a. Drepturile funcţionarului public
Dreptul la opinie al funcţionarilor publici este garantat - articolul 25.
La acest drept se referă Constituţia în două texte, respectiv articolul 29 care reglementează libertatea gândirii, a opiniilor, şi articolul 30 care declară caracterul inviolabil al libertăţii de exprimare a gândurilor, a opiniilor.
În afara serviciului, funcţionarul public are îndatorirea să respecte o obligaţie de măsură, de rezervă, să-şi impună un autocontrol în exprimarea opiniilor sale, astfel încât să nu pună în pericol imaginea proprie şi a instituţiei în care lucrează. Legea interzice orice discriminare între funcţionarii publici pe criterii etnice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase, etnice, sex, orientare sexuală şi orice alt criteriu.
Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea statutului şi care îl vizează direct este garantat prin articolul 26.
Dreptul de asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici prin articolul 27.
Constituţia îl consacră în articolul 40, care garantează tuturor cetăţenilor dreptul de liberă asociere în partide politice, sindicate şi alte forme de asociere.
Dreptul de asociere sindicală “este un drept fundamental, social politic, clasificat, de regulă, în categoria libertăţilor de opinie, alături de libertatea conştiinţei, libertatea de exprimare etc., cu care şi prin care se explică în ce priveşte conţinutul său”[1].
Dreptul pe care îl recunoaşte articolul 27 din legea cadru a funcţionarilor publici presupune pentru funcţionarul public următoarele prerogative:
- dreptul de a se asocia liber în sindicate;
- dreptul de a adera la unele sindicate;
- dreptul de a exercita un anumit mandat în cadrul acestora;
- dreptul de a se asocia în alt tip de organizaţii, cu caracter profesional, sau alte organizaţii care au ca scop protejarea intereselor profesionale. Legiuitorul este extrem de precis în ceea ce priveşte determinarea celorlalte tipuri de forme de asociere; pentru a elimina orice dubiu, el enumeră, cu caracter limitativ, care sunt celelalte forme de asociere, alături de sindicate, în care se pot asocia funcţionarii publici.
Înainte de adoptarea legii nr. 25!/2006, articolul 27 excepta de la exercitarea dreptului de asociere sindicală pe înalţii funcţionari publici, pe funcţioanrii publici de conducere şi alte categorii de funcţionari publici cărora le este interzis acest drept prin statute speciale. Legea nr. 251/2006 a eliminat aceste interdicţii, permiţându-le şi acestor asă se asocieze sindical. A introdus însă anumite restrângeri ale exerciţiului de asociere sindicală ale înalţilor funcţionari publici şi funcţionari publici de conducere.Astfel, atunci când aceştia sunt aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale, au obligaţia c aîn termen de 15 zile de la alegere să opteze pentru una din cele două funcţii. În aczul în care optează pentru funcţia de conducere sindicală,, raporturile de serviciu se suspendă pe o perioadă egală cu cea a mandatului în funcţia de conducere din organizaţia sindicală.
Dreptul la grevă este garantat, în condiţiile legii, prin articolul 28.
Anterior adoptării Legii nr. 251/2006, articolul 28 impunea, ca şi restrângeri ale exerciţiului acestui drept, condiţia de a respecta principiile celerităţii şi al continuităţii serviciilor publice[2]. Aceste restricţii au fost eliminate în prezent, însă s-a adăugat precizarea funcţionarii publici care sea flă în grevă nu beneficiază de salariu şi alte drepturi salariale pe perioada grevei.
Articolul 43 din Constituţie enumeră, printre drepturile fundamentale ale cetăţenilