Introducere. Conceptul de administraţie publică poate fi abordat din mai multe perspective, ȋnsǎ în esenţǎ, acesta constituie ȋn cadrul unei societǎţi, un instrument al statului indispensabil în atingerea unor deziderate, în fapt de aducere la ȋndeplinire a unor valori politice stabilite prin acte juridice, în scopul satisfacerii interesului general, prin acţiunea puterii publice[1].
În cele mai multe cazuri, în statele democratice caracterizate de un sistem public descentralizat, structurile şi autorităţile administraţiei locale sunt cele care se ocupă de treburile comunităţii şi implicit de satisfacerea interesului general prin prestarea de servicii publice.
Un astfel de stat este şi Polonia, unde administraţia publică locală este un instrument de bază în procesul descentralizării statului şi coloana vertebrală a instaurării societăţii civile, având la bazǎ două principii: primul – de subsidiaritate şi suport financiar adecvat, care este alocat de administraţia de stat, al doilea se referă la delegarea competenţelor între nivelurile administraţiei publice locale. [2] Rolul crescut al administraţiei locale a permis o dezvoltare socialǎ şi economicǎ accentuatǎ ȋn Polonia, fapt reflectat şi ȋn capacitatea de absorbţie a fondurilor europene, ȋn proporţie de 100%, utilizate ȋn folosul comunitǎţilor locale.
- Scurt istoric al reformei administrative ȋn Polonia
În Polonia, dezvoltarea societăţii civile şi a comportamentului democratic, precum şi creşterea activităţilor economice nu ar fi fost posibile fără reforma administrativă şi procesul de descentralizare, realizate în două etape, în termen de zece ani: 1989-1999.
Înainte de 1989 funcţionau două niveluri ale administraţiei publice, regiunea centrală şi cea locală, dar ambele au fost controlate de către stat. Sistemul a fost extrem de centralizat şi nu atât de eficient pentru reprezentanţii locali şi regionali.
Procesul descentralizării a fost iniţiat în Polonia începând din 1990 cu restabilirea autonomiei locale şi organizarea primelor alegeri municipale. Reforma din anul 1990 nu a schimbat organizarea teritorială a ţării, dar a oferit puterea administrativă locală comunelor (gmina) – unităţi teritoriale de bază cu un număr mediu de locuitori, de aproximativ 7000 de persoane. Scopul creării gminelor nu a fost doar de divizare a teritoriului administrativ, dar şi de dezvoltare a comunelor capabile să îşi soluţioneze problemele locale. Comunele îşi aveau propriile sarcini, proprietatea şi resursele financiare (cca 15% din totalul PIB), au obţinut un sistem de alegeri libere şi protecţie legală în raport cu administraţia centrală. Era de aşteptat ca recent introdusele unităţi de auto-guvernare teritorială să reducă birocraţia şi costurile administraţiei publice.[3] Controlul statului asupra rezultatelor exercitării sarcinilor comunelor a fost limitat doar la aspecte legale.
Chiar şi aşa, sistemul polonez administrativ era încă dominat de centralism din punct de vedere birocratic. Existenţa a 49 de judeţe a creat o birocraţie excesivă, care a făcut administraţia publică să fie extrem de costisitoare.
A doua rundă a reformei unităţilor de auto-guvernare teritorială din Polonia a intrat în vigoare în ianuarie 1999, atunci când au fost create alte două niveluri: districtele sau judeţele (powiat) şi regiunile sau voievodatele (województwo). Între ele nu există subordonare, comuna nu este subordonată districtului sau voievodatului şi în mod similar districtul nu este dependent de voievodat. Comunele şi districtele sunt unităţi ale administraţiei publice locale şi regiunile sunt unităţi de guvernare regională, responsabile de executarea politicii regionale.
Conform principiului subsidiarităţii, reforma a vizat creşterea competenţelor colectivităţilor locale pentru a răspunde cât mai eficace nevoilor cetăţenilor. De altfel, fondurile structurale europene nu pot fi absorbite decât de colectivităţile teritoriale, chiar dacă distribuirea fondurilor se face prin intermediul autorităţilor centrale.
