După cum arată Alain Celcamp ( l’expérience de décentralisation,pp. 149-169, în culegerea de studii Les collectivités décentralisées de l’Union européenne apărută sub îngrijirea lui Alain Delcamo, la Documentation Française, Paris – 1994), Franţa este statul unitar clădit pe o centralizare multiseculară, care a realizat o importantă descentralizare în favoarea autorităţilor teritoriale alese.
Descentralizarea în acest caz este opusă conceptului de autoguvernare englez sau german (self-government, respectiv Selbstverwaltung), chiar dacă în fapt produce efecte similare, pentru că semnifică, potrivit tradiţiei statelor unitare, un transfer de competenţă de la centru către periferie, şi nu o recunoaştere a autonomilor locale preexistente centralizării statale.
Prin descentralizare se realizează transferul unei părţi a competenţei statului în favoarea autorităţilor locale alese, din raţiuni de eficienţă şi eficacitate, precum şi pentru a lărgi democraţia prin apropierea deciziei de cetăţeni.
Potrivit organizării administrativ-teritoriale actuale, în Franţa în partea continentală, există 21 regiuni plus Corsica, 96 departamente şi 36.621 comune în cadrul cărora funcţionează peste 15.000 de organisme de cooperare intercomunală.
1. Repartizarea atribuţiilor între nivelurile administraţiei publice locale
În Franţa, atribuţiile transferate colectivităţilor teritoriale locale sunt de regulă, obligatorii, de natură administrativă şi sunt stabilite prin lege.
Guvernul francez, dar şi doctrina au manifestat un interes deosebit pentru o repartizare „carteziană” a competenţei, pe cele trei niveluri ale administraţiei publice locale. Astfel, s-au realizat analize funcţionale pentru a determina un „bloc de competenţă” cât mai omogen, pentru fiecare nivel de administraţie publică.
S-a ajuns astfel la următoarea repartizare de principiu:
- la nivel regional – atribuţiile caracteristice rolului de reflecţie, dezvoltare şi impulsionare a activităţilor economico-sociale;
- la nivel departamental – atribuţii caracteristice misiunii de solidaritate şi echilibrare intercomunală;
- la nivel comunal – atribuţii caracteristice „controlului solului”, adică cea mai mare parte a atribuţiilor din domeniul urbanismului şi responsabilitatea utilităţilor de detaliu.
Cu toate acestea, o mare parte a atribuţiilor se realizează în comun. Cel mai elocvent exemplu îl constituie educaţia. În acest domeniu, statul şi-a păstrat responsabilitatea pentru organizarea generală a învăţământului, pentru recrutarea, gestionarea şi salarizarea cadrelor didactice şi pentru finanţarea învăţământului universitar. Celelalte niveluri au preluat fiecare atribuţiile privind investiţiile şi cheltuielile de funcţionare corespunzătoare învăţământului de un anumit grad: regiunile au preluat liceele, departamentele au preluat colegiile, iar comunele au preluat şcolile primare şi grădiniţele.
Pentru îndeplinirea în bune condiţii a atribuţiilor descentralizate, au fost prevăzute, prin lege, trei principii:
- interdicţia exercitării tutelei unei colectivităţi teritoriale locale asupra alteia;
- compensarea financiară a transferului de atribuţii, pe baza cheltuielilor efectuate de stat la data transferului
- transferul bunurilor, personalului şi serviciilor corespunzătoare, precum şi a puterii normative necesare pentru exerciţiul competenţei transferate.
2. Administraţia publică locală de nivel intermediar
Regiunea este colectivitatea teritorială locală situată la al doilea nivel intermediar. În Franţa sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adaugă Corsica, având un statut special de autonomie.
Principalele atribuţii ale regiunii sunt: adoptarea bugetului regiunii, organizarea serviciilor administrative regionale, dezvoltarea economică, elaborarea planului de dezvoltare regional, organizarea şi finanţarea transporturilor (inclusiv căi ferate), amenajarea teritoriului regiunii, învăţământul profesional şi calificarea prin ucenicie.
FORUL deliberativ al regiunii este Consiliul regional, compus din consilieri aleşi prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat de 5 ani, care lucrează în şedinţe publice.
Consilierii regionali aleg, dintre ei, Preşedintele Consiliului care este autoritatea executivă. Consiliul regional are o Comisie permanentă, formată din Preşedintele Consiliului, un anumit număr de vicepreşedinţi şi alţi membri, stabiliţi de Consiliu. Această Comisie exercită atribuţii delegate de Consiliu.
