Pin It

Capitolul I.

Privire generală asupra ultimelor tendinţe în sistemul administraţiei publice locale

 

Constatăm că de la începutul anului 2004 până în prezent, cadrul legislativ general de funcţionare al administrării publice locale din Republica Moldova nu a suferit schimbări semnificative. Deficienţele constatate în Raportul de monitorizare precedent al IDIS Viitorul (martie – decembrie, 2003), prezentat în februarie 2004, au rămas aceleaşi. Ca şi în 2003, autorităţile publice locale activează în condiţiile unei lipse de planificare strategică a domeniului, în absenţa unor politici naţionale clar definite faţă de obiectivele reformei, sau în temeiul unor proceduri care stabilesc priorităţi şi direcţii majore de dezvoltare reieşind mai degrabă din opţiuni politice pe termen scurt, decât pe temeiul unor analize consistente şi serioase. Un exemplu în acest sens îl constituie elaborarea SCERS, în care, un capitol special este dedicat reformei sectorului public şi, totodată, numeroasele acţiuni şi decizii ale Guvernului prin care autorităţile locale sunt forţate să efectueze activităţi şi să acopere costuri care depăşesc în mod clar funcţiile şi competenţele recunoscute prin legislaţia existentă. Acest raport de monitorizare conţine astfel o privire generală asupra tendinţelor observate în perioada ianuarie – mai, 2004, acoperind o serie de evenimente relevante pentru înţelegerea modului în care funcţionează în Republica Moldova principiile autonomiei locale, a descentralizării administrative şi a eligibilităţii autorităţilor publice locale.

1.1 Gestionarea ineficientă din lipsa unui cadru legislativ adecvat, lipsa cronică de resurse financiare, managementul public autocrat, birocraţia, tutelajul excesiv al autorităţilor centrale şi raionale rămân în continuare atributele administraţiei publice locale.

Cauze care explica de ce sistemul administraţiei publice locale în Republica Moldova nu a obţinut contururi reale sunt diverse, printre acestea vom evidenţia:

  • Lipsa voinţei politice pentru descentralizarea administrativă adecvată;
  • Prevalarea intereselor ideologice faţă de interesele colectivităţilor locale;
  • Politizarea funcţiilor publice din administraţia publică;
  • Situaţia economico-financiară gravă;
  • Ignorarea potenţialului ştiinţific în elaborarea strategiilor şi Programelor de dezvoltare a colectivităţilor locale;
  • Pregătire profesională insuficientă a funcţionarilor din aparatul de stat şi administraţie publică locală;
  • Neînţelegerea adecvată a principiilor în baza cărora trebuie organizată administraţia publică locală;
  • Responsabilitatea redusă a funcţionari publici pentru rezultatele administrării;
  • Cadrul legislativ defectuos;

1.2. Observăm că până în prezent, Comisia pentru administraţie publică locală a Parlamentului, Prim-viceprim-ministru dl Vasile Iovv, Direcţia administrare publică locală a Cancelariei de Stat, autorităţi responsabile de buna funcţionare a sistemului administraţiei publice locale, nu a prezentat nici un document care ar ilustra dezvoltarea strategică a domeniului respectiv, şi nici nu au pretins că ar fi interesate să dezbată în mod public priorităţile de dezvoltare ale sectorului cu actorii interesaţi din societate. Aparent, cele mai importante direcţii de dezvoltare sunt înţelese de către aceste autorităţi din punct de vedere strict utilitarist, astfel încât autorităţile locale sunt privite mai degrabă drept un câmp de manevră al politicile guvernamentale (proiectele de gazificare, vizitele oficialităţilor) şi nu un partener de dialog în vederea identificării de politici publice pentru sector, care ar permite operarea unor modificări în legislaţia din domeniu în scopul lichidării lacunelor existente, consolidării instituţiilor şi eficientizării mecanismelor funcţionale din administraţia publică locală în conformitate cu prevederile Cartei Europene: exerciţiul autonom al puterii locale. La Conferinţa „Procesul de descentralizare în Moldova: evenimentele recente şi tendinţele de viitor” organizată la Chişinău la 8-9 iulie 2003 de Congresul Puterilor Locale şi Regionale ale Consiliului Europei, autorităţile statului urmau să elaboreze un Program concret de acţiuni privind Consolidarea Autonomiei Locale în Republica Moldova. Cu regret, trebuie să menţionăm, că până la elaborarea acestui program şi crearea unei Comisii responsabile de realizarea obiectivelor trasate sub egida Direcţiei administrare publică a Cancelariei de Stat, a trecut aproape un an de zile, iar Comisia s-a întrunit doar într-o singură şedinţă, interesul autorităţilor pentru continuarea acestui dialog fiind cel mult „de faţadă”.

1.3. Deşi a trecut un an de la recomandarea acestui Plan tentativ de acţiuni problemele ridicate de către CPLRE (Congresul Puterilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei) în faţa autorităţilor oficiale ale Republicii Moldova rămân în fond aceleaşi. Mai mult, acest Plan nu poate substitui lipsa unei viziuni strategice pe termen lung, respectiv, el nu poate să repare inconsecvenţele de concept ale sistemului existent, centralizator şi ineficient. Planul de acţiuni conduce 4 direcţii de bază: (1). Promovarea relaţiilor financiare stabilite între autorităţile publice; (2) Asigurarea unui control administrativ eficace al activităţii administraţiei locale; (3).Consolidarea statutului alesului local; (4). Promovarea dialogului instituţional dintre Guvern şi autorităţile locale. După cum putem observa, aceste direcţii nu sunt prioritare, mai mult de atât, analizând rezultatele aşteptate observăm că schimbări esenţiale nu vor interveni. De exemplu, la primul compartiment „promovarea relaţiilor financiare” nu se aşteaptă mărirea capacităţilor şi posibilităţilor financiare ale colectivităţilor locale, sau altfel spus consolidarea autonomiei financiare. În acelaşi timp, acest Plan nu prevede nimic în privinţa: consolidării autonomiei financiare a colectivităţilor locale; delimitării clare a competenţelor dintre autorităţile publice centrale şi cele locale în baza principiului descentralizării serviciilor publice; stabilirii de responsabilităţi juridice bine determinate privind rezultatele administraţiei domeniului public; stabilirii unui cadru juridic eficient privind administrarea patrimoniului colectivităţilor locale; protecţiei autonomiei locale.

Analiza Planului de acţiuni reliefează şi faptul ca autorităţile responsabile nu împărtăşesc o viziune clară asupra sistemului existent şi nici nu au curajul necesar în promovarea reformei, astfel încât acordul şi viziunile experţilor CPLR sunt considerate mai degrabă ca „electrizări” de scurtă durată, decât angajamente asimilate în mod serios de către autorităţile centrale în vederea adaptării cadrului intern legislativ şi al practicilor existente la normele europene. Astfel, în calitate de obiectiv specific este planificat „Efectuarea studiului privind aranjamentele financiare existente pentru autorităţile locale”, iar la activităţi specifice în p.3 se prevede: „a trimite studiul Consiliului Europei”; Acelaşi lucru îl găsim şi în obiectivele: „Estimarea şi modificarea legislaţiei ce determină efectuarea controlului administrativ” şi „Armonizarea statutului alesului local cu legea administraţiei publice locale” care în compartimentul Activităţi specifice prevede: „a trimite conceptul (amendamentele) Consiliului Europei”.

Se face impresia că schimbările şi modificările care se planifică a fi efectuate se fac exclusiv pentru Consiliul Europei şi nu pentru ameliorarea sistemului administraţiei publice locale din ţară, sau cu atât mai mult pentru cei care ar trebui să aştepte ca aceste schimbări să se reflecte asupra cadrului de funcţionare legală al autorităţilor locale.

