Din datele prezentate cu privire la organizarea administrativ-teritorială a statelor din Uniunea Europeană, precum şi din trecerea în revistă a particularităţilor exemplului francez, ale exemplului britanic, ale exemplului spaniol şi ale exemplului german, rezultă cu pregnanţă că sistemele politico-administrative din ţările comunitare cunosc o mare varietate.
Din comparaţia exemplelor de administraţie publică locală evidenţiate în capitolele anterioare, rezultă că în acest domeniu se utilizează două modalităţi de reglementare.
Prima modalitate, caracteristică Franţei, constă în reglementarea administraţiei publice locale în mod uniform pe întreg teritoriul ţării.
Cea de a doua modalitate, pe care am întâlnit-o în Marea Britanie, Spania şi Germania, este reglementarea diferită, de la regiune la regiune.
După cum am văzut, în Marea Britanie există reglementări diferite pentru Anglia, Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord; în Spania reglementările sunt diferite de la regiune la regiune; în Germania reglementările diferă de la land la land. De asemenea, există diferenţe de esenţă între competenţa recunoscută colectivităţilor teritoriale locale.
Pe câtă vreme în Franţa, colectivităţilor teritoriale locale le sunt recunoscute numai atribuţii de natură politico-administrativă, în Marea Britanie, Spania şi Germania, unor colectivităţi teritoriale locale le sunt recunoscute şi atribuţii legislative.
Având în vedere că, în România, administraţia publică locală este reglementată în mod unitar, precum şi faptul că administraţiei publice locale i se recunosc doar atribuţii de natură politico-administrativă, reiese că regimul administraţiei publice locale din România este esenţialmente diferit de regimurile din Marea Britanie, Spania şi Germania. Din acest motiv, comparaţia noastră se va limita la Franţa.
Cu toate că, evoluţia administraţiei publice locale din România a fost diferită de cea a administraţiei publice locale din Franţa, datorită evoluţiilor istorice diferite la ora actuală, după cum vom vedea, ele au la bază aceleaşi principii.
În prezent, administraţia publică locală din România este reglementată prin art. 119-121 din Constituţie şi prin Legea nr. 215/2001 modificată privind administraţia publică locală.
Potrivit acestor reglementări, administraţia publică locală din România are la bază trei principii fundamentale de ordin constituţional, şi anume: principiul autonomiei locale, principiul descentralizării serviciilor publice şi principiul eligibilităţii, la care se adaugă încă trei principii de ordin legal, şi anume: principiul legalităţii, principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit şi principiul colaborării între administraţia publică locală de bază şi cea judeţeană. Aceste principii se regăsesc şi în cazul administraţiei publice locale din Franţa.
Din principiile enunţate, rezultă caracteristicile teoretice esenţiale ale administraţiei publice locale din România, care de altfel se regăsesc şi în Franţa şi anume:
- Comuna, oraşul, judeţul au capacitate juridică de drept public, patrimoniu, resurse umane şi financiare pentru a-şi putea îndeplini în mod autonom misiunile conferite de lege;
- Repartizarea atribuţiilor între administraţia publică centrală şi cea locală se întemeiază pe subsidiaritate şi între ele nu există raporturi de subordonare;
- III. În relaţiile dintre autoritatea publică locală organizată la nivel intermediar şi administraţia publică locală organizată la nivel de bază nu există raporturi de subordonare;
- Există şi funcţionează un control administrativ general exercitat de stat asupra actelor autorităţilor locale.
Dacă, referitor la caracteristicile II şi III, nu există diferenţe notabile, între realitatea administraţiei locale din Romania şi realitatea administraţiei locale din Franta, altfel stau lucrurile în ceea ce priveşte prima şi ultima caracteristică.
Prima caracteristică pe care am enunţat-o, derivă din observaţia, cu valoare de axiomă, că autonomia locală implică două elemente esenţiale: competenţă proprie şi resurse suficiente pentru realizarea acesteia.
