Administrație publică

Specificul administraţiei publice rezidă din funcţiile pe care aceasta le are în cadrul sistemului social global, funcţii pe care le vom evidenţia în cele ce urmează pentru o mai bună înţelegere a sarcinilor şi a atribuţiilor pe care administraţia trebuie să le îndeplinească în condiţiile existenţei statului de drept.

Pornind de la asemenea observaţii de ordin general, se pot descifra drept funcţii ale administraţiei publice în cadrul sistemului social global următoarele:

1. a) funcţia principală, determinată de poziţia pe care o are administraţia în raport cu puterea politică, şi anume aceea de mecanism intermediar de execuţie, ce are menirea de a organiza şi a asigura execuţia - în ultimă instanţă folosind-şi autoritatea sau chiar constrângerea. Această funcţie primară are mai multe laturi, între care identificăm:

• funcţia de pregătire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor;

Guvernul, ca organ care înfăptuieşte conducerea generală a administraţiei publice, are dreptul la iniţiativă legislativă. Folosind acest drept, Guvernul pregăteşte proiecte de legi pe problemele care intră în competenţa sa şi le propune Parlamentului pentru adoptare. În aşa fel, Guvernul îşi exercită funcţia de pregătire a deciziilor politice. De regulă, reprezentanţii Guvernului participă la procesul de discutare a proiectelor de legi prezentate, expunîndu-şi opiniile.

• funcţia de organizare a executării deciziilor politice;

În realizarea acestei funcţii autorităţile administraţiei publice centrale folosesc un şir de mijloace şi pîrghii (fie prin convingere, fie prin constrîngere), care pun în mişcare şi în regim de execuţie, organele administraţiei publice de toate nivelurile. Menţionăm aici că executarea directă, la concret a deciziilor politice de către înseşi organele administraţiei publice centrale servesc ca model de soluţionare a problemelor vizate pentru celelalte organe ale administraţiei publice, iată de ce la nivelul organelor administraţiei publice centrale se cere competenţă, clarviziune şi consecutivitate în acţiuni.

• funcţia de executare directă, în concret - în anumite cazuri - a deciziilor politice

În realizarea acestei funcţii autorităţile administraţiei publice centrale folosesc un şir de mijloace şi pîrghii (fie prin convingere, fie prin constrîngere), care pun în mişcare şi în regim de execuţie, organele administraţiei publice de toate nivelurile. Menţionăm aici că executarea directă, la concret a deciziilor politice de către înseşi organele administraţiei publice centrale servesc ca model de soluţionare a problemelor vizate pentru celelalte organe ale administraţiei publice, iată de ce la nivelul organelor administraţiei publice centrale se cere competenţă, clarviziune şi consecutivitate în acţiuni.

• funcţia de de organizare si asigurare a executării deciziilor politice, care se realizează fie prin convingere, fie, la nevoie, folosind forţa de constrângere.

Adoptarea unei decizii nu este o simplă manifestare unilaterală de voinţă, ci constituie un proces complex, constituit din mai multe etape şi cu implicarea mai multor participanţi.

Ştiinţa administraţiei preconizează două mari categorii de decizii administrative:

• decizii care privesc administraţia internă şi care se referă la aspec­tele lăuntrice din administraţia publică;
• decizii care privesc administraţia externă, adică decizii care facilitează, sau prin care se realizează acţiunea administraţiei pu­blice în raport cu alţii, nu în raport cu sine însăşi. Prin aceste deci­zii se realizează, în fapt, funcţiile administraţiei publice ca expre­sie a puterii executive şi acestora li se aplică regimul juridic specific al actelor administrative, pe care le studiază dreptul admi­nistrativ.
• funcţia de purtător al cererilor, dorinţelor şi necesităţilor membrilor societăţii în faţa autorităţilor competente să adopte decizii asupra acestora.

Organele administraţiei publice, în general, şi organele administraţiei publice centrale, în particular, sînt chemate să soluţioneze operativ problemele cu care se confruntă populaţia. Multe din ele cer analize profunde şi adoptarea unor decizii, care ar pune o bază organizatorică, materială, financiară pentru soluţionarea lor. Funcţia de purtător al cererilor, dorinţelor şi necesităţilor membrilor societăţii presupune nu numai cunoaşterea cerinţelor sociale actuale, dar şi prevederea cerinţelor viitoare. Numai în aşa fel organele administraţiei publice centrale vor putea realiza o activitate raţională şi eficientă.

Toate aceste funcţii, care nu reprezintă altceva decât demultiplicări ale funcţiei primare pe care o are administraţia publică, de mecanism intermediar de execuţie al puterii politice, subliniază rolul administraţiei publice de colaborator al puterii politice în organizarea societăţii şi reglementarea funcţionării ei.

1. b) Pe un plan mai îndepărtat, pot fi conturate funcţiile derivate ale administraţiei publice care se referă la scopurile acţiunilor desfăşurate de aceasta. În condiţiile statului de drept administraţia publică are drept scop înfăptuirea deciziei politice, reflectată în legi şi celelalte acte normative ale autorităţilor statului şi ale colectivităţilor locale. În acest plan putem distinge:

• funcţia de instrument de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale societăţii, cea care asigură continuitatea şi perenitatea societăţii. Prin această funcţie, teoretic, administraţia poate fi supusă unei anumite inerţii şi tendinţe de imobilism, în sensul că poate manifesta spirit refractar faţă de nou, fiind favorabilă menţinerii ordinii stabilite;
• funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun datorită transformărilor ce se produc inerent în evoluţia diferitelor componente ale societăţii, în special în structura economică a acesteia.

Corp intermediar creat pentru acţiune, administraţia este subordonată totdeauna guvernului, care îi prescrie ce trebuie să facă, îi numeşte şefii şi îi furnizează mijloacele.

Într-o societate veritabil civilizată, ea se subordonează dreptului, legii, care îi stabileşte obiectivele, îi fixează limitele, îi impune respectul unor garanţii. Cu toate acestea, chiar şi aşa, administraţia păstrează, după cum am mai precizat, o parte din putere, care îi este proprie.

Legile, regulamentele stăvilesc arbitrarul administraţiei, ea fiind supusă legilor generale. Oriunde există reguli care stabilesc organizarea şi determină principiile de funcţionare a serviciilor, peste tot există un drept administrativ descriptiv.

Administraţia, instrument al statului, posedă totdeauna puteri de care nu dispun particularii: puterea de rechiziţie asupra oamenilor şi lucrurilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare prin procedura de expropriere.

Astfel de puteri sunt adesea stabilite prin lege, amploarea lor variind, iar rigoarea controlului fiind diferită. Însă, administraţia păstrează totdeauna o marjă de libertate, are aprecierea oportunităţii, chiar dacă ea trebuie să se conformeze legii, are, în acelaşi timp, şi posibilitatea de apreciere a circumstanţele prezente, ea poate să acţioneze sau să se abţină. Ori de câte ori nu are prescripţii imperative şi ori de câte ori survin evenimente excepţionale, posibilităţile sale se lărgesc.

Având în vedere funcţiile pe care le-am menţionat mai sus precum şi faptul că administraţia publică nu poate exista în afara reglementărilor legale care îi organizează şi structurează activitatea dar şi la care ea, la rândul ei, participă se poate susţine că administraţia îndeplineşte două mari categorii de sarcini: unele de execuţie, altele de elaborare.

Executarea implică interpretarea unor texte, căutarea şi executarea mijloacelor, coordonarea între activităţi diverse şi procedee diferite, adaptarea mijloacelor şi procedurilor la împrejurări.

Elaborarea comportă pregătirea de către administraţie a textelor care devin obligatorii pentru aceasta, odată ce sunt acceptate de guvern sau organele legislative. Ea pregăteşte texte apoi, în cadrul dispoziţiilor în vigoare, stabileşte liniile generale faţă de care îşi conformează acţiunea, pregăteşte alegerea unei politici administrative.