1.4. În martie 2004, Guvernul Republicii Moldova a prezentat primul proiect al SCERS – o strategie de reducere a sărăciei şi de creştere economică elaborată cu sprijinul şi călăuzirea unor organisme internaţionale: Banca Mondială, FMI, PNUD. O componentă de bază al acestei strategii ţine de Reforma sectorului public (p.6.3), inclusiv al administraţiei publice locale. În Anexa 6 se conţin unele acţiuni concrete de reformă a administraţiei publice locale care urmează a fi realizate până în anul 2006, ori cum nici acest document nu prevede reforma tuturor direcţiilor prioritare din administraţia publică locală. Vom menţiona că Planul de acţiuni privind consolidarea autonomiei locale în Republica Moldova nu este racordat la acţiunile prevăzute în cadrul reformei sectorului public din Strategia de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei pe anii 2004-2006. Ambele documente diferă unul de altul, deşi obiectivele de bază trebuie să fie identificate. Este de presupus că, implementarea acestor documente se va ciocni din nou de absenţa unei voinţe politice necesare, nu se vor mobiliza resursele necesare pentru crearea unui cadru legislativ şi instituţional adecvat. În particular, ne putem aştepta la faptul că Parlamentul se va limita din nou doar la anumite aspecte secundare ale reformei sectorului public, fără a efectua evaluări de fezabilitate al politicilor preconizate, fără estimarea exactă a costurilor şi beneficiilor anticipate, precum şi a consecinţelor sociale reale ale deciziilor adoptate sau măsurarea eficienţei instrumentelor de aplicare. Ca şi înainte se vor efectua unele modificări de competenţe ale unor instituţii, în absenţa unui mandat clar de reformare substanţială al acestora, deoarece: se va păstra funcţia autoritară al administraţiei centrale, conservând sistemul birocratic şi corupt existent; nu se va încuraja cooperarea între stat şi societatea civilă, ignorându-se posibilităţile şi capacităţile acestei; nu se va întări rolul şi capacitatea administraţiei publice locale de a administra o parte din interesele publice de sine stătător; nu se va purcede la o reformă complexă a întregului sistem de administraţie publică; nu se va elabora o strategie naţională, programe de politici publice concrete axate pe anumite priorităţi.


 

Capitolul II.

Cadrul legal şi practicile actuale ale autorităţilor centrale şi autorităţile locale

 

Actualmente, în Republica Moldova, se constată o contradicţie vădită între prevederile legale privind autonomia locală şi realizarea lor în practică. Mai mult ca atât, litera şi sensul prevederilor constituţionale şi legale ce vizează dreptul autorităţilor locale la exercitarea autonomă a atribuţiilor sale în interesul colectivităţilor locale, sunt combătute de practicile folosite de autorităţile centrale şi de nivelul II. Aceasta se confirmă printr-o analiză a situaţiei existente în principalele domenii de activitate ale autorităţilor locale: organizarea şi funcţionarea, statutul juridic al aleşilor locali, administrarea patrimoniului şi finanţelor publice locale. În special:

2.1 Autonomia locală şi modul de organizare şi funcţionarea actuală a autorităţilor locale.

Existenţa unor state-tip şi organigramă aprobată de Guvern la nivel central pentru autorităţile locale limitează iniţiativa consiliilor locale, fiindu-le impuse condiţionări financiare, care se răsfrâng negativ asupra spaţiului de funcţionare administrativă al unor autorităţi care activează în numele colectivităţilor teritoriale. Considerăm că această situaţie contravine prevederilor art. 109 din Constituţie şi, respectiv, prevederilor art. 3 din Legea privind administraţia publică locală, care stabileşte că unităţile administrativ-teritoriale beneficiază de autonomie financiară şi au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale. Această situaţie contravine şi prevederilor art.6 din Carta Europeană privind autonomia locală, care stipulează că, „consiliile locale trebuie să poată defini ele însele structurile administrative interne”. La 16 decembrie 2003, un grup de deputaţi ai opoziţiei (Dumitru Braghiş, Valeriu Cosarciuc, Lidia Guţu) au depus o sesizare la Curtea Constituţională, ridicând problema caracterului neconstituţional al art.18 din Legea privind administraţia publică locală (18 martie 2003), care obligă consiliile locale să aprobe, la propunerea primarului, organigrama şi statele-tip în baza modelului statelor-tip aprobat de Guvern, precum şi Hotărârea Guvernul nr.688 din 10 iunie 2003 "Cu privire la structura şi statele de personal ale primăriilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor).

Cu regret, Curtea Constituţională a considerat în acest caz că sesizarea deputaţilor nu este întemeiată, relevând că, în sensul autonomiei locale, sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" nu reprezintă o normă restrictivă, întrucât nu impune consiliilor locale executarea ei strictă, prin termenul "statele-tip" avându-se în vedere o schemă-model de încadrare. Sub acest unghi de interpretare, Curtea Constituţională a considerat sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" ca fiind conformă prevederilor art.102 din Constituţie, menţionând că, „Guvernul poate aproba, cu titlu de recomandare pentru consiliile locale, statele-tip ale primăriilor”.

Este adevărat că Hotărârea Guvernul nr.688 uzează de următoarea formulă: „se recomandă primarilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) să elaboreze, iar consiliilor respective - să aprobe statele de personal ale primăriilor în corespundere cu prevederile anexelor nr.1 şi 2, dar ar trebui să se ţină cont de faptul că această hotărâre este un act administrativ, iar supremaţia o deţin actele legislative. În acest context, art.18 din Lega privind administraţia publică locală (lit.f) deja nu mai recomandă, ci în mod imperativ fixează dispoziţia: „aprobă, la propunerea primarului, organigrama şi statele primăriei în baza statelor-tip, aprobate de Guvern, ale structurilor şi serviciilor publice din subordine”. Acest lucru a scăpat probabil judecătorilor Curţii Constituţionale, ignorând în acest fel că litera şi spiritul hotărârii Guvernului respective lezează în realitate principiul autonomiei locale, stipulat în art.109 din Constituţiei şi art.6 din Carta Europeană ratificată de Republica Moldova care, la rândul său, are supremaţie indisputabilă asupra legislaţiei naţionale.

Pentru a demonstra efectele hotărârii Curţii Constituţionale vom exemplifica argumentul nostru prin ilustrarea unui caz din realităţile ţării. Dl Vitalie Gonciaruc, primar de Costeşti r-nul Râşcani a înaintat consiliului local un proiect de decizie privind includerea în statele primăriei a unei unităţi de paznic la Casa de cultură, argumentând că acest lucru este necesare pentru a proteja edificiul public de eventuale delapidări, costul acestuia fiind estimat la circa 5 mil.lei. Consiliul local a decis să angajeze un paznic cu un salariu modest (până la 200 lei sau 16$) pe lună din resursele extrabugetare ale comunei. Dar, decizia Consiliului local a fost contestată de către anumiţi funcţionari din aparatul preşedintelui raionului care au respins categoric decizia autorităţilor locale, declarând că aceasta, precum şi dispoziţiile ulterioare ale primarului, vin în contradicţie cu organigrama şi statele-tip conţinute în hotărârea Guvernului, respectiv, Primăria Costeşti fiind în imposibilitatea de a-şi proteja propriul avut public, care are toate şansele în acest fel să degradeze şi să aducă daune intereselor colectivităţii locale. După cum se observă, hotărârile Guvernului presupun costuri pe care tot autorităţile locale trebuie să le achite. Astfel, reducerea esenţială şi impunerea de către Guvern a numărului limită de state de personal autorităţilor locale, a nemulţumit aproape toţi aleşii locali din Republica Moldova, care s-au declarat în imposibilitate de a activa în noua componenţă. Hotărârea de Guvern atacată, a fost modificată, cu referire la administraţia publică locală a municipiului Chişinău, de trei ori pe parcursul a doar câteva luni. Respectiva hotărâre a fost criticată şi de către experţi, atât autohtoni, cât şi străini, care au declarat că prin ea se încalcă vădit Carta Europeana privind Autonomia Locală.

2.2 Autonomia locală şi raporturile actuale între autorităţile locale şi cele de alte nivele. Statutul juridic al alesului local

Autorităţile locale nu sunt consultate în cazul adoptării de către autorităţile centrale a unor decizii ce vizează direct drepturile şi interesele colectivităţilor locale pe care le conduc. Majoritatea actelor normative care vizează domeniul administraţiei publice locale s-au adoptat fără a se lua în consideraţie opinia autorităţilor publice locale (de exemplu: H.G.1202/2001 privind unele măsuri de reglementare a utilizării bazinelor acvatice; H.G. nr.668/2003 cu privire la structura şi statele de personal ale primăriilor comunelor, oraşelor; H.G. nr. 959/2003 cu privire la delimitarea terenurilor proprietate publică etc.). O astfel de practică contravine principiilor Cărţii Europene a Autonomiei Locale şi conduce la limitarea autonomiei locale reale şi diminuarea capacităţii efective a autorităţilor locale de a-şi exercita atribuţiile sale legale. Mai mult ca atât, desconsiderarea opiniei autorităţilor locale constituie una din cauzele instabilităţii cadrului legal, datorită faptului că actele normative de principiu din domeniul APL, sunt sistematic supuse controlului constituţionalităţii şi adeseori anulate.

În acest sens, Legea nr. 123/2003 privind administraţia publică locală, Legea nr. 780/ 2001 privind actele legislative şi Legea nr. 317/2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice nu prevăd consultarea şi avizarea (consultarea) obligatorie a autorităţilor locale (asociaţiilor lor) în procesul de elaborare şi adoptare a actelor legislative. Iar prevederile Legii nr.317/2003 (art.38 şi art.40), deşi stipulează avizarea autorităţilor implicate direct în soluţionarea problemelor incluse în proiectul actului normativ, totuşi sunt inaplicabile deoarece nu concretizează modul şi forma consultării a circa 900 de autorităţi locale din R. Moldova: sunt consultate în mod obligatoriu toate autorităţile locale, numai unele din ele selectate pe anumite criterii sau Asociaţiile autorităţilor publice locale.

2.3. Nu există o diferenţiere clară a responsabilităţilor celor două niveluri ale administraţiei publice locale, ceea ce împiedică sincronizarea efortului în vederea satisfacerii la un nivel superior al serviciilor publice. Transferarea acestor responsabilităţi către administraţiile publice locale sunt, în puţine cazuri exclusive, ele fiind de multe ori partajate fie între administraţia publică centrală şi cea locală, fie între diverse niveluri ale administraţiei publice locale. Nu sunt fixate nici limitele acestor competenţe în domeniile de referinţă, ele fiind stabilite destul de arbitrar de către autorităţile publice centrale şi cele raionale. Lipsa unor frontiere clare între plafoane diferite de competenţă produce confuzii în ceea ce priveşte gestionarea serviciilor publice de către autorităţile publice locale.

2.4 Autorităţile centrale şi cele locale de nivelul II, admit interpretări contrarea prevederilor constituţionale şi ale Cartei Europene a Autonomiei Locale, în ceea ce priveşte statutul juridic al alesului local. Astfel, pe data de 23 martie 2004, printr-o hotărâre a Adunării Populare a Gagauziei a fost demis primarul municipiului Comrat, Constantin Tausandji, ales prin vot universal şi direct de către alegătorii oraşului în urma alegerilor locale din autonomie. Autorităţile de la Comrat justifică acţiunile sale prin dreptul oferit de prevederile art. 14 din Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) în care se spune că, „decizia de destituire a persoanelor oficiale ale autorităţilor administraţiei publice se adoptă cu majoritatea de voturi ale deputaţilor Adunării Populare”. Primarul Constantin Tausandji a sesizat hotărârea privind demisia sa în Curtea de Apel de la Comrat. Cu regret, sistemul jurisdicţional organizat pe teritoriul Găgăuziei permite ca tribunalul să se conducă nu doar de legile Republicii Moldova în vigoare, ci şi de legile adoptate de Adunarea Populară. În rezultat, Curtea regională de apel Comrat emite o decizie prin care consideră „eliberarea din funcţie a primarului ales de către populaţie drept legitimă”. Considerăm că, în acest caz, instanţa de judecată, Adunarea Populară UTAG, dar şi Başcanul UTAG, au interpretat eronat prevederile art.14, alineatul 10 al Legii privind statutul juridic special al Găgăuziei, deoarece această normă se referă în special la modul de destituire al persoanelor oficiale ale Găgăuziei. În acest sens, în contextul principiilor constituţionale privind autonomia locală, raporturile dintre diferite nivele de autorităţi publice în conformitate cu legea şi actele normative menţionate puteau şi trebuiau să fie interpretate doar în sensul că, Adunarea Populară şi Başcanul pot destitui persoanele oficiale numite de ei, dar nicidecum şi primari, care sunt persoane oficiale eligibile, alese prin votul democratic, universal şi direct exprimat de către colectivitatea locală respectivă şi pentru care legea privind administraţia publică locală şi legea privind statutul alesului local stabilesc proceduri speciale şi unice de destituire.

Primarul fiind o autoritate publică aleasă nu este subordonat nici consiliului local (care nu-l poate destitui altminteri decât prin organizarea unui referndum), nici de o altă autoritate publică de alt nivel (consiliul raional, Adunarea Populară, Başcanul Găgăuziei, Guvernul central, Preşedintele Moldovei). Numirea sau destituirea autoritarilor publice locale de orice nivel de câtre o alta autoritate publica contravine principiilor de baza ale administraţie publice locale statuate in art.109 din Constituţie. Situaţia creată în cadrul UTAG este generată de imperfecţiunea legislaţiei Republicii Moldova, deoarece art. 6 din Legea privind administraţia publică locală stabileşte: „prevederile prezentei legi referitoare la autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întâi şi la cele de nivelul al doilea se aplică în modul corespunzător şi autorităţilor administraţiei publice din unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special, în măsura în care ele nu sunt în contradicţie cu acest statut special”.

O situaţie jenantă în cazul respectiv o constituie atitudinea nepăsătoare a Guvernului faţă de lezarea flagrantă a legislaţiei Republicii Moldova de către autorităţile de la Comrat. Mai mult, la 24 iunie a.c. Preşedintele Camerei Regiunilor a Congresului Puterilor Locale şi Regionale ale Consiliului Europei, Giovani DI STASI a expediat pe adresa Primului Ministru al Guvernului Republicii Moldova, Vasile Tarlev, o scrisoare oficială, în care îşi exprimă îngrijorarea privind demiterea primarului de Comrat, încălcările principiilor democratice în funcţionarea autorităţilor reprezentative din Moldova, informându-l că aceste noi evoluţii care pot fi asociate stării de lucruri privitor la situaţia autonomiei locale în Moldova vor fi examinate într-un nou raport al CPLRE şi al rapoartelor de monitorizare menţinute pe Republica Moldova. Cu toate acestea, Guvernul nici nu a găsit să răspundă acestui mesaj, preferând să tolereze seria de abuzuri iniţiate de către autorităţile regionale din UTAG, lezarea drepturilor unor autorităţi locale nefăcând obiectul de atenţie din partea birourilor teritoriale ale Cancelariei de stat, care ar fi trebuit să fie – potrivit statului acestor organisme – primele care vor consemna ilegalităţile, apărând în acest fel spiritul şi norma de autonomie locale, eligibilitate şi legalitate. Este ciudată şi atitudinea faţă de noile alegeri planificate de către autorităţile găgăuze pentru funcţia de primar al oraşului Comrat pentru data de 18 iulie a.c. în condiţiile în care cazul primarului suspendat din funcţia sa se mai găseşte încă pe rol la Curtea de Apel al Republicii Moldova.