De aici, imperativul că transferul de atribuţii de la stat la autorităţile administraţiei publice locale să se facă întotdeauna concomitent cu transferul resurselor aferente şi, în special, al fondurilor financiare necesare.
Dacă în Franţa, acest imperativ este respectat într-o mare măsură deoarece funcţionează compensarea financiară a transferului de atribuţii pe baza cheltuielilor suportate de stat la data transferului, în România situaţia este diferită.
Deşi Legea finanţelor publice locale prevede textual „Trecerea de către Guvern, în administrarea şi finanţarea autorităţilor administraţiei publice locale, a unor cheltuieli publice ca urmare a descentralizării acestora şi a altor cheltuieli publice noi se face prin lege numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizării acestora”, realitatea este alta.
Un exemplu elocvent de încălcare a textului citat îl reprezintă Ordonanţa de Urgenţă nr. 206 din 15 noiembrie 2000 pentru modificarea şi completarea Legii învăţământului nr. 84/1995 care prevede: „Finanţarea cheltuielilor de funcţionare întreţinere şi reparare a unităţilor de învăţământ special de stat precum şi finanţarea cheltuielilor determinate de drepturile acordate, potrivit legii, copiilor şi tinerilor din instituţiile de învăţământ special de stat , este asigurată cu prioritate de consiliile judeţene din bugetele acestora, precum şi din resursele proprii ale respectivelor unităţi . În privinţa compensării de către stat a acestor noi cheltuieli ce grevează bugetul judeţean, actul normativ invocat tace. Este adevărat că, ulterior, şi cu destulă întârziere, au fost acordate anumite compensaţii financiare, dar acestea au fost insuficiente faţă de necesităţi.
Un exemplu recent de trecere a unor cheltuieli importante în sarcina bugetelor locale, fără a fi prevăzută vreo compensaţie financiară, este Ordonanţa Guvernului nr. 70/2002 privind administrarea unităţilor sanitare publice de interes judeţean şi local. Potrivit art. 5 alin.2 lit.b din acest act normativ, cheltuielile de întreţinere şi gospodărire, reparaţii, consolidări şi dotări independente ale unităţilor sanitare publice de interes judeţean şi local se asigură din bugetele locale.
Noile reglementări in domeniul finanţelor publice locale care au intrat în vigoare după 1 ianuarie 2006 nu au condus la eliminarea unor asemenea practici. Textul incident în materie este următorul:
„Art.6. – Trecerea de către Guvern, în administrarea şi finanţarea autorităţilor administraţiei publice locale, a unor cheltuieli publice, ca urmare a descentralizării unor activităţi, precum şi a altor cheltuieli publice noi se face prin lege, numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizării acestora, după cum urmează:
- a) în primul an, prin cuprinderea distinctă, în anexă la legea bugetului de stat a resurselor necesare finanţării cheltuielilor publice transferate sau noilor cheltuieli publice, precum şi a criteriilor de repartizare;
- b) în anii următori, prin cuprinderea resurselor respective în ansamblul sumelor alocate unităţilor administrativ-teritoriale, cu excepţia celor nominalizate distinct prin anexă la legea bugetului de stat”.
Pentru a avea însă o certitudine, cu privire la respectarea textului citat, el ar trebui inclus în Constituţie, însă nu există nici o speranţă în acest sens.
Referitor la controlul administrativ general exercitat de stat asupra actelor autorităţilor locale, cu toate că, la modul formal, modalitatea utilizată este aceiaşi, efectele sunt diferite în România, faţă de Franţa. Modalitatea este aceiaşi, deoarece atât în România, cât şi în Franţa, controlul este exercitat de prefect, în calitatea sa de reprezentant al statului. Acest control priveşte numai legalitatea actelor, nu şi oportunitatea lor, şi se exercită a posteriori. Dacă prefectul apreciază că un act este ilegal, solicită autorităţii emitente revocarea lui iar dacă aceasta refuză atacă actul respectiv la instanţa de contencios administrativ.