În sferele sale superioare, administraţia orientează activitatea de executare pe care ansamblul organelor şi agenţilor săi trebuie să o realizeze. În orice caz, administraţia este supusă legii, este dependentă de guvern, trebuie să se conformeze opţiunilor parlamentului, posedând o autoritate secundară; totuşi ea nu este numai subordonată, ci şi puternică.

Administraţia dă un ajutor tehnic şefului statului, parlamentului, miniştrilor, colaborând cu aceştia; ea face cunoscute nevoile şi posibilităţile şi poate contracara, în mediul său de acţiune, excesul; ea este puternică prin utilitatea şi cunoştinţele sale.

Pentru a-şi realiza funcţiile şi sarcinile sale, în conţinutul procesului de conducere din administraţia publică, se regăsesc - în proporţii diferite, determinate de nivelul ierarhic al administraţiei respective - toate atributele conducerii. Astfel, pornind de la doctrina administrativă a lui Henri Fayol, care afirmă că „Administrer c'est prevoir, commander et controler".[1] Vom observa că şi administraţia publică, în realizarea sarcinilor respectiv a funcţiilor sale, trebuie: să prevadă şi să programeze, să organizeze procesul de execuţie, să decidă dar să şi pregătească variante de decizii pentru decidentul politic, să coordoneze procesul de execuţie şi, în sfârşit, să controleze întreaga activitate de punere în executare şi realizare a valorilor politice.

Atribuţiile administraţiei publice privind previziunea şi programarea sau planificarea se reduc - din punct de vedere teoretic - la pregătirea proiectelor; decizia în această materie fiind atributul puterii politice. După cum spuneam, administraţia publică este supusă regulilor continuităţii, una din funcţiile ei fiind asigurarea continuităţii şi perenităţii societăţii. De aceea, în practica socială - în mare măsură şi datorită mijloacelor materiale-tehnice şi umane de care dispune - administraţia publică, din ce în ce mai mult, influenţează programele de dezvoltare ale intregului sistem social.

Atribuţiile administraţiei publice în materie de organizare reprezintă în mod indiscutabil - din punct de vedere cantitativ şi calitativ - una din cele mai importante laturi prin care administraţia îşi realizează funcţiile sale în cadrul sistemului social^[2]. Cunoscut fiind faptul că limitele şi conţinutul activităţii administrative derivă din atribuţiile autorităţilor publice stabilite prin Constituţie şi alte acte normative şi observând natura acestora, vom putea constata că, în cadrul administraţiei publice, activităţile ce ţin de latura organizatorică au o pondere mai mare în raport cu celelalte laturi sau atribute ale procesului de conducere^[3].

Atributul de comandă se regăseşte în activitatea administraţiei publice în două planuri. Pe de o parte, administraţia publică colaborează la adoptarea deciziilor politice prin pregătirea acestora, iar pe de altă parte, adoptă deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric şi a condiţiilor concrete în vederea implementării deciziilor politice.

După cum spuneam, administraţia publică - în realizarea funcţiilor sale - are un important rol în pregătirea deciziilor politice.  Această sarcină, de elaborare aadministraţiei, este deosebit de însemnată şi subliniază din nou importanţa funcţiilor acesteia în cadrul societăţii.

De aceea, trebuie avută permanent în atenţie tendinţa acesteia de a determina decizia politică, mai ales prin procedeul de a oferi o singură variantă de soluţionare, care este prezentată drept optimă. Această tendinţă este justificată uneori de gradul de tehnicitate necesar în documentarea şi elaborarea deciziilor, tehnicitate ce depinde de mijloacele materiale (de ex. tehnica de calcul) şi mijloacele umane (specialişti), care se găsesc cu precădere în cadrul său. În condiţiile statului de drept, de la caz la caz, puterea politică, ţinând seama de aceste argumente, poate să delege pe seama administraţiei, competenţa de a lua decizii privind probleme deosebit de însemnate, aceasta supraordonându-se astfel politicului. În cadrul societăţilor totalitare, unde ea nu constituie o putere separată, ci se realizează în condiţiile unei totale subordonări faţă de puterea politică, nu se pot dezvolta asemenea tendinţe.