Articolul 6 din Legea privind administraţia publică locală stabileşte că raporturile dintre autorităţile publice centrale şi cele locale, precum şi dintre autorităţile publice de nivelul al II şi cele de nivelul I, au la bază principiile autonomiei, legalităţii, transparenţei şi colaborării în rezolvarea problemelor comune. Cu regret, această dispoziţie are un caracter în mare declarativ, deoarece autorităţile centrale şi cele raionale continuă să exercite metode pur administrative de comandă în raporturile cu autorităţile publice de nivelul 1, metode specifice vechiului regim administrativ sovietic. Un exemplu de tutelă administrativă a Guvernului faţă de autorităţile locale de I nivel poate fi ilustrat şi prin interzicerea expresă de deplasare pentru anumite autorităţi locale din partea administraţiei centrale. Vom consemna la acest caz interdicţiile în scris primite de Primarul General al Municipiului Chişinău din partea Preşedintelui Republicii Moldova şi al Guvernului central, interdicţii care vizau inadmisibilitatea de a părăsi teritoriul statului fără permisiunea şefului de stat. Astfel, Directorul Cancelariei de Stat Pantelei Tâltu, prin scrisoarea nr.0605-42 din 31 martie anunţă Primarul General că nu se acceptă deplasarea acestuia în România în perioada 1-2 aprilie; Elveţia în perioada 6-7 aprilie; Moscova în perioada 7-9 aprilie. Primarului general nu se permite să participe nici la a VIII-a Sesiune a Asociaţiei Internaţionale a Capitalelor şi Metropolelor care va avea loc în or. Celeabinsk (Federaţia Rusă) la 10-11 septembrie 2004. Exemplele aduse mai sus, demonstrează elocvent nedorinţa aparatului birocratic de se debarasa de instrumentele sale de putere, de a întări verticala puterii, aflându-se într-o atracţie irezistibilă faţă de vechiul regim sovietic de guvernare. Numeroase cazuri similare sunt replicate în adresa unor primari de comună, cu diferenţa că, în aceste cazuri, interdicţiile sunt adresate de către preşedinţii de raioane.

2.3. Situaţia autonomiei locale în domeniul economiei şi finanţelor publice locale

2.3.1 Modificările legislative actuale, prin care bugetele locale au fost lipsite de una din cele mai importante surse de venituri suplimentare – TVA, şi înlocuirea ei cu transferuri, trebuie privite ca un regres evident şi incontestabil. Aceasta a adus la reducerea rolului şi interesului autorităţilor locale în ceea ce priveşte stimularea activităţii economice din oraşe şi reducerea semnificativă a capacităţii bugetelor locale de a finanţa investiţii din venituri proprii.

Sistemul actual de calculare şi distribuire a mărimii transferurilor (subsidiilor) este imperfect şi ireal. Actualmente se atestă o situaţie absurdă când normativele în baza cărora se stabileşte mărimea transferurilor nu corespund realităţilor şi în multe cazuri nu acoperă integral nici salariile lucrătorilor din sfera bugetară, nemaivorbind despre alte cheltuieli necesare în vederea asigurării instituţiilor publice (pentru reparaţii curente şi capitale, întreţinerea instituţiilor publice, materiale didactice etc.).

 

 

Competenţe fără acoperire financiară

 

Nivelul ierarhic

Competenţe conform legii privind administraţia publică locală

Comentarii

Primărie

construcţia de locuinţe pentru păturile socialmente vulnerabile ale populaţiei

Nu există resurse prevăzute în bugetele locale pentru această competenţă

activităţile pentru tineret la nivel local

Este în competenţa organelor de nivelul II

Raion

dezvoltare social - economică, amenajarea teritoriului şi urbanistica

Este în competenţa organelor de autoritate publică locală de nivelul I

construcţia gazoductelor interurbane şi a obiectivelor termoenergetice cu destinaţie locală

Nu există resurse prevăzute în bugetele locale pentru această competenţă

Suprapunere de competenţe

protecţia mediului înconjurător

Nu sunt prevăzute cheltuieli nici la un nivel şi nu este clar cum va fi delimitată competenţa

transportul auto de călători, autogările şi staţiile

Nu este clar cum pot fi delimitate autogările pe niveluri ierarhice şi lipseşte acoperirea financiară la ambele niveluri

 

Deşi împrumuturile (creditele) constituie, de regulă, o sursă de finanţare destul de eficientă a diferitor nevoi ale colectivităţilor locale, totuşi cum se constată, în structura bugetelor locale ale oraşelor împrumuturile lipsesc, ceea ce se datorează lipsei unei baze juridice adecvate care ar permite unităţilor administrativ-teritoriale ca persoane juridice, prin intermediul reprezentanţilor săi – autorităţile publice, să beneficieze de dreptul de a avea acces şi negocia direct credite şi împrumuturi, în baza potenţialului său economic şi patrimoniului său privat (ce se află în circuitul civil).

2.3.2 Legea privind administraţia publică locală (martie 2003), dar şi Legea finanţelor publice locale (august 2003) nu acordă un cadru suficient şi necesar pentru asigurarea resurselor financiare necesare în funcţionarea autorităţilor publice locale. O analiză a competenţelor autorităţilor publice locale denotă faptul că multe din ele nu au acoperire financiară.

Conform art. 4 repartizarea veniturilor între bugetele unităţilor administrativ-teritoriale şi veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor şi municipiilor se formează inclusiv şi din transferuri de la bugetul raional. Art. 8 din aceeaşi lege fixează prevederea conform cărei pentru asigurarea nivelării bugetare a unităţilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetară anuală, de la bugetul de stat pentru bugetele raionale se stabilesc următoarele categorii de transferuri:

  1. a) transferuri, din contul fondului de susţinere financiară a teritoriilor, pentru nivelarea posibilităţilor financiare ale teritoriilor, care vor fi utilizate prioritar pentru plata salariilor angajaţilor din instituţiile finanţate din bugetele unităţilor administrativ-teritoriale,
  1. b) pentru defalcări la bugetul asigurărilor sociale de stat şi pentru achitarea consumului de resurse energetice de către instituţiile finanţate de la bugetele respective.

În realitate, mecanismul transferurilor este folosit la bunul plac al preşedinţilor de raioane, încurajaţi de Guvern şi orientaţi, potrivit apartenenţei lor de partid, la implementarea oarbă şi buchiristă a instrucţiunilor verbale (ori scrise) ale Guvernului, în contrast cu responsabilităţile prevăzute pentru aceste autorităţi publice prin legislaţia existentă.

Astfel, la 14.06.2004, Prim-ministrul Vasile Tarlev a emis o dispoziţie (nr.1107-1263) în care autorităţile publice locale „sunt rugate să achite salariile şi concediile profesorilor din resursele disponibile”. Deşi în dispoziţie este utilizat cuvântul „a ruga” şi nu „a obliga”, celor care posedă resurse financiare în bugetele locale nu li se mai distribuie transferuri de la bugetele raionale. În UTAG (Unitatea teritorial autonomă găgăuză), prim-vice-preşedintele executivului Gh.Mola emite la rândul său o dispoziţie cu nr.08.07.2004 prin care obligă autorităţile locale (în particular - primarul de Ciadâr-Lunga) să plătească salariile profesorilor pentru lunile iunie, iulie şi august din surse proprii, avertizându-l că, în cazul neexecutării prompte al indicaţiilor primite acestuia i se vor aplica masuri de constrângere administrativă.

Aceeaşi situaţie poate fi regăsită şi în or.Străşeni, aflat la 30 km distanţă de capitală şi în al cărui buget ar fi trebuit să fie transferată, în 2003, suma de 500 mii lei, ca urmare a faptului că primăria a achitat din propriile surse banii necesari pentru salariile profesorilor (categorii bugetare plătite de stat). Aceeaşi situaţie poate fi întâlnită şi în numeroase comunităţi rurale, care au achitat în urma presiunilor administrative salariile pentru diverse categorii bugetare[1]. Situaţii similare sunt create practic în toate primăriile care au depus eforturi pentru a acumula veniturile necesare în bugetele sale şi care acum le utilizează la cheltuieli neprevăzute, în baza unei rugăminţi a Guvernului care s-a transformat într-o obligaţie, care altfel poate fi considerată ca un act de creditare a Guvernului din bugetele locale. Mai grav este că autorităţile centrale nici nu au de gând să restituie aceste „credite”, sancţionând drastic pe cei care îşi revendică interesele afectate.

2.3.3 În prezent, se constată lipsa unor pârghii eficiente de colectare a impozitelor şi taxelor locale: drepturile şi capacităţile autorităţilor locale fiind limitate. Perceptorul fiscal de pe lângă primărie, nu are dreptul să întocmească procese verbale şi a le înainta organelor de justiţie. În acest sens, procedura de obligare a rău-platnicilor de a-si onora obligaţiile faţă de bugetele locale, este sofisticată şi ineficientă. De aceea, considerăm că trebuie să i se lărgească funcţiile şi drepturile perceptorului fiscal, astfel încât respectivul, să aibă dreptul de a întocmi un proces verbal şi al înainta organelor de justiţie pentru rău platnici. O altă ieşire din situaţie ar fi emiterea unei decizii guvernamentale, în care perceptorul fiscal va fi trecut şi în subordonarea inspectoratului fiscal. În felul acesta, perceptorul fiscal va obţine şi împuternicirile necesare, care îi vor permite să colecteze mai eficient taxele şi impozitele locale. Astfel perceptorul fiscal, aflându-se în subordonare metodologică faţă de inspectoratul fiscal, va avea posibilitatea să crească profesional şi să obţină la timp consultaţii în domeniu respectiv. În al doilea rând, este necesar ca perceptorul fiscal să fie angajat pe o normă completă, doar în felul acesta va avea responsabilitate totală pentru serviciile prestate. În prezent, organigrama actuală, „impune”, în multe primării, angajarea perceptorului fiscal doar pe 0.5 unitate. Această „impunere”, „dictat” complică foarte mult procesul de colectare a impozitelor şi taxelor locale şi tot odată „frânează” creşterea profesională a perceptorului fiscal.

2.3.4 Până în prezent nu s-a făcut nici cea mai mică încercare de a evalua potenţialul economic al comunităţilor locale. Este adevărat, că pentru a efectua acest lucru este necesar o metodologie argumentată ştiinţific şi realistă, unanim acceptată, atât de teoreticieni cât şi de practicieni. În afară de aceasta, vor trebui identificate suficiente resurse financiare cât şi implicate resurse umane care ar avea abilităţile necesare privind realizarea acestui complicat proces.

Odată realizat cu succes, procesul privind evaluarea potenţialului economic al tuturor comunităţilor ar putea soluţiona o mulţime de probleme, inclusiv ceea ce ţine de constituirea reală a bugetului local, dinamizarea procesului de colectare a taxelor locale, etc. Pentru a soluţiona problema respectivă este necesar să se elaboreze de către Guvern o metodologie unică şi acceptată atât la nivel central, cât şi la nivel local, privind evaluarea potenţialului economic al comunităţii, să se identifice resursele financiare şi să se pregătească resursele umane necesare, care ar permite soluţionarea cu succes al acestui important proces pentru dezvoltarea locală.

  1. 4. Autonomia locală şi capacitatea autorităţilor locale de a administra patrimoniul local

2.4.1 Nu există o delimitare clară între patrimoniul statului şi cel al unităţilor administrativ-teritoriale

Legea privind administraţia publică locală prevede că unităţile administrativ-teritoriale de nivelul I gestionează patrimoniului public local, altul decât cel raional (art. 10); iar unităţile administrativ-teritoriale de nivelul II gestionează patrimoniului său (art. 11). Legea privind proprietatea publică (523/1999) în dispoziţii finale şi tranzitorii prevedea efectuarea unei delimitări a proprietăţii unităţilor administrativ-teritoriale până la 1 ianuarie 2000. Pe de altă parte, legislaţia în vigoare nu prevede clar care bunuri sunt proprietatea statului, care sunt proprietatea raionului şi care sunt în proprietatea oraşelor şi satelor.

În acest sens există o incertitudine pronunţată în privinţa statutului juridic al diferitor categorii de bunuri ce găsesc pe teritoriul diferitor unităţi administrativ-teritoriale: terenurile subacvatice şi împădurite, pădurile, edificiile şi construcţiile diferitor instituţii publice (din domeniul medicinii, învăţământului, culturii etc.), edificiile fostelor comitete raionale de partid etc. În acest sens, există mai multe acte normative care admit diferite interpretări: Codul Apelor, Codul Silvic, Legea privind terenurile proprietatea publică şi delimitarea lor etc., fapt confirmat şi prin hotărârea Curţii Constituţionale nr. Nr. 17 din 05.08.2003 pentru controlul constituţionalităţii punctelor 4, 6 şi 10 din Hotărârea Guvernului nr. 1202 din 8 noiembrie 2001 "Cu privire la unele măsuri pentru reglementarea utilizării bazinelor acvatice".

2.4.2 Nu este efectuată delimitarea bunurilor domeniului public de bunurile domeniului privat ale proprietăţii unităţilor administrativ-teritoriale

În pofida faptului că Legea privind proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale prevede delimitarea domeniului public de cel privat, majoritatea absolută a respondenţilor nu au putut indica care bunuri fac parte din domeniul public sau privat, sau au menţionat că o astfel de delimitare nu se face (a se vedea anexele 1-2). Actualitatea efectuării uni astfel de delimitări rezultă şi din prevederile Codului Civil (art. 194 şi 296) şi ale Legii privind administraţia publică locală (art. 81-84). Fără o delimitarea a bunurilor domeniului public de bunurile domeniului privat se păstrează incertitudinea privind statutul juridic al diferitor categorii de bunuri proprietate municipală: nu este clar care bunuri se află în circuitul civil (pot fi folosite liber, inclusiv înstrăinate) şi care sunt scoase din circuitul civil (nu pot fi înstrăinate, inclusiv – prin privatizare).