În aceste condiţii se pune întrebarea: cum este posibil ca acelaşi mecanism să funcţioneze diferit, de la o ţară la alta? Explicaţia este oferită de două aspecte, abordate în mod diferit în Franţa faţă de România, care par de detaliu, dar care în realitate condiţionează funcţionarea şi efectele controlului administrativ. Acestea sunt: modul de recrutare a prefecţilor şi consecinţele atacării de către prefect a uni act al autorităţii administraţiei publice locale.
În ceea ce priveşte modul de recrutare a prefecţilor, în Franţa, aceştia fac parte din cel mai înalt corp al funcţionarilor publici de carieră, fiind specialişti de elită în administraţia publică, selectaţi în urma a numeroase concursuri şi examene, deosebit de riguroase. Astfel, ei sunt protejaţi de un statut special şi depind prea puţin de culoarea politică a Guvernului. Având acest statut, este garantată imparţialitatea lor în exercitarea controlului de legalitate, fiind imuni, în principiu, la presiunile politice partizane. În România, situaţia este diferită. Funcţia de prefect este considerată o inalta funcţie publica, numirea se face pe criterii de competenţă profesională, dar inca se are in vedere si criteriul apartenenţei şi fidelităţii faţă de un anumit partid, ceea ce evident, pune sub semnul îndoielii imparţialitatea perfectului în exercitarea controlului de legalitate.
S-a realizat un progres în acest sens prin promulgarea Legii privind instituţia prefectului în anul 2006, dar modul de numire în practică nu duce la consolidarea acestei instituţii.
Al doilea aspect, poate şi mai important, priveşte efectele atacării de către prefect a unui act al autorităţii administraţiei publice locale. În Franţa atacarea de către prefect a unui act nu produce suspendarea de drept a acestuia. Prefectul poate solicita instanţei de contencios administrativ suspendarea actului respectiv, dar numai dacă demonstrează că există pericolul producerii unui prejudiciu ireparabil sau greu de reparat. Deci puterea de a priva de efecte un act al autorităţii locale aparţine justiţiei şi nu prefectului. În acest fel, se instituie o garanţie puternică împotriva eventualelor tendinţe de abuz ale prefecţilor.
În România cu toate că institutia prefectului s-a depolitizat ,deci susceptibilitatea de abuz în favoarea unui partid se rdeduce, o asemenea garanţie nu există, întrucât, potrivit ultimei propoziţii din art. 122 alin.4 din Constituţie „Actul atacat este suspendat de drept”. Iată cum, printr-o normă procedurală introdusă în Constituţie, în România, prefectul poate priva de efecte, în mod abuziv orice act al autorităţilor locale. Fără a deveni o practică generalizată, asemenea abuzuri s-au manifestat.
Referindu-ne, în continuare, la modul de organizare a administraţiei publice locale, trebuie să arătăm că, atât în România, cât şi în Franţa, colectivităţile teritoriale locale de bază sunt comunele şi oraşele, care au, de principiu, aceleaşi statut. Autoritatea deliberativă este consiliul (care se numeşte „municipal” în Franţa şi „local” în România), numărul de consilieri care îl compun fiind stabilit în funcţie de populaţie. Executivul comunal este primarul, care este ales de consiliul municipal dintre membrii săi, în Franţa, spre deosebire de România, unde este ales prin vot direct.
În România, ca şi în Franţa, primarul este un personaj puternic, fiind şeful serviciilor administraţiei comunale sau orăşeneşti şi exercitând unele atribuţii în nume propriu, fie în calitate de autoritate executivă a comunei, cum este cazul autorizaţiilor de construire, fie în calitate de reprezentant al statului în comună sau oraş, cum este cazul organizării alegerilor.