- Structura administraţiei pulice locale din Polonia. Principalele caracteristici
Conform Constituţiei, Polonia este o republică parlamentară, care se bazează pe principiul separării puterilor în stat. Parlamentul este organul legislativ central al puterii de stat; acesta este format din două camere: Seim (camera inferioară), cu 460 de membri, şi Senatul (camera superioară), cu 100 de membri.[4]
Puterea executivă este reprezentată de Preşedinte şi Consiliul Miniştrilor. Preşedintele este reprezentantul suprem al statului în relaţiile interne şi externe, este comandantul suprem al forţelor armate, garantează inviolabilitatea şi indivizibilitatea teritoriului ţării şi respectarea Constituţiei. Consiliul Miniştrilor este organul central executiv al puterii de stat şi este compus din prim-ministru, vicepremieri, miniştri şi şefii comitetelor.[5]
Actualmente în Polonia sunt 16 voievodate, 314 judeţe, 65 oraşe cu statut de judeţ şi 2478 de comune. Aşa cum am menţionat, autonomia este un important element al funcţionării administraţiei publice locale în Polonia.
Comunele şi judeţele nu se supun voievodatelor. Unica dependenţă care poate să apară ţine de delegarea competenţelor, conform legislaţiei în vigoare. Aceasta, în mare măsură, prevede transmiterea competenţelor puterii executive către unităţile administraţiei publice locale.
Delegarea competenţelor către administraţia publicǎ localǎ se bazează pe principiul de subsidiaritate a statului şi este reglementată de Legea privind stabilirea sarcinilor şi competenţelor între administraţia comunei şi organele puterii centrale. Cu alte cuvinte, poziţia de bază îi aparţine comunei, pentru că este cea mai apropiată de locuitori, funcţionează pentru ei şi sub controlul lor direct.[6]
Comuna constituie o unitate autoadministrativ-teritorială ȋn baza Legii cu privire la administraţia publicǎ localǎ. Fiind unitatea de bază a administraţiei publice locale, exercită ȋn nume propriu şi ȋn propria răspundere o parte importantă a competenţelor publice. Acest fapt necesită ca unitatea teritorială să fie persoană juridică. Respectivele competenţe pot fi proprii sau delegate de alte organe ale administraţiei publice. Competenţele proprii ţin de satisfacerea necesităţilor ȋntregii comunităţi, iar competenţele delegate sunt cele cu caracter naţional.
Judeţul, asemeni comunei constituie o unitate autoadministrativ-teritorială, compusă din locuitorii judeţului. În cadrul legii menţionate, judeţul exercită competenţele publice de tip general ȋn nume propriu şi sub propria răspundere. În afara competenţelor proprii, judeţul exercită, de asemenea, competenţele delegate ȋn domeniul administraţiei de stat, adoptă hotărâri prin vot direct ȋn alegeri, referendum sau prin intermediul organelor teritoriale competente.
Treburile publice gestionate de autorităţile judeţene sunt cu caracter general (servicii şi inspecţii- poliţia, pompierii), spitale, învăţământul mediu, instituţii de cultură etc. Practic, autonomia poviat-ului (judeţului) este responsabilă de problemele locale care nu le pot reveni gminelor.[7]
Există două tipuri de powiate(judeţe):
- powiatele „teritoriale”, adică powiatele proprii, care cuprind cel puţin trei comune;
- municipiile, powiatele „orăşeneşti” sau oraşele cu statutul de powiat – o comună urbană care realizează atât funcţiile sale proprii, cât şi funcţiile powiatului.
Voievodatul constituie cea mai mare unitate administrativ-teritorială a ţării. Datorită mărimii sale, voievodatul exercită competenţe publice cu caracter regional, ce nu sunt rezervate altor nivele din administraţia publicǎ localǎ.
Voievodatele poloneze au autonomie normativǎ, putând emite reguli proprii ȋn privinţa funcţionǎrii sistemelor pe care le administreazǎ (de exemplu, pot impune programa şcolarǎ proprie). De exemplu, o astfel de libertate este puţin probabilǎ ȋn România, ȋn condiţiile unei culturi a statului unitar şi a relaţiei tensionate cu Harghita şi Covasna.
