Etapele procesului decizional în administrația publică

Înainte de a aborda etapele deliberării propriu-zise ale procesului adoptării deciziei administrative, trebuie să arătăm că decizia administrativă presupune:

• stabilirea gradului de prioritate pe care îl prezintă problema şi măsura în care se impune sau nu o intervenţie;
• gruparea problemelor asupra cărora este utilă intervenţia;
• verificarea realităţii, a caracterului şi oportunităţii problemei respective (dacă este o problemă curentă, de rutină sau de excepţie).

După această etapă prealabilă deliberării propriu-zise, etapă care de fapt înseamnă determinarea obiectului deciziei ce urmează a fi luată, urmează etapele propriu-zile, şi anume:

1. Adunarea datelor (trebuie avut în vedere dacă datele vizează situaţia trecută, prezentă sau viitoare).
2. Selecţionarea (filtrarea) şi ordonarea (sistematizarea) datelor.

          Cu acest prilej se stabileşte:

1. ce probleme se reliefează;
2. dacă sunt posibilităţi de tratare distinctă;
3. care sunt circumstanţele problemei;
4. în ce ordine de urgenţă trebuie acţionat;
5. dacă avem elemente restrictive (disponibilităţi fixe, acte normative în vigoare etc.).

Ambele etape (A şi B) le putem considera faze premergătoare ale elaborării deciziei.

1. Analiza datelor şi faptelor (informaţiilor). Cu acest prilej, se studiază toate influenţele posibile asupra deciziei. În această etapă se elaborează variante.
2. Deliberarea - „o confruntare de idei în cadrul căreia sunt scoase în evidenţă avantajele şi dezavantajele uneia sau alteia din soluţiile posibile"

Pentru a se ajunge la un rezultat util, aceasta trebuie judicios organizată.

Astfel, materialul pregătit pentru elaborarea deciziei, împreună cu propunerile prezentate, vor fi transmise în timp util membrilor organului de decizie, pentru ca aceştia să le poată analiza, spre a avea astfel posibilitatea de a se pronunţa atunci când vor fi supuse discuţiei materialele respective.

1. Adoptarea / luarea deciziei – este momentul manifestării voinţei decidentului.

Ulterioare actului decizional, mai urmează:

1. Intrarea în vigoare
2. Aplicarea (executarea) deciziei administrative.
   • Iniţiativa ⁹⁾

Înainte de a se organiza o acţiune, este necesară intervenţia unei iniţiative, care să declanşeze acţiunea în cauză.

Iniţiativa deciziei poate să aparţină şi altor factori, exteriori organului emitent.

De asemenea, iniţiativa adoptării unei decizii administrative poate veni şi din partea diferitelor organizaţii şi asociaţii nestatale sau chiar din partea cetăţenilor, în mod individual.

Având ca obiect realizarea politicii statului, decizia administrativă este, de multe ori, iniţiată de factorii politici. Organele puterii legiuitoare, diferite organizaţii din sistemul politic, sesizează organele administraţiei publice în vederea iniţierii procesului decizional, făcând astfel să intervină acţiunea organelor administraţiei publice în vederea soluţionării unor probleme care privesc realizarea politicii statului în domeniile în care acţionează organele administraţiei publice.

În cele mai multe cazuri, iniţiativa deciziei administrative revine organelor administraţiei publice care, din informaţiile proprii sau pe baza sesizărilor diferitelor organe de stat sau obşteşti ori ale cetăţenilor, găsesc că este oportună intervenţia lor pentru rezolvarea unor anumitor probleme din domeniul lor de activitate. Sunt însă cazuri în care organele administraţiei publice stau în expectativă observând evoluţia anumitor fenomene sociale şi aşteptând să se intervină pentru soluţionarea problemelor care se pun în legătură cu acele fenomene.

• Elaborarea ¹⁰⁾

Pregătirea sau elaborarea deciziei reprezintă prima etapă în procesul decizional, etapă în care nu există o decizie sau un act juridic, ci un proiect de decizie sau o decizie potenţială. Fazele etapei pregătitoare sunt: apariţia necesităţii elaborării deciziei, documentarea decizională şi fundamentarea deciziilor potenţiale, întreaga etapă fiind dublată de formalităţile procedurale prealabile adoptării actelor juridice.

• Fundamentarea / motivarea deciziei ¹¹⁾

Totalitatea motivelor care stau la baza unui act juridic constituie motivaţia acelui act, iar motivarea este acţiunea de arătare a motivelor pe care se fundamentează actul. Motivarea este un element obiectiv şi extern, fiind o condiţie formală, de procedură, acolo unde legea o impune, spre deosebire de motivaţie care este un element intern, subiectiv şi obligatoriu.