Potrivit prevederilor art.1 din Legea privatizării şi art.81-84 din legea privind administraţia publică locală, numai bunurile domeniului privat pot fi înstrăinate şi urmărite de creditori (vândute, privatizate), iar cele din domeniul public nu pot fi înstrăinate şi urmărite de creditori. Apare întrebarea care bunuri formează domeniul privat şi astfel pot fi privatizate? Prin urmare, datorită lipsei unei astfel de delimitări explicite, se constată cazuri când pe de o parte se pune problema înstrăinării unor bunuri ce prezintă un interes public general (cinematografe, case de cultură, terenuri publice, patrimoniul întreprinderilor municipale etc.), iar pe de altă parte, o serie de bunuri proprietate municipală care nu prezintă interes public general şi care ar putea fi puse în circuitul civil (vândute, privatizate, gajate etc.) Terenurile, edificiile, construcţiile, autoturismele, calculatoarele etc. sunt considerate ca făcând parte din domeniul public, iar acestea fiind inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile, de fapt nu pot fi puse în circuitul civil. Toate acestea duc la limitarea capacităţii autorităţilor locale în ceea ce priveşte utilizarea corectă (legală) şi eficientă a bunurilor proprietate municipală.

În afară de aceasta, menţionăm că până în prezent nu sunt clar stabilite condiţiile şi procedura de trecere a bunurilor din domeniul public în domeniul privat. Trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat şi invers, duce la schimbarea regimului juridic al acestor bunuri. În rezultatul acestui transfer, bunurile domeniului public se includ în circuitul civil, astfel fiind posibilă înstrăinarea lor, inclusiv prin privatizare. Iar bunurile domeniului privat, fiind transferate în domeniul public, devin inalienabile. De aceea, pentru a evita diferite confuzii şi abuzuri în acest domeniu (transferarea nejustificată a bunurilor dintr-un domeniul în altul), este foarte important de a stabili condiţii şi proceduri clare şi precise de efectuare a transferului bunurilor din domeniul public în domeniul privat şi invers. În acest sens, Legea privind administraţia publică locală şi alte acte normative, nu prevede care sunt criteriile şi condiţiile obligatorii pentru efectuarea transferului bunurilor dintr-un domeniu în altul. Mai mult ca atât, aceste condiţii şi criterii obligatorii sunt diferite pentru efectuarea corectă pe de o parte, a transferului bunurilor din domeniul public în domeniul privat, iar pe de altă parte, din domeniul privat în domeniul public, fără a afecta drepturile şi interesele altor subiecte (de ex. creditorilor).

2.4.3. Nu există un sistem real şi efectiv de evidenţă a patrimoniului unităţilor administrativ-teritoriale

Existenţa unei evidenţe unitare şi multilaterale a patrimoniului local constituie una din condiţiile importante a dezvoltării eficiente a raporturilor patrimoniale ale unităţilor administrativ-teritoriale. Sistemul actual de evidenţă este prea complex, încurcat şi nu corespunde în multe privinţe legislaţiei în vigoare, fiind din această cauză ineficient. În special, evidenţa patrimoniului se duce de diferite persoane (secretar, inginer cadastral, contabil etc.), în acest sens existând registre cadastrale, contabile, ale bunurilor materiale, cartea de evidenţă a bunurilor fixe etc. În acelaşi timp, nu se ţine cont de prevederile (Codului Civil şi ale Legii privind administraţia publică locală) din care rezultă efectuarea unei evidenţe detailate a bunurilor proprietate privată ale statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, ale bunurilor domeniului public şi domeniului privat.

Mai mult ca atât, încă prin Legea nr. 523/1999 se prevedea elaborarea de către Ministerul Finanţelor a anumitor norme metodologice aprobate de Guvern, privind evidenţa distinctă a proprietăţii unităţilor administrativ-teritoriale (art. 13), însă în fapt această prevedere legală nu a fost realizată până în prezent. Prin urmare, actualmente se cere elaborarea unor norme metodologice (regulament, instrucţiune etc.) de evidenţă a patrimoniului, fiind creat un registru unitar şi general care să reflecte în detalii statutul juridic al tuturor bunurilor proprietate municipală şi de stat ce se găsesc pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale. În mod special trebuie să fie indicate: apartenenţa bunurilor la domeniul public sau privat, termenele şi actele în baza cărora bunurile au fost luate la evidenţă, starea tehnică, posesorul actual etc.

2.4.4 Competenţa autorităţilor locale în domeniul administrării şi gestionării patrimoniului local rămâne incertă şi contradictorie sub mai multe aspecte. Mai multe acte normative conţin prevederi confuze şi învechite care nu asigură certitudine şi stabilitate în ceea ce priveşte competenţa deplină a autorităţilor locale ca subiecte a dreptului de proprietate municipală (Legea privatizării, Legea cu privire la preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului, Legea cu privire la expropriere pentru cauză de utilitate publică, Codul Silvic şi Codul Apelor, Legea privind terenurile proprietatea publică şi delimitarea lor etc.). Astfel de exemplu:

1) Legea nr. 981/2000 privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor, în redacţia actuală, nu este adaptată la noul concept al proprietăţii municipale reflectat de Codul Civil şi Legea privind administraţia publică locală. În special, nu se face deosebire între terenurile domeniului public şi domeniului privat ale proprietăţii statului şi unităţilor administrativ-teritoriale. Astfel, fiind confundate regimurile juridice aplicabile diferitor categorii de terenuri.

O altă problemă importantă şi principială apărută în legătură cu prevederile acestei legi, constă în interpretarea modului şi principiilor de delimitare a terenurilor proprietate a statului, de cele proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale. În acest sens, Legea privind terenurile proprietatea publică şi delimitarea lor, conţine unele reglementări neclare şi contradictorii care, cum arată practica de ultima oră, pot şi sunt uneori interpretate în defavoarea autorităţilor publice locale (unităţilor administrativ-teritoriale). Astfel, pe de o parte, legea prevede dreptul autorităţilor publice locale de a confirma rezultatele delimitării terenurilor proprietate publică a statului de cele care se află în proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale, iar pe de altă parte se prevede că în caz de neconfirmare (adică când autorităţile publice locale nu sunt de acord cu delimitarea făcută de organele centrale, considerând-o în defavoarea sa), această delimitare se aprobă de către Guvern (art. 2).

Deoarece aceasta se face, de regulă, prin hotărâri cu caracter normativ, autorităţile publice locale se află în situaţia, în care nu pot ataca o hotărâre de guvern cu caracter normativ, astfel neavând dreptul la apărare a intereselor comunităţilor locale pe care le reprezintă. În acest sens, drept exemplu elocvent poate servi conţinutul şi modul de adoptare a Hotărârii Guvernului nr. 959 cu privire la delimitarea terenurilor proprietate publică în unele unităţi administrativ-teritoriale ale Republicii Moldova din 04.08.2003, (M. O. al R. Moldova nr. 182-185/1019 din 19.08.2003), care a fost adoptată fără a ţine cont de opinia autorităţilor locale şi de interesele patrimoniale ale colectivităţilor locale.

2) Legea nr. 1308/1997 cu privire la preţul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului nu face delimitare clară între terenurile domeniului public şi cel privat. În lumina ultimelor reglementări în domeniul proprietăţii municipale (Codul Civil şi Legea privind administraţia publică locală), pentru a evita confuzii şi contradicţii practice ar fi mai corect să se prevadă nu vânzarea terenurilor proprietate publică (bunurile domeniului public), - proprietatea publică fiind inalienabilă, ci despre vânzarea terenurilor proprietate privată (bunurile domeniului privat) al statului şi unităţilor administrativ-teritoriale (art. 84 al Legii 123/2003).

Prevederile art. 3 alineatul 5, stabilesc că mijloacele băneşti rezultate de la vânzarea terenurilor proprietate publică se distribuie în modul următor: 50% - la contul bugetului municipiului, oraşului sau satului (comunei), 30% - la bugetul de stat, 20% - pe contul special al Guvernului. Observăm că iarăşi nu se face delimitarea între terenurile proprietate municipală şi cele proprietate de stat care sunt vândute şi contravin redacţiei actuale a Legii privatizării, care prevede expres transferarea integrală a veniturilor obţinute din privatizarea proprietăţii unităţilor administrativ-teritoriale pe contul bugetelor locale. În plus, potrivit conceptului actual al proprietăţii municipale, autorităţile locale nu trebuie să obţină autorizaţia Guvernului, care este necesară numai în cazul vânzării-cumpărării terenurilor proprietate de stat.