Preşedintele poate delega semnătura pentru unele acte sau poate delega anumite atribuţii vicepreşedinţilor.
La nivelul regiunii s-a păstrat de la origini, de când aceasta era o instituţie publică având ca misiune dezvoltarea economică, o structură specifică şi anume Comitetul economic şi social. Acesta era alcătuit din membri desemnaţi de organismele cu caracter economic, social, profesional, educativ, ştiinţific, cultural şi sportiv din regiune. El era consultat, în prealabil, asupra problemelor care se supun deliberării consiliului regional.
Statul era reprezentat de prefectul de regiune, care îşi exercită autoritatea asupra serviciilor desconcentrate ale ministerelor de la nivel regional. Prefectul regiunii este prefectul departamentului în care are sediul regiunea şi are autoritate ierarhică asupra prefecţilor celorlalte departamente ale regiunii.
Colectivitatea teritorială locală situată la primul nivel intermediar este departamentul. Departamentele franceze au acelaşi statut, cu excepţia Parisului, care este oraş-departament.
Dintre principalele atribuţii ale departamentului menţionăm: adoptarea bugetului departamentului, organizarea serviciilor administrative departamentale, acordarea unor ajutoare sociale şi asigurarea unor servicii sociale, asigurarea unor servicii medicale, asigurarea transportului şcolar din afara perimetrelor urbane, realizarea programelor de echipare a localităţilor rurale, elaborarea planurilor de urbanism departamentale, protecţia mediului.
Autoritatea deliberativă a departamentului este Consiliul general. Acesta este ales prin vot direct, în cadrul unor circumscripţii electorale denumite cantoane (cantoanele nu au semnificaţie administrativă, fiind simple circumscripţii electorale). Consilierii generali sunt aleşi pentru un mandat de 6 ani, jumătate din numărul lor reînnoindu-se la fiecare 3 ani. Consiliul general lucrează în şedinţe publice.
Executivul colectivităţii departamentale este Preşedintele Consiliului general, ales dintre membrii consiliului la fiecare reînnoire a acestuia.
Mai există un organ colegial, denumit „Comisia permanentă”, format din Preşedintele Consiliului general, un anumit număr de vicepreşedinţi şi alţi membri, desemnaţi de Consiliul general. Comisia permanentă exercită atribuţiile delegate de Consiliul general.
Preşedintele poate delega semnătura pentru unele acte sau poate delega anumite atribuţii vicepreşedinţilor.
La nivel departamental, statul este reprezentat de prefect, care îşi exercită autoritatea asupra serviciilor desconcentrate ale ministerelor, organizate la nivelul departamentului respectiv.
3. Administraţia publică locală de bază
Colectivităţile locale de bază sunt comunele. Ele sunt de mai multe categorii: comune rurale, care se împart în comune cu o populaţie sub 3.500 de locuitori şi comune cu o populaţie de peste 3.500 locuitori, şi comune urbane. Ele au, în principiu, acelaşi statut, cu anumite diferenţieri pe categorii, cu excepţia oraşelor: Paris, Lyon şi Marsilia.
Comuna exercită două categorii de atribuţii: atribuţii proprii şi atribuţii delegate. Dintre principalele atribuţii proprii menţionăm: adoptarea bugetului comunei, organizarea serviciilor administrative ale comunei, gestionarea patrimoniului comunal, transportul şcolar din cadrul perimetrelor urbane, acordarea unor ajutoare de urgenţă, elaborarea planurilor intercomunale de dezvoltare, elaborarea planurilor de urbanism locale şi eliberarea autorizaţiilor de construire. Atribuţiile delegate sunt stabilite prin diverse acte normative speciale, şi dintre acestea învederăm: activitatea de stare civilă, publicarea legilor şi a diverselor acte de aplicare emise de organele statului, executarea unor măsuri de asigurare a ordinii publice şi pregătirea alegerilor.
La nivelul comunei, funcţionează două autorităţi reprezentative: consiliul municipal şi primarul.
Consiliul municipal este autoritatea deliberativă, cu competenţă generală care lucrează în şedinţe publice. Consilierii municipali sunt aleşi prin sufragiu universal direct, pentru un mandat de 6 ani. Consiliul poate organiza diverse comisii, compuse din consilieri, care au ca misiune analiza unor probleme şi iniţierea de proiecte de hotărâre. Ele nu au atribuţii decizionale. Utilizarea acestui tip de comisii a devenit o practică în comunele urbane.