- Structura voievodală este duală:[8]
(1) Voievodatul este cea mai mare unitate administrativ-teritorială, mareșalul (conducătorul acestuia) și consiliul voievodal alegându-se prin vot pe liste.
(2) Voievodatul funcționează și ca delegație administrativă a unității centrale din Varșovia, având un voievod, care reprezintă guvernul în provincie.
Voievodul este numit de guvern, pe baza unei decizii politice. De obicei, este membru de partid. Voievodul nu are drept de veto și nu poate controla ori bloca deciziile luate de mareșal sau de consiliul voievodal. Acestea pot fi contestate ori anulate doar în justiție.Și mareșalul este politician, dar este ales de către politicienii consiliului voievodal. Mareșalul este responsabil cu infrastructura, politica socială și culturală, precum și cu implementarea și coordonarea programelor de dezvoltare pe baza fondurilor europene.
Competenţele regiunilor acoperă pe cele ale comunelor şi în parte pe cele ale powiat-urilor. Politic autonome, financiar susţinute de numeroasele programe de ajutor şi de cooperare, regiunile au un impact foarte puternic asupra politicii locale mai ales datorită importantului buget de care dispun, dar şi pentru că ele apar ca actorul privilegiat în domeniul cooperării internaţionale. Ele sunt principalul gestionar al tuturor formelor de programe şi primul partener pentru potenţialii investitori.
Practic, polonezii au suprapus proiectul de regionalizare direct pe cerinţele Uniunii Europene. Au negociat programe operaţionale pentru fiecare dintre cele 16 regiuni, care au puterea de a negocia direct cu Comisia Europeanǎ. În prezent, în Polonia, voievodatele sunt responsabile pentru derularea programelor de dezvoltare cu ajutorul fondurilor structurale de la Uniunea Europeană.[9]
Aşa cum am precizat, ȋn ciuda divizǎrii administrative, Polonia este o țară unitară, voievodatele sunt autonome însă nu constituie o federație. De fapt, cea mai importantă unitate a administrației locale rǎmâne comuna, aceasta având cele mai multe obligații și, proporțional, și bugetul cel mai mare, alcătuit din veniturile proprii, obținute din taxe, și subvențiile de la bugetul de stat,[10] buget folosit pentru rezolvarea problemelor colectivitǎţilor locale.
În concluzie, putem spune cǎ procesul de descentralizare în Polonia este exemplul unui efort de succes al statului. Reforma a facilitat buna funcţionare a democraţiei şi a economiei poloneze şi a ajutat ţara în procesul de integrare europeană. Efectele procesului de descentralizare au dus la o gestionare eficientă a administraţiei publice, care acţionează la diferite niveluri, precum şi la îmbunătăţirea cooperării şi a concurenţei între diferitele nivele de administraţie.
[1] C.C. Manda, Drept administrativ comparat. Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 13.
[2] L.Coman-Kund, Administraţia publicǎ ȋn ţǎrile membre ale Uniunii Europene, Curs Universitar,2011, p.6
[3] Descentralizare şi autonomie localǎ. Modele europene pentru Republica Moldova, Ed. Epigraf, Chişinǎu,2012, p.8
[4] Ibidem,p.9
[5] Idem
[6]Metode de succes ȋn guvernǎmântul local din Polonia, Chişinǎu,2007 ,p.16
[7] Descentralizare şi autonomie localǎ. Modele europene pentru Republica Moldova, Ed Epigraf, Chişinǎu,2012, p.15
[8] http://www.gazetanord-vest.ro/2013/05/reforma-administrativ-teritoriala-in-polonia-cauze-si-efecte/
[9] http://www.business24.ro/administratie/administratia-publica/regionalizarea-dupa-model-polonez-impune-reformarea-totala-sistemului-fondurilor-ue-1526927
[10] http://www.gazetanord-vest.ro/2013/05/reforma-administrativ-teritoriala-in-polonia-cauze-si-efecte/