Administrație publică

Particularităţi determinate de structura federală a  statului

            Potrivit legii fundamentale, în Germania, subsistemul politico-administrativ local este structurat pe 3 niveluri:

• landul (Länder) este cel  de-al doilea nivel intermediar (nivelul regional);
• arondismentul (Landkreise) este primul nivel intermediar (nivelul departamental);
• comuna (Gemeinden) este nivelul de bază.

Fiecare dintre aceste niveluri se caracterizează prin:

• autonomie, în sensul de recunoaştere a aptitudinii de a acţiona în nume propriu pentru rezolvarea problemelor colectivităţii teritoriale locale;
• capacitate de drept public, care îi conferă facultatea de a acţiona, în regim de putere publică, prin acte de autoritate, în vederea realizării competenţei;
• autorităţi proprii alese, adică autorităţi care reprezintă colectivitatea teritorială locală.

Germania este organizată, la nivel regional, în 16 landuri (din care 3 sunt „oraşe-stat”), la nivel departamental, în 323 arondismente (din care 112 „oraşe-arondisment”), iar la nivel de bază, în 14.865 comune.

            Întrucât Germania este un stat federal, în care landurile sunt statele federale, care şi-au păstrat o suveranitate reziduală, între autonomia şi competenţa landului, pe de o parte, şi autonomia şi competenţa arondismentelor şi comunelor, pe de altă parte, există o diferenţă esenţială.

            Landurile, preexistente federaţiei, au o suveranitate originală (competenţa competenţei) pe care şi-au limitat-o prin transferul unor prerogative în favoarea statului federal. Ele au propria lor Constituţie, organe şi funcţii legislative, organe şi funcţii executive, precum şi organe şi funcţii jurisdicţionale.

            Comuna şi arondismentul au o autonomie limitată la rezolvarea propriilor probleme şi competenţa administrativă atribuită de statul federal şi de landuri. Regimul lor juridic are fundamentele în Constituia federală şi în Constituţia landului fiind concretizat prin coduri, care sunt legi ale landurilor. În aceste condiţii, şi potrivit tradiţiilor istorice zonale, statutele colectivităţilor teritoriale locale sunt diverse, mai ales la nivelul comunelor.

  Repartizarea generală a atribuţiilor

            Repartiţia competenţei între statul federal şi landuri se face prin Legea fundamentală.

            Competenţa legislativă are trei componente:

• competenţa proprie a federaţiei;
• competenţa concurentă (deţine ponderea);
• competenţa proprie a landurilor.

Competenţa executivă aparţine landurilor, executarea legii federale prin organe proprii ale  federaţiei fiind o excepţie (domeniul militar şi anumite servicii publice naţionale).

            Cu toate că, potrivit art.30 şi art.70 din Legea fundamentală, competenţa legislativă generală aparţine landului, art.73 care reglementează competenţa legislativă a statului federal şi art. 74 care reglementează competenţa concurentă, deplasează cele mai importante atribuţii legislative la nivelul statului federal. Însă landurile, prin intermediul Consiliului federal, care este format din reprezentanţii lor, contribuie în mod hotărâtor la elaborarea legii federale.

            Preponderenţa statului federal în domeniul legislativ este compensată prin faptul că executarea legii, inclusiv a legii federale, este încredinţată, ca regulă, administraţiei landurilor.

            Dintre atribuţiile exclusive ale federaţiei menţionăm: politica externă, apărarea, serviciile publice naţionale (ex. poşta).

            Atribuţiile concurente vizează numeroase domenii, cum sunt: justiţia, asistenţa socială, dreptul civil, dreptul penal, dreptul muncii etc.

            În ceea ce priveşte competenţa legislativă proprie a landurilor, potrivit art. 70 şi următoarele din Legea fundamentală, ea se referă mai ales la domeniul cultural, la învăţământ, la menţinerea ordinii publice, la procedurile administrative şi la statutul colectivităţilor teritoriale locale.

            Respectarea repartiţiei atribuţiilor este asigurată de Tribunalul Constituţional Federal.