În această ordine de idei, trebuie reţinut că în sistemul nostru constituţional administraţia publică are locul şi rolul său bine precizat şi anume, acela de organizator al procesului de realizare a valorilor politice, exprimate prin lege, poziţie de pe care pregăteşte decizia politică şi colaborează în acest fel la elaborarea acesteia, dar nu este chemată - de regulă - să adopte decizii cu caracter primar, ci numai în vederea executării acestora. Excepţia o constituie instituţia delegării legislative (art. 106² din Constituţie Republicii Moldova). În vederea  realizării programului de activitate al  Guvernului, Parlamentul  poate  adopta, la propunerea acestuia, o lege  specială  de abilitare  a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu  fac obiectul legilor organice.

Aşadar, referindu-ne la cel de-al doilea aspect pe care îl prezintă atributul de comandă în activitatea administraţiei publice, consemnăm că aceasta adoptă decizii administrative care au drept obiect crearea cadrului organizatoric şi a condiţiilor concrete în vederea finalizării deciziilor politice.

Coordonarea, ca atribut al conducerii în cadrul administraţiei publice, se regăseşte aproape la toate nivelurile structurilor administrative şi constă în armonizarea şi sincronizarea acţiunilor desfăşurate în vederea organizării executării şi execuţiei în concret a deciziilor politice. Fără coordonare nu este posibilă acţiunea eficientă a diferitelor elemente ale mecanismului administrativ, iar realizarea funcţiilor administraţiei ar fi periclitată, lucru ce ar avea repercusiuni asupra întregului sistem social. Aceasta asigură integrarea dinamică a acţiunilor diferitelor elemente ale administraţiei publice în scopul realizării acestora în mod ritmic, proporţional şi eficient.

Controlul constituie, de asemenea, un moment important al activităţii administrative; el are menirea de a măsura rezultatele acţiunii administrative în aplicarea deciziilor politice şi de a reprograma activităţile, făcând corecţiile necesare. Controlul trebuie să determine o intensificare a realizării acţiunilor administrative de natură să asigure îndeplinirea funcţiilor administraţiei publice.

                Funcţia de control se caracterizează printr-o serie de trăsături specifice, dintre care cea mai importantă este aceea că activitatea de control nu e o activitate primară, de sine stătătoare. Scopul principal al controlului îl reprezintă îmbunătăţirea unei activităţi şi înlaturarea unor erori sau prevenirea lor.

                Ca orice activitate desfăşurată în mod organizat, activitatea de verificare a conformităţii dintre actul administrativ şi temeiul legal în baza căruia se adoptă acesta, reprezintă principala coordonată a controlului de natură administrativă.

Obiectul controlului administrativ îl reprezintă nu numai actele de autoritate (administrative), dar şi operaţiunile administrative şi materiale ale organelor administraţiei publice căpătând astfel un caracter complex şi exhaustiv.

                Controlul exercitat de autorităţile administraţiei publice este prin excelenţa un control administrativ dintr-un  îndoit punct de vedere: pe de o altă parte, este un control asupra activitaţii autoritaţilor administraţiei publice, iar pe de altă parte este un control exercitat de însăşi autoritaţi, deci un control în cadrul aceluiaşi sistem organizatoric şi funcţional. Este controlul cu cea mai largă sferă de cuprindere şi cu un pronunţat rol autoreglator în cadrul sistemului.

Controlul administrativ, ca activitate, are rol important pentru obţinerea informaţiei şi simţirea pulsului comunitaţii care se poate implicit realiza pe baza concluziilor diverselor corpuri de control reţinute în documentele întocmite cu prilejul diferitelor acţiuni de control.

                Controlul ca funcţie a administraţtiei publice are rolul de a analiza eficienţa actiunii administrative în aplicarea deciziilor politice şi de a realiza o intensificare a activitaţii în cadrul administraţiei.

Controlul priveşte deopotrivă legalitatea şi oportunitatea[4] actelor şi faptelor celor controlaţi şi are un caracter permanent constituind o atribuţie de serviciu a conducătorilor.

Comunicarea şi informarea în administraţia publică reprezintă unul din pilonii principali în procesul de administrare, deoarece pornind de la faptul că „administraţia publică reprezintă totalitatea autorităţilor publice locale constituite, în condiţiile legii, pentru promovarea intereselor generale ale locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale”[5], doar cu ajutorul comunicării autorităţile publice pot afla care este interesul general al locuitorilor, nevoile şi necesităţile acestora.

Cele mai importante caracteristici ale relaţiilor publice din activitatea administraţiei publice sunt:

• deliberarea: informarea, influenţarea şi obţinerea unui răspuns din partea publicului;
• planificarea: resursele oricărei organizaţii sunt limitate şi de aceea trebuie planificate în raport cu importanţa acitivităţilor derulate;
• performanţa: performanţa echipei de relaţii publice şi rezultatele ei determină performanţa organizaţiei în raport cu clientul;
• comunicarea bilaterală: preluarea informaţiilor din mediul în care operează organizaţia, transmiterea de noi informaţii şi urmărirea feed-back-ului acestora;
• interesul public: scopul de bază al activităţii de relaţii publice este satisfacerea nevoilor publicului;
• dimensiunea managerială: eficienţa activităţilor de relaţii publice depinde de calitatea managementului.[6]

O adevărată democraţie , atît la nivel central, cît şi local, este astăzi de neînchipuit fără implementarea unor tehnici noi de informare şi comunicare – repere care stau la baza teorii şi practicii de relaţii publice.[7]

Principiile bunei administraţii sunt următoarele: respectarea legii, lipsa disciminării şi tratamentului egal, proporţionalitatea, consecvenţa, obiectivitatea şi imparţialitatea. Respectarea minimală a acestora va garanta servicii publice administrative de o calitate superioară şi o mai bună informare şi implicare a comunităţii.

Administraţiile moderne pun pe primul loc în obiectivele lor dezvoltarea serviciilor pentru cetăţeni, oferirea de informaţii de calitate, consistente şi actuale,  în forme cît mai prietenoase oricărui cetăţean, indiferent de nivelul lui de instruire, şi deopotrivă, crearea instrumentelor necesare participării active a oricărui cetăţean la deciziile administrative şi politice care îl privesc. 

Comunicarea poate fi formal definită ca orice proces prin care premisele decizionale sunt transmise de la un membru al unei instituţii la altul. Comunicarea însoţeşte activitatea instituţiilor publice, contribuind la realizarea în bune condiţii a acesteia.

[1] Henry Fayol, Administration Industrielle en generale. Prevoyance, organisation, commendement, coordonation, controle, în Buletin de Societe de l'Industrie minerale, 1916; La doctrine administrative dans l'Etat, conference au 2eme Congres des Sciences adminis-tratives, Bruxelles, Goemere Bruxelles, 1923, p.115

[2] Mihai T.Oroveanu, Organizare şi metode în administraţia de stat, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1978, p.67

[3] Al.Negoiţă, Judicioasa stabilire şi buna realizare a sarcinilor administraţiei de stat în contextul ştiinţei administrative, în Revista română de drept nr.7, 1971, p.19

[4]  Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, edit. Silvy, Bucureşti 1997, vol.I, pp.136-149

[5] Legea nr. 436 din  28.12.2006 privind administraţia publică locală, publicată la  09.03.2007 în Monitorul Oficial, Nr. 32-35, art.1

[6] Cristina Coman, " Relaţiile publice. Principii şi strategii". – Bucureşti, Ed. Polirom, 2001, p. 10.

[7] Cioaric Vasile, Relaţii publice. Istorie, teorie, pactică, - Chişinău, Ed Prut internaţional, 2003, p.52