3) Codul Apelor, în actuala redacţie, în loc să soluţioneze definitiv problema bazinelor acvatice, păstrează incertitudinea şi posibilitatea interpretărilor în cazul stabilirii dreptului de proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale asupra obiectelor acvatice şi respectării intereselor patrimoniale ale colectivităţilor locale. Astfel din art. 2/3 al Сodului, pe de o parte rezultă că bazinele acvatice aflate pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale sunt în proprietatea lor publică, iar pe de altă parte acest drept al colectivităţilor locale este condiţionat cu aflarea construcţiilor hidrotehnice la balanţa autorităţilor APL, când se cunoaşte bine că aceste construcţii, în multe cazuri, nu se află la balanţa autorităţilor locale, ci în proprietatea (la balanţa) persoanelor fizice şi juridice. Prin urmare, actualmente dacă analizăm art. 2/2; 2/3; şi 2/4 al Codului Apelor, constatăm o situaţie paradoxală şi confuză din punct de vedere juridic: bazinul acvatic situat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale nu aparţine nimănui: nici statul nu este proprietar, deoarece nu se încadrează în prevederile art. 2/1, nici unităţile administrativ-teritoriale, deoarece construcţiile menţionate nu se află la balanţa autorităţilor locale, dar nici persoanele fizice şi juridice private, deoarece nu se încadrează în prevederile art.2/4. În prezent, această situaţie permite autorităţilor centrale şi agenţilor economici privaţi (întreprinderi piscicole) să conteste dreptul de proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale asupra bazinelor acvatice şi astfel, să încalce drepturile şi interesele patrimoniale ale colectivităţilor locale, lipsindu-le de surse de venit la bugetele locale (refuzul de a plăti impozite, de a încheia contracte de arendă etc.).

4) Legea privatizării, actualmente este un act legislativ pe cât de important, pe atât şi de confuz în ceea ce priveşte stabilirea competenţei autorităţilor locale în cadrul procesului de privatizare. Pe de o parte, în preambulul legii se menţionează că această lege stabileşte mecanismul juridic de reglementare a procesului de transformare a proprietăţii statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale în proprietate privată şi determină noţiunile de bază, scopurile şi modalităţile de privatizare, atribuţiile organului abilitat cu efectuarea privatizării şi particularităţile activităţilor post privatizare. Mai mult ca atât, în ultima redacţie a art. 1 se stipulează că privatizarea este un proces de transmitere a bunurilor ce constituie domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, denumite în continuare bunurile statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale, în proprietate privată, prin modalităţile prevăzute de prezenta lege. De asemenea în art. 3, printre obiectele supuse privatizării sunt menţionate bunurile unităţilor administrativ-teritoriale, inclusiv: valorile mobiliare, fondul de locuinţe, obiecte nefinalizate.

Pe de altă parte, în tot cuprinsul legii, şi în special în partea ce se referă la organizarea şi derularea procesului de privatizare, nu se menţionează nimic despre competenţele autorităţilor locale în ceea ce priveşte influenţarea procesului decizional respectiv. Se primeşte o situaţie confuză când unităţile administrativ-teritoriale, ca proprietari ai bunurilor ce urmează a fi supuse privatizării, sunt practic lipsite de dreptul de a decide în privinţa acestor bunuri şi de a beneficia în urma vânzării (privatizării) proprietăţii municipale. În practică, aceste prevederi generează contradicţii importante între actele normative ce garantează autonomia locală şi prin care se prevede dreptul exclusiv al autorităţilor locale de a decide în privinţa bunurilor proprietate publică. De asemenea, datorită acestor prevederi, majoritatea autorităţilor locale sunt în derută atunci când apare o necesitatea de a privatiza vre-un obiect: întrebarea de bază fiind cine este competent să efectueze privatizarea şi care-i procedura ?

5) Printre alte probleme sesizate de autorităţile publice locale în sensul stabilirii clare a competenţei se menţionează: modul de organizare şi procedura efectuării licitaţiilor, dreptul autorităţilor locale de a sesiza instanţa de judecată în cazul neplăţii impozitelor locale; procedura şi modalităţile de aplicare a amenzilor administrative etc.

2.4.5 Capacitatea autorităţilor locale în ceea ce priveşte apărarea pe cale judiciară a drepturilor şi intereselor patrimoniale ale unităţilor administrativ-teritoriale este limitată din cauza art. 4 pct. (c) din Legea privind contenciosul administrativ, unde printre actele exceptate de la controlul judecătoresc, a fost introdusă şi o astfel de categorie de acte administrative, precum sunt Hotărârile de Guvern cu caracter normativ, care sunt supuse controlului de constituţionalitate. Astfel, în prezent autorităţile locale sunt lipsite de dreptul de a ataca direct în instanţa de judecată Hotărârile Guvernului cu caracter normativ. Situaţia în materia accesului liber şi direct la justiţie al autorităţilor locale este complicată şi din cauza că majoritatea actelor abuzive din domeniul administraţiei publice locale (în special, în domeniul patrimoniului municipal) sunt adoptate prin hotărâri de guvern cu caracter normativ, care, cum s-a văzut mai sus, au fost exceptate de la controlul judecătoresc. Astfel, de ex. în când, o autoritate publică locală dacă nu este de acord cu modul cum s-a făcut delimitarea, nu va putea ataca direct în judecată hotărârea respectivă a guvernului, în acest mod accesul la justiţie fiind limitat. Unica posibilitate a se apăra în acest caz, constituie adresarea la Curtea Constituţională, care este o cale indirectă şi destul de dificilă de apărare a drepturilor şi intereselor autorităţilor locale.


 

Capitolul III.

Concluzii şi recomandări

 


Analiza cadrului legislativ actual şi a situaţiei actuale privind autonomia locală ne permite să constatăm existenţa mai multor tendinţe negative care afectează şi împiedică realizarea şi dezvoltarea principiilor autonomiei locale în Republica Moldova. Vom menţiona în acest sens:

  1. Lipsa unui cadru legislativ adecvat, lipsa cronică de resurse financiare, managementul public autocrat, birocraţia, tutela administrativă a autorităţilor centrale şi raionale asupra actelor de autoritate al administraţiei publice locale.
  1. Caracterul formal şi declarativ al măsurilor întreprinse de autorităţile centrale privind realizarea recomandărilor şi elaborarea planului de acţiuni privind consolidarea autonomiei locale în Republica Moldova. Mai mult ca atât, în Republica Moldova actualmente se constată lipsa dorinţei şi înţelegerii din partea autorităţilor publice centrale responsabile de buna funcţionare a sistemului administraţiei publice locale, de a elabora şi vrea-un document care ar ilustra dezvoltarea strategică a domeniului administraţiei publice local respectiv, şi nici nu au pretins că ar fi interesate să dezbată în mod public priorităţile de dezvoltare ale sectorului cu actorii interesaţi din societate ( a se vedea mai sus pct. 1.1-1.4)
  1. Interpretarea improprie şi unilaterală a principiilor autonomiei locale de către autorităţile centrale şi de nivelul II, care în raport cu autorităţile locale folosesc metode administrative de exercitare a presiunii în scopul subordonării şi controlării stricte a lor. În acest sens prevederile legale principiile de colaborare şi legalitate între autorităţile publice de diferite nivele rămân fără relevanţă practică (a se vedea în acest sens capitolul II pct. 2.1, 2.4 ).
  1. La nivel organizatoric şi funcţional autorităţile locale sunt lipsite de capacităţi necesare în vederea gestionării efective a colectivităţilor locale (de exemplu problema statelor de personal; neasigurarea competenţelor delegate cu acoperire financiară respectivă etc. a se vedea în acest sens pentru detalii pct. 2.1 al prezentului raport)

5 Lipsa în continuare a unui dialog instituţionalizat şi efectiv între autorităţile centrale şi locale. Adoptarea în continuare a diferitor decizii importante care vizează drepturile şi interesele colectivităţilor locale fără a ţine cont opinia autorităţilor locale.