Pe baza necesarului de date obţinute se trece la analiza şi interpretarea datelor în scopul elaborării proiectului de decizie. Analiza trebuie să fie obiectivă şi întemeiată pe anumite ipoteze de lucru, stabilite pe baza unor teze fundamentale ce trebuie aplicate în noua reglementare. Datele existente, care constituie premisele ipotezei de lucru, pot confirma sau infirma ipoteza.

Conţinutul motivării se referă la împrejurările care au fost reţinute ca determinante în emiterea actului. Sub acest aspect, în cazul actelor normative, expunerea de motive va arăta succint, printre altele:

• cerinţele care justifică intervenţia normativă cu o referire specială la insuficienţa reglementărilor în vigoare;
• efectele de ordin politic, economic, social şi cultural urmărite în funcţie de obiectul reglementării;
• efectele pe care noua reglementare le are asupra reglementărilor deja existente.

Sancţiunea nemotivării actelor este în funcţie de gravitatea încălcării normelor. Astfel, actul emis în mod nemotivat este lovit de nulitate dacă a încălcat această condiţie de valabilitate. Dacă actul este motivat, dar motivele sunt în contrazicere cu legea, actul va fi formal, dar ilegal, sub aspectul conţinutului sau temeiniciei sale.

• Adoptarea deciziei administrative ¹²⁾

Etapa adoptării sau emiterii actelor administrative de către organele colegiale, respectiv unipersonale, reprezintă momentul în care voinţa se manifestă în scopul producerii efectelor juridice. Ea se realizează în diverse modalităţi, astfel, în cazul organelor unipersonale momentul emiterii este marcat de semnarea înscrisului constatator al actului juridic, iar în cazul organelor colegiale, adoptarea are loc în cadrul şedinţei prin mecanismul votului.

După unii autori, etapa adoptării se poate diviza, în cazul organelor, colegiale, în cel puţin 3 faze: dezbaterea, deliberarea şi votarea. Etapa adoptării este guvernată de importante formalităţi procedurale concomitente adoptării deciziei şi ulterioare adoptării acesteia, necesare asigurării valabilităţii ei sau punerii în executare.

- Dezbaterea - activitate de evaluare a propunerilor cuprinse într-un proiect de act în baza unei confruntări de idei în cadrul căreia se evidenţiază avantajele şi dezavantajele soluţiilor preconizate. Forma organizatorică a dezbaterii în cadrul organelor colegiale este şedinţa (adunare generală, sesiune) care reprezintă o reuniune de două sau mai multe persoane ce alcătuiesc împreună un organ şi a căror reunire are un anumit scop.

- Deliberarea - În cazul organelor colegiale fiecare participant la dezbatere optează din considerente specifice, asupra unui proiect sau variante şi asupra unor amendamente. Procedura de deliberare a fiecărui participant diferă în ceea ce priveşte structura demonstraţiei sale, alegerea şi ordonarea argumentelor, modul şi momentul de prezentare. Alegerea unei variante din mai multe, are loc în baza unei aprecieri comparative a variantelor propuse sub aspectul diferiţilor factori, indicatori de eficienţă, prin aprecierea unor efecte posibile ca apariţie etc., dar cu respectarea cadrului legal care delimitează posibilităţile de opţiune.

- Votarea - reprezintă operaţiunea prin care se manifestă cu efecte juridice voinţa organului colegial prin adoptarea actului juridic. Voinţa pe care o cuprinde decizia se manifestă în realizarea puterii de stat şi se află numai la nivelul persoanelor care au un drept de vot deliberativ şi nu un drept de vor consultativ sau care sunt lipsite de acest drept.

Forme procedurale concomitente adoptării actelor de drept administrativ

1. a) Quorumul şi majoritatea necesară

Quorumul reprezintă numărul de membri necesari, raportat la numărul total de membrii ai organului colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările organului să fie valabile. Normele privitoare la quorum sunt prestabilite şi reprezintă un element de formă esenţial întrucât prin respectarea lor manifestarea de voinţă dobândeşte puterea de a produce efecte juridice.

1. b) Actele administrative emise în comun

Actele administrative emise în comun de mai multe organe ale administraţiei de stat sau de acestea împreună cu alte organisme sunt manifestări de voinţă simultane făcute cu intenţia de a produce efecte juridice.