Executivul comunal este primarul, ales de Consiliul municipal dintre membrii săi. Chiar dacă este ales în mod indirect, primarul este un personaj puternic. El conduce şedinţele Consiliului municipal şi aduce la îndeplinire hotărârile acestuia, ceea ce îi conferă poziţia de şef al serviciilor administraţiei municipale. El are şi atribuţii proprii, fie în calitate de autoritate executivă a comunei, cum este cazul eliberării autorizaţiilor de construire şi menţinerii ordinii publice, fie în calitate de reprezentant al statului în comună, cum este cazul executării legilor şi hotărârilor de Guvern. Tot ca reprezentant al statului, Primarul are calitatea de ofiţer de poliţie judiciară şi ofiţer de stare civilă. Dacă atribuţiile ce revin comunei se exercită în regim de autonomie, atribuţiile delegate de stat sunt supuse subordonării ierarhice.
Primarul este ajutat de un număr de viceprimari desemnaţi de Consiliul municipal dintre membrii săi, cărora le poate delega semnătura pentru anumite acte sau le poate delega unele atribuţii.
4. Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi controlul exercitat de stat
Între autorităţile colectivităţilor teritoriale locale intermediare de nivel diferit, precum şi între acestea şi autorităţile administraţiei publice locale de bază nu există raporturi de subordonare. Există însă relaţii de colaborare între colectivităţile teritoriale locale, care se concretizează într-o gamă largă de forme asociative.
Controlul administrativ general asupra actelor autorităţilor administraţiei publice locale este un control de legalitate a posteriori şi se exercită de prefect. Prefectul poate ataca, în faţa tribunalului administrativ, actul pe care îl consideră ilegal. Atacarea nu implică suspendarea sa de drept.
În ceea ce priveşte controlul jurisdicţional, acesta este exercitat de tribunalele administrative, care nu fac parte din autoritatea judecătorească, instanţa supremă fiind Consiliul de Stat. În acest sens, trebuie precizat că Franţa este autoritatea dualismului jurisdicţional.
5. Evoluţia descentralizării
În Franţa, statutul de colectivităţi teritoriale locale a fost recunoscut departamentelor în anul 1871, iar comunelor în anul 1884.
Pe parcursul timpului, autonomia locală a cunoscut o anumită dezvoltare, fiind consacrată, ca principiu general, atât de Constituţia celei de-a IV-a Republici, cât şi de Constituţia actuală. Reglementarea autonomiei locale a rămas însă de domeniul legii.
În anul 1954, în Franţa apar regiunile, ca circumscripţii administrative ale statului, destinate planificării dezvoltării economice.
În anul 1971, a avut loc o tentativă de reducere a numărului comunelor (exagerat de mare în Franţa), prin fuziune. Dar această tentativă a eşuat, sentimentul de autonomie fiind mai puternic decât nevoia de eficienţă.
În anul 1972, regiunile dobândesc statutul de instituţii publice, cu competenţă limitată la domeniul dezvoltării economice.
Până în anul 1982, activitatea autorităţilor colectivităţilor teritoriale locale s-a desfăşurat sub control foarte strict din partea statului, cunoscut sub numele de „tutelă administrativă”. Autoritatea de tutelă era prefectul care exercita atât un control a priori, cât şi a posteriori, atât de legalitate, cât şi de oportunitate, având puterea să anuleze actele autorităţilor administraţiei publice locale, dacă le considera ilegale. În plus, prefectul departamentului era şi autoritatea executivă a colectivităţii teritoriale locale respective.
În anul 1982, s-a produs o adevărată reformă a administraţiei publice locale franceze, prin Legea privind drepturile şi libertăţile comunelor, departamentelor şi regiunilor, cunoscută sub numele de „Legea descentralizării”. Această lege operează un important transfer de competenţă în favoarea colectivităţilor teritoriale locale, recunoaşte statutul de colectivitate teritorială locală pentru regiune, înlătură „tutela administrativă”, înlocuind-o cu un control administrativ de legalitate a posteriori. Controlul este exercitat tot de Prefect, dar acesta nu mai dispune de un drept de anulare a actelor autorităţilor locale având doar posibilitatea de a ataca, în faţa tribunalului administrativ, actele pe care le consideră ilegale.
O altă lege din 1982 transferă executivul departamental de la Prefect, la Preşedintele Consiliului general.
Alte două legi, din 1983, repartizează atribuţiile între comună, departament şi regiune, potrivit principiului subsidiarităţii.
În fine, în 1986 au loc primele alegeri directe pentru Consiliile regionale. Se ajunge astfel la configuraţia actuală a subsistemului politico-administrativ local francez.