  1. Lipsa în continuare a unei delimitări clare a responsabilităţilor celor două niveluri ale administraţiei publice locale, ceea ce duce la apariţia conflictului de competenţă şi în fine împiedică sincronizarea efortului în vederea satisfacerii la un nivel superior al serviciilor publice;
  1. Autorităţile centrale şi cele locale de nivelul II, precum şi instanţele de judecată admit posibilitatea existenţei pe o anumită parte a teritoriului Republicii Moldova, a unor proceduri diametral opuse (atât logicii juridice cât şi prevederilor constituţionale şi internaţionale) în ceea ce priveşte statutul juridic al aleşilor locali şi modul de destituire a lor din funcţie (a se vedea cazul Tauşangi, pct. 2.4 al prezentului raport).
  1. În ultima perioadă, autonomia financiară a autorităţilor locale s-a redus simţitor datorită creşterii dependenţelor fiscale şi administrative ca urmare a aplicării noii legislaţii adoptate în martie 2003, dar şi a unui şir întreg de maximum dependenţa lor de autorităţile de alte nivele. În prezent, autorităţile publice locale sunt deseori limitate adoptarea autonom (conform prevederilor legale) decizii privind gestionarea mijloacelor bugetare, fără implicarea (permisiunea) directă sau indirectă a autorităţilor de nivelul 2 sau cele centrale ( a se vedea pct. 2.5).
  1. În contradicţie cu actele legislative în vigoare, delegarea mai multor competenţe nu este acoperită cu resurse financiare respective. Mai mult ca atât, „împrumuturile” forţate acordate de autorităţile locale celor centrale pentru achitarea salariilor diferitor categorii de bugetari, până în prezent nu sunt restituite (or. Străşeni, com. Tomai, (pct. 2.5.2).
  1. Lipseşte în continuare o delimitare clară a proprietăţii unităţilor administrativ-teritoriale şi a competenţei autorităţilor locale în domeniul administrării patrimoniului public. Această situaţie permite existenţa unor serioase şi frecvente violări a drepturilor şi intereselor colectivităţilor locale din partea autorităţilor centrale (raionale), precum şi din partea altor subiecţi de drept (a se vedea în acest sens pentru detalii pct. 2.6 din prezentul raport).

Luând în consideraţie gravitatea acestor aspecte pentru situaţia autonomiei locale, considerăm important să atragem atenţia autorităţilor publice asupra următoarelor priorităţi:

  1. a) Urgentarea elaborării în colaborare cu toţi actorii interesaţi (autorităţi publice, societatea civilă, mediul academic) a unui plan strategic complex de dezvoltare a administraţiei publice locale în conformitate cu principiile autonomiei locale şi recomandările de rigoare ale Consiliului Europei, iniţiind supunerea lui unor dezbateri publice;
  1. b) Problema statelor de personal pentru autorităţile publice locale poate fi soluţionată prin reconfirmarea expresă în legea privind administraţia publică locală a dreptului de a o reglementa autonom, sub proprie răspundere, în corespundere cu particularităţile locale şi capacităţile financiare, fără a se impune restricţii de către Guvernul central. Se propune să se stabilească, după criterii stricte, o cotă parte din bugetul local, care să fie utilizată în exclusivitate pentru angajarea şi remunerarea specialiştilor în primărie în dependenţă de necesitatea la moment. Experţii în domeniu, susţin că această cotă, ar putea varia între 10%-15% din mărimea bugetului local, în funcţie de mai multe componente, şi ar da posibilitate, Consiliului Local, cu siguranţă să rezolve problema statelor de personal.
  1. c) Pentru a asigura dreptul autorităţilor locale de a-şi manifesta opinia în problemele ce se referă la drepturile şi interesele colectivităţilor locale pe care le conduc, actele legislative menţionate trebuie expres să prevadă anumite forme de consultare şi exprimare a voinţei autorităţilor locale (a asociaţiilor lor), înaintea adoptării de către autorităţile centrale a actelor relevante. Autorităţile locale trebuie consultate direct în cazul adoptării actelor individual determinate, iar asociaţiile autorităţilor locale – în cazul elaborării şi adoptării actelor normative relevante (Legi, Hotărâri de Guvern etc.).
  1. d) În vederea eliminării oricăror dubii şi incertitudini privind unitatea sistemului de drept din Republica Moldova şi valabilitatea principiilor constituţionale ale autonomiei locale pe întreg teritoriu, este necesar de a modifica Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei şi a stabili clar că, Adunarea Populară şi Başcanul pot destitui doar persoane oficiale numite de ei, dar nicidecum şi primari, care sunt persoane oficiale eligibile, alese prin votul democratic, universal şi direct exprimat de către colectivitatea locală respectivă şi pentru care legea privind administraţia publică locală şi legea privind statutul alesului local stabilesc proceduri speciale şi unice de destituire.

 

  1. e) În vederea întăririi autonomiei financiare, este necesar de a restabili dreptului autorităţilor APL la taxa pe valoare adăugată; revizuirea sistemului actual de calculare a transferurilor; lărgirea numărului de colectivităţi locale care, în baza unor criterii stabilite prin lege, pot avea acces la piaţa de capital, inclusiv dreptul la împrumuturi bancare pentru toate localităţile; introducerii impozitului (taxei) pentru exploatarea resurselor naturale în categoria veniturilor bugetelor satelor, oraşelor şi municipiilor;
  1. f) În scopul asigurării fundamentului material al autonomiei locale, urmează a fi revizuit şi ajustat, întregul cadrului normativ care reglementează obiectele şi delimitarea proprietăţii unităţilor administrativ-teritoriale, procedurile de realizare de către autorităţile locale a dreptului de proprietate municipală, în vederea stabilirii şi concretizării competenţei lor. În special trebuie reglementate clar procedurile şi competenţa autorităţilor APL în ceea ce priveşte: organizarea şi desfăşurarea licitaţiilor, concursurilor şi negocierilor directe; procedura privatizării proprietăţii municipale; procedura concesionării şi dării în folosinţă a proprietăţii municipale; procedura schimbării destinaţiei diferitor categorii de bunuri proprietate municipală etc. În acest sens autorităţilor locale trebuie să i se acorde drepturi şi competenţă maximal posibile, conform principiilor autonomiei locale.
  1. g) Pentru a mări gradul de responsabilitate a autorităţilor centrale în cazul adoptării actelor ce ating drepturile şi interesele colectivităţilor locale, este necesar de a acorda autorităţilor locale dreptul de a ataca în instanţa de judecată sau Curtea Constituţională a hotărârilor de guvern cu caracter normativ. Doar prin garantarea accesului colectivităţilor locale la justiţie (recurs jurisdicţional) va fi putea fi asigurat liberul exerciţiu al competenţelor autorităţilor locale şi respectul principiilor constituţionale de autonomie locală conform art. 11 din Carta Europeană a Autonomiei Locale.

 

[1] Cazul comunei Tomai, rn Leova - 170 mii lei nu sunt transferate nici astăzi