1. c) Redactarea fi semnarea înscrisului

Redactarea actului juridic reprezintă operaţiunea de întocmire a unui înscris (document) care să reflecte deplin şi concordant manifestarea de voinţă exprimată.

Neîndeplinirea formei scrise în cazul actelor normative, reprezintă încălcarea unei condiţii esenţiale de valabilitate ale acestor acte. Întocmirea sau redactarea în formă scrisă a actelor normative este strâns legată şi de modul aducerii lor la cunoştinţă prin publicare sau comunicare.

Semnarea înscrisului constatator al actelor juridice reprezintă o cerinţă de formă absolut necesară.

1. d) Motivarea deciziei administrative

• Intrarea în vigoare ¹³⁾

Actele normative intră în vigoare, în principiu, de la data publi­cării lor. Evident că intrarea în vigoare marchează momentul producerii de efecte juridice de către actele respective.

Publicarea poate avea loc prin Monitorul Oficial al României în cazul legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului ori prin alte mijloace de publicitate, în cazul celorlalte acte normative (publica­re în presă, afişare). Nepublicarea actelor normative ale Guver­nului atrage inexistenţa acestor acte

Unele acte normative intră în vigoare la o dată ulterioară publicării lor, în termenul stabilit în însuşi textul lor.

Actele administrative individuale se aduc la cunoştinţă per­soanelor interesate prin comunicare. Ele produc efecte juridice din momentul comunicării.

În ce priveşte actele de autoritate ale administraţiei publice locale art. 50 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, prevede că actele normative devin obligatorii de la data publicării, iar cele indivi­duale, de la data comunicării.

Unele acte de autoritate individuale pot produce însă efecte juridice din chiar momentul adoptării lor, dacă persoana vizată par­ticipă la adoptarea actului şi din cuprinsul actului nu rezultă altfel.

Pot exista însă şi situaţii inverse, când actul adoptat a fost publicat sau comunicat, dar el nu produce efecte din momentul publicării sau comunicării, ci de la o dată mult ulterioară.

• Executarea deciziei administrative ¹⁴⁾

După ce a fost adoptată, decizia administrativă trebuie executată, trebuie pusă în aplicare. Oricât de bună ar fi o decizie, dacă ea nu este executată sau este defectuos executată, întreaga muncă depusă anterior pentru elaborarea deciziei se iroseşte.

De reţinut faptul că, după adoptarea ei de către organul emitent, decizia administrativă devine obligatorie. Astfel încât, în caz de neexecutare, pot fi aplicate sancţiunile prevăzute de lege celor care se fac vinovaţi de neexecutare.

În vederea executării, organele administraţiei publice adoptă o serie de măsuri organizatorice, privind mobilizarea şi utilizarea mijloacelor necesare executării. Cu cât mai bine este organizată executarea, cu atât se înfăptuieşte mai deplin scopul deciziei respective.

Un element deosebit de important al executării este oportunitatea acesteia, o întârziere în executare putând avea uneori consecinţe deosebit de grave, de natură să aibă ca rezultat chiar imposibilitatea executării.

Decizia administrativă poate fi executată direct de către organul administraţiei publice, de către o organizaţie nestatală sau chiar de către cetăţeni, în mod individual.

În procesul de executare, trebuie să se ţină seama cu stricteţe de competenţa fiecărui organ în parte, în aşa fel încât să se evite suprapunerile şi paralelismele, care ar putea avea efecte negative.

Modul de executare a unei decizii administrative influenţează efectele acesteia, deoarece se ridică problema organizării raţionale şi eficiente a resurselor. Pentru executarea corespunzătoare a deciziilor, s-au formulat unele recomandări şi anume:

• separarea îndeplinirii unei decizii, de celelalte acţiuni ale administraţiei; orice executare urmează că se integreze în structura de ansamblu a administraţiei;
• bună executare depinde de experienţa şi cunoştinţele în materie ale funcţionarilor publici;
• executarea operativă a deciziei, deoarece orice întârziere poate avea efecte dăunătoare, după cum şi graba aduce prejudicii;
• executarea este mai facilă, atunci când decizia se integrează în cadrul tradiţional al activităţilor administrative sau poate fi mai dificilă dacă impune inovaţii în materie. În primul caz, ceea ce influenţează execuţia, este rutina funcţionarilor, iar în cel de-al doilea caz, lipsa lor de curaj.

Executarea unei decizii se împleteşte cu activitatea de control, care verifică atât derularea procesului decizional, cât mai ales, rezultatele obţinute. Controlul furnizează informaţii necesare în elaborarea deciziilor viitoare şi, în fond, marchează dinamica deciziei administrative.