În ceea ce priveşte competenţa autorităţilor administraţiei publice locale de bază, nu există diferenţe semnificative între România şi Franţa.
Cooperarea intercomunală, bine dezvoltată în Franţa, prinde contur si în România impulsionata si de conditonareea accesarii fondurilor structurale.
Deosebirea semnificativă, între administraţia publică locală din România şi cea din Franţa, se manifestă la nivelul intermediar. După cum am arătat, în Franţa, administraţia intermediară este structurată pe două niveluri, departamental şi regional, pe când în România există un singur nivel intermediar.
Într-o prezentare sintetică, rolul şi caracteristicile administraţiei publice locale intermediare din România se prezintă astfel:
- Administraţia publică locală intermediară are un dublu rol:
- în virtutea Constituţiei, coordonează activitatea consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean;
- în calitate de administraţie publică locală de nivel judeţean, în virtutea legii organice, rezolvă şi gestionează, în nume propriu şi sub responsabilitate proprie, treburile publice pe care legea i le dă în competenţă, în interesul colectivităţii locale judeţene pe care o reprezintă.
- Autoritatea administraţiei publice locale intermediare este consiliul judeţean.
Exerciţiul acestei autorităţi se realizează in două moduri:
- şedinţa în plen a consiliului judeţean, institutie colegiala cu caracter deliberativ;
- preşedintele consiliului judeţean, cu rol executiv, având atribuţii directe legate de executarea în concret a legii şi a hotărârilor şedinţei în plen a consiliului.
- Organele administraţiei publice locale intermediare sunt alese:
- consiliul judeţean se alege prin vot universal direct reprezentare proporţională;
- preşedintele consiliului judeţean s-a ales de şedinţa în plen a acestuia, dintre membrii săi, prin scrutin majoritar uninominal, cu două tururi. Incepind cu anul 2008 si presedintele consiliuilui judetean se alege prin vot direct, intr-unsingur tur de scrutin, aspect ce comporta o serie intreaga de discutii.
4.Relaţiile dintre autoritatea administraţiei publice locale intermediare şi autorităţile administraţiei publice locale de bază se desfăşoară potrivit principiului colaborării. Aceasta înseamnă poziţii egale şi încheierea de convenţii de colaborare, precum şi acordarea de asistenţă tehnică, de către autoritatea administraţiei intermediare, la solicitarea autorităţilor administraţiei de bază.
Comparând administraţia publică locală de nivel departamental din Franţa cu administraţia publică locală de nivel judeţean din România, observăm că, în ambele cazuri avem de-a face cu autorităţi eligibile, care reprezintă interesele colectivităţilor care le-au ales şi care funcţionează în forme asemănătoare. Activitatea lor este însă diferită, datorită rolului diferit pe care îl au.
Cu toate că, organizarea departamentală a administraţiei publice locale intermediare nu a fost pus în discuţie, la modul serios, în România, atât doctrina majoritară, cât şi cea mai mare parte a clasei politice considerându-l adecvat ţării noastre, se manifestă totuşi tendinţa spre o dezvoltare de tip regional.
Această tendinţă a fost declanşată de rectificarea acordului european instituind o asociere între România, pe de o parte, şi Comunităţile Europene şi statele membre ale acestora, pe de altă parte, semnat la Bruxelles la 1 februarie 1993.
În această bază, s-a ajuns la elaborarea, în anul 1997, a documentului „CARTA VERDE – Politica de dezvoltare regională în România”, care prevedea următoarele obiective.
1) pregătirea României pentru integrarea în Uniunea Europeană şi pentru a deveni eligibilă în vederea acordării unor ajutoare din fondurile de tip structural ale acesteia;
2) reducerea disparităţilor dintre regiunile României;
3) integrarea activităţilor din sectorul public, pentru a realiza un nivel superior de dezvoltare a regiunilor.
Pentru realizarea acestor obiective se propunea constituirea următoarelor 8 regiuni de dezvoltare: 1 NORD-EST, cuprinzând judeţele Bacău, Botoşani Iaşi, Neamţ, Suceava, Vaslui; 2 SUD_EST, cuprinzând judeţele brăila, Buzău, Constanţa, Galaţi, Tulcea Vrancea; 3 SUD, cuprinzând judeţele Argeş, Călăraşi, Dâmboviţa, Giurgiu, Ialomiţa, Prahova, Teleorman; 4 SUD-VEST, cuprinzând judeţele Dolj, Gorj, Mehedinţi, Olt, Vâlcea; 5 VEST, cuprinzând judeţele Arad, Caraş-Severin, Hunedoara, Timiş; 6 NORD-VEST,cuprinzând judeţele Bihor, Bistriţa-Năsăud, Cluj, Maramureş, Sălaj, Satu-Mare; 7 CENTRU, cuprinzând judeţele Alba, Braşov, Covasna, Harghita, Mureş, Sibiu; 8 BUCUREŞTI (include şi judeţul Ilfov).
A urmat adoptarea Legii nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională modificată prin Legea 315/2004 în România şi emiterea Hotărârii Guvernului României nr. 634/1998 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională în România şi a Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor pentru dezvoltare regională, constituindu-se astfel cadrul legal necesar pentru înfiinţarea regiunilor de dezvoltare. Acestea au fost efectiv constituite până la începutul anului 1999, prin convenţii încheiate între reprezentanţii consiliilor judeţene. Precizăm că, regiunile de dezvoltare nu sunt unităţi administrativ-teritoriale şi nu au personalitate juridică. Pentru coordonarea activităţilor ce decurg din politicile de dezvoltare regională, la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare funcţionează Consiliul pentru dezvoltare regională, ca organ deliberativ, care are următoarele atribuţii principale:
- analizează şi hotărăşte strategia şi programele de dezvoltare regională;
- aprobă criteriile, priorităţile, alocarea şi destinaţia Fondului pentru dezvoltare regională;
- urmăreşte respectarea obiectivelor regionale.
Pentru realizarea obiectivelor regionale se elaborează programe concrete care se finanţează din Fondurile pentru dezvoltare regională, constituite la nivelul fiecărei regiuni, precum şi din Fondul naţional pentru dezvoltare regională, toate aceste fonduri beneficiind atât de surse interne, cât şi externe.
În vederea promovării obiectivelor politicii de dezvoltare regională la nivel central, funcţionează Consiliul Naţional pentru dezvoltarea regională, care exercită următoarele atribuţii principale:
- aprobă strategia naţională pentru dezvoltare regională şi Programul naţional pentru dezvoltare regională;
- prezintă Guvernului propuneri privind constituirea Fondului naţional pentru dezvoltare regională;
- aprobă criteriile, priorităţile şi modul de alocare a resurselor Fondului naţional pentru dezvoltare regională;
- aprobă utilizarea fondurilor de tip structural, alocate României de către Comisia Europeană.
În vederea realizării misiunilor ce le revin, atât Consiliile pentru dezvoltare regională, cât şi Consiliul Naţional pentru dezvoltare regională, şi-au constituit agenţii, cu personalitate juridică, având rolul de structuri executive. Ulterior atribuţiile agenţiei naţionale au fost preluate de Ministerul Dezvoltării şi Prognozei şi apoi, în urma desfiinţării acestuia, de Ministerul Integrării Europene.
Concluzia generală finală a comparaţiei dintre administraţia locală din România şi cea din Franţa este că, între cele două administraţii există similitudini formale însemnate, mergând uneori până la identitate, dar şi diferenţe notabile privind modul de funcţionare. O explicaţie a acestei situaţii ar fi faptul că, administraţia locală bazată pe noile principii datează, în România, de cca. 10 ani şi nu a depăşit încă faza de reformă.