            Arondismentele şi comunele sunt colectivităţi teritoriale locale care se bucură doar de autonomie administrativă, fără a avea atribute de suveranitate ca landurile. Arondismentul şi comuna au o autonomie limitată la rezolvarea propriilor probleme, precum şi atribuţii delegate de statul federal şi de land.

Organizarea autorităţilor landului

            Organizarea  şi funcţionarea autorităţilor landului se face prin propria Constituţie, ceea ce determină configuraţii neuniforme. Totuşi, la nivelul fiecărui land regăsim o Dietă, aleasă prin sufragiu universal direct (durata mandatului este, de regulă, 4 ani) şi un Guvern, responsabil în faţa Dietei. Guvernul este condus de Ministrul – Preşedinte, ales de Dietă.

• Administraţia publică locală de nivel departamental

Colectivitatea teritorială locală de nivel departamental este arondismentul, a cărui administraţie o vom prezenta în continuare.

Constituţia federală şi Constituţiile landurilor îi recunosc arondismentului autonomia administrativă, precum şi reprezentativitatea autorităţilor proprii, rezultată din „sufragiu universal, direct, egal şi secret”.

Statutul arondismentului este stabilit printr-un cod special, adoptat ca lege a landului, ceea ce implică deosebiri de la un land la altul.

În afară de calitatea de colectivitate teritorială  locală, arondismentul este şi circumscripţie administrativă a landului, astfel încât, împreună cu administraţia arondismentului funcţionează şi anumite servicii administrative ale landului.

În calitate de colectivitate teritorială locală, arondismentul desfăşoară activităţi care depăşesc mijloacele financiare şi capacitatea de gestiune a comunelor. Pentru aceasta, el dispune de prerogative de autoritate publică,  cele mai importante dintre acestea fiind: puterea de organizare, puterea de a-şi recruta şi gestiona personalul, puterea financiară şi bugetară şi puterea de a emite anumite norme juridice cu caracter general, pentru teritoriul arondismentului. De asemenea, el are dreptul la sigiliu, stemă şi drapel.

În general, atribuţiile obligatorii ale arondismentului sunt: construirea şi întreţinerea drumurilor intercomunale; amenajarea teritoriului; întreţinerea parcurilor naturale; asistenţa socială; construirea şi întreţinerea spitalelor; construirea şi întreţinerea liceelor şi şcolilor profesionale; colectarea, prelucrarea şi depozitarea reziduurilor menajere.

Arondismentul poate transfera, în condiţiile legii, unele dintre atribuţiile sale comunelor suficient de mari pentru a le putea realiza, sau poate prelua unele atribuţii de la comunele mici.

De asemenea, poate să-şi asume şi anumite atribuţii facultative. Asumarea acestora depinde de capacitatea financiară şi de voinţa politică. Printre atribuţiile facultative asumate mai frecvent, se numără: susţinerea anumitor activităţi culturale; construcţia şi întreţinerea de biblioteci publice; promovarea economiei şi în special a turismului; construirea de baze sportive.

Pentru exercitarea atribuţiilor ce îi revin, arondismentul dispune de organe alese şi de un aparat administrativ.

Organul  reprezentativ, ales direct de populaţie, este Adunarea arondismentului. Membrii acestei adunări sunt aleşi prin vot direct pentru un mandat de 5 ani. Adunarea decide în toate problemele care ţin de competenţa arondismentului, însă ea poate delega unele atribuţii Preşedintelui adunării sau unor comitete constituite dintre membrii săi. Aceste comitete au, uneori, puteri importante.

Aparatul administrativ are o structură dualistă: de serviciu al arondismentului şi de serviciu desconcentrat al landului. Din acest motiv, este format atât din funcţionari ai arondismentului, cât şi din funcţionari ai landului. De regulă, funcţionarii superiori sunt recrutaţi de land, iar ceilalţi de arondisment. Costurile serviciilor administrative de la nivelul arondismentului sunt astfel împărţite între land şi arondisment.

Aparatul administrativ al arondismentului, ca serviciu al landului, exercită atribuţiile acestuia în următoarele domenii: poliţie, controlul disciplinei în construcţii, amenajarea teritoriului, drumuri şi căi navigabile, monumente istorice etc. În calitate de serviciu al arondismentului, îndeplineşte atribuţiile ce revin acestuia, potrivit statutului său de colectivitate teritorială locală.

La nivelul arondismentului, un rol deosebit de important revine Preşedintelui arondismentului. El este ales de Adunarea arondismentului pentru perioade cuprinse între 6 şi 12 ani, în funcţie de land. La  selecţionarea candidaţilor  pentru această funcţie, participă şi ministrul de interne al landului. Astfel, un comitet de selecţie, din cadrul Adunării, întocmeşte o listă de candidaţi, care trebuie să cuprindă cel puţin trei persoane. Această listă se trimite spre aprobare ministrului de interne al landului. După aprobare, lista este supusă votului Adunării. Este ales candidatul care obţine majoritatea absolută.

Preşedintele arondismentului este un funcţionar public ales care are atât calitatea de Preşedinte al adunării arondismentului, cât şi pe cea de şef al aparatului administrativ din arondisment. Ca Preşedinte al adunării, pregăteşte şi execută hotărârile acesteia, conduce şedinţele, fără a avea drept de vot, dispune de un drept de veto împotriva hotărârilor pe care le consideră ilegale şi poate decide, în situaţii de urgenţă, în domeniile rezervate Adunării. El decide, de asemenea, în toate domeniile date în competenţa sa  prin lege, precum şi în domeniile delegate de Adunare. Ca şef al aparatului administrativ din arondisment, Preşedintele este responsabil de îndeplinirea atribuţiilor ce revin acestuia. El este superiorul ierarhic al funcţionarilor arondismentului şi al funcţionarilor landului de la nivel de arondisment, considerat ca circumscripţie administrativă, răspunzând de activitatea acestora.

• Administraţia publică locală de bază

Colectivităţile locale de bază sunt comunele care au, după cum vom vedea statute diferite. De aceea, vom încerca să le prezentăm trăsăturile generale.

            Termenul de „comună” se aplică atât marilor oraşe,  cât şi micilor localităţi rurale.

            Statutul comunei este guvernat de principiul liberei administrări, ceea ce înseamnă că acestea rezolvă, în nume propriu şi pe proprie răspundere, ansamblul problemelor locale. În acest scop, comunei îi sunt recunoscute o serie de prerogative, dintre care menţionăm: autonomia financiară, capacitatea de a-şi planifica dezvoltarea, puterea de a adopta anumite acte normative şi capacitatea de a-şi recruta şi gestiona personalul.

            Comunele au atribuţii proprii, atribuţii delegate de land şi eventual, unele atribuţii transferate de arondisment. Atribuţiile proprii pot fi obligatorii sau facultative.

            Principalele atribuţii obligatorii sunt: urbanismul, construcţia şi întreţinerea drumurilor locale, construcţia şi întreţinerea unor categorii de şcoli ( în special şcolile primare), protecţia civilă, ajutoarele sociale, amenajarea şi întreţinerea cimitirelor.

            Dintre atribuţiile facultative menţionăm: promovarea economiei locale, gestiunea întreprinderilor de producere şi distribuire a energiei, construcţia şi întreţinerea infrastructurii transportului în comun, realizarea unor obiective cu caracter social, susţinerea unor activităţi culturale, susţinerea activităţilor sportive, crearea caselor de economii comunale.

            Dintre atribuţiile delegate de land, cităm: starea civilă, evidenţa populaţiei, diferitele recensăminte, controlul alimentar, supravegherea restaurantelor şi a comerţului cu băuturi alcoolice.

            În afară de atribuţiile arătate, comunele mai pot acţiona şi ca agenţi economici, în limitele stabilite de lege. Astfel, ele pot înfiinţa întreprinderi economice, dacă acestea satisfac o nevoie publică. În mod normal, aceste întreprinderi trebuie să fie rentabile, iar profitul lor se varsă la bugetul comunei.

            Menţionăm că, există şi diferenţe de statut, între comune, determinate de mărimea acestora. Astfel, avem:

• Marile oraşe, asimilate arondismentelor, cu o populaţie de peste 100.000 locuitori, care exercită atât atribuţiile arondismentului, cât şi pe cele ale comunei;
• Oraşele mijlocii, cu o populaţie mai mare de 20.000 de locuitori care exercită, în anumite landuri (ex. Baden – Wurtemberg), şi anumite atribuţii care revin, de regulă, arondismentelor;
• Oraşele mici şi satele, pentru care anumite atribuţii ce revin, de regulă, comunelor, sunt exercitate de arondisment.

Organizarea administraţiei comunelor germane cunoaşte trei modele:

• Modelul „Consiliului”, întâlnit în Germania de nord;
• Modelul „Magistratului”, întâlnit în Hesse şi Schleswig-Holstein;
• Modelul „Primarului”, întâlnit în Germania de sud.

Modelul „Consiliului” este de inspiraţie britanică. În acest caz, autoritatea preponderentă este consiliul comunal, ales prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani, care deţine toate atribuţiile importante.

            Primarul, ales de consiliu, prezidează şedinţele şi reprezintă comuna, cu titlu onorific.

            Serviciile administraţiei comunale sunt conduse de un „Director” ales de consiliul comunal pe o perioadă determinată (6,8 sau 12 ani, în funcţie de land). Acesta se ocupă efectiv de  afacerile comunei.

            În funcţie de mărimea comunei, Directorul poate fi ajutat de un număr de adjuncţi, aleşi , de asemenea, de consiliu, pe o durată determinată.

            În Saxonia, există şi un comitat de administraţie, format din director, adjuncţii săi şi un număr de consilieri comunali. Comitetul pregăteşte şedinţele consiliului, dar are şi drept de decizie în anumite domenii. Directorul răspunde de executarea deciziilor comitetului de administraţie şi a hotărârilor consiliului comunal.

            Modelul „Magistratului”, presupune existenţa unui Consiliu, organ deliberativ, ales prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani, şi a Magistratului care este organul executiv.

            Magistratul este compus din primar şi adjuncţii săi, aleşi de către Consiliu.

            Magistratul este un organ colegial, dar fiecare membru are şi atribuţii proprii. El reprezintă comuna în raporturile cu terţii şi conduce serviciile administraţiei comunale. De asemenea, pregăteşte şedinţele consiliului comunal şi  execută hotărârile acestuia.

            Modelul „Primarului” presupune un primar cu puteri importante. Organul deliberativ rămâne Consiliul comunal, ales prin vot direct, pentru un mandat de 5 ani, dar primarul are o mare influenţă, fiind ales tot prin vot direct, pentru un mandat de 8 ani. El prezidează consiliul comunal, este executivul comunal şi şeful serviciilor administraţiei comunei.

• Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi controlul exercitat de land

Între arondismente şi comune nu există raporturi de subordonare.

Trebuie să menţionăm că şi în Germania funcţionează un dezvoltat sistem de cooperare între colectivităţile locale.

            Un loc aparte pentru promovarea intereselor locale îl ocupă confederaţiile colectivităţilor  locale. În Germania,  funcţionează: Confederaţia oraşelor germane, care reprezintă marile oraşe: Confederaţia comunelor germane, care reprezintă oraşele mici şi localităţile rurale; Confederaţia arondismentelor germane. Aceste confederaţii au, fiecare, atât o organizare la nivel de land, cât şi o organizare la nivel federal. Ele reprezintă interesele membrilor lor şi intervin ca grupuri de presiune în procesul politic.

            Controlul administrativ asupra actelor arondismentului este exercitat de un organ desconcentrat al landului, aflat în subordinea directă a ministrului de interne al landului. Deoarece controlul administrativ utilizat în Germania ni se pare ingenios, îl vom prezenta mai pe larg.

            Controlul administrativ asupra actelor administraţiei arondismentului, emise în exercitarea propriilor atribuţii, are ca obiect doar legalitatea, se execută a posteriori şi este reglementat, prin lege, de fiecare land.

            Cu toate diferenţele dintre landuri, ca regulă, instrumentele de control, concepute într-un ansamblu cu caracter gradual, sunt următoarele:

• dreptul autorităţii de control de a fi informată, la cerere;
• dezaprobarea;
• substituirea în luarea deciziilor şi asigurarea executării acestora;
• numirea unui comisar, dacă autorităţile arondismentului nu funcţionează;
• demiterea preşedintelui arondismentului şi/sau dizolvarea Adunării arondismentului

Controlul administrativ nu are un caracter general, sistematic. El se exercită numai dacă autoritatea de control a luat cunoştinţă despre anumite aspecte care pun sub semnul întrebării legalitatea unui act emis de Adunarea arondismentului sau de preşedintele acestuia.

            Într-o asemenea situaţie, autoritatea de control poate solicita toate informaţiile privind problema respectivă. De asemenea, poate participa la şedinţele consiliului sau ale diferitelor comitete care dezbat problema în cauză şi poate face recomandări, care nu au caracter obligatoriu.

            Următoarea  măsură, cu caracter deja coercitiv, este dezaprobarea oficială a actului considerat ilegal. Această dezaprobare pune autoritatea care a emis actul în situaţia de a decide dacă îl menţine sau îl revocă. Dacă autoritatea locală îşi menţine actul, autoritatea de control poate hotărî fie anularea lui, fie să emită un act de sens contrar. În hotărârea autorităţii de control trebuie stipulate măsurile ce trebuie luate, precum şi termene rezonabile pentru îndeplinirea acestora.

            Dacă autoritatea arondismentului nu se supune, organul de control poate să aducă la îndeplinire ea însăşi hotărârea respectivă.

            În fine, dacă la nivelul autorităţilor unui arondisment apar blocaje sau carenţe grave, organul de control poate numi un comisar, care va prelua, în parte sau în totalitate exerciţiul atribuţiilor arondismentului. Dată fiind severitatea acestei măsuri, la ea nu se poate recurge decât în condiţii strict determinate de legea landului.

            În ultimă instanţă, dacă se produc încălcări deosebit de grave ale obligaţiilor ce revin autorităţilor arondismentului organul de control poate proceda la destituirea preşedintelui arondismentului şi, în anumite landuri, chiar la dizolvarea Adunării arondismentului.

            În afara controlului administrativ de legalitate, în Germania se practică şi un control de oportunitate, dar numai pentru atribuţiile delegate de land. În aceste domenii, autorităţile landului au drept de instrucţie şi exercită un control prealabil.

            Împotriva măsurilor dispuse de organul de control, în cadrul controlului administrativ de legalitate, arondismentul poate face recurs la tribunalul administrativ. Însă, înainte de a se adresa justiţiei, autoritatea arondismentului trebuie să parcurgă procedura prealabilă a recursului administrativ, în faţa organului de control.

            Controlul de oportunitate, exercitat în cazul atribuţiilor delegate, nu este susceptibil de recurs în justiţie, deoarece măsurile luate în acest  cadru nu sunt considerate acte administrative.

            Organul de control administrativ asupra actelor comunelor este Preşedintele arondismentului, în calitatea sa de reprezentant al landului.

            Referitor la atribuţiile proprii ale comunelor, Preşedintele arondismentului exercită doar un control administrativ de legalitate a posteriori. În ceea ce priveşte atribuţiile delegate de land, acesta exercită atât un control de legalitate, cât şi de oportunitate.

            Modalităţile de control asupra comunelor sunt aceleaşi ca şi în cazul arondismentelor.

            Precizăm că, în realitate, acţiunile de control administrative asupra autorităţilor locale sunt foarte rare în Germania. Aceasta pentru că nu se practică un control general, dar şi pentru că autorităţile locale sunt de bună credinţă şi dispun de personal competent, care veghează ca actele emise să fie conforme cu legea.

            Germania utilizează dualismul jurisdicţional, controlul jurisdicţional al actelor administrative fiind încredinţat instanţelor jurisdicţionale administrative.

• Evoluţia descentralizării

În Germania evoluţia descentralizării nu se poate trata ca în cazul altor state, deoarece aici autonomia locală, atât a comunelor, cât şi a arondismentelor, are o vechime considerabilă. Aceasta face ca libera administrare a colectivităţilor locale şi repartizarea atribuţiilor potrivit principiului, numit mai târziu al „subsidiarităţii” să figureze prin principiile centrale ale Legii fundamentale din 1949, care nu face decât să consemneze îndelungata tradiţie a administraţiei publice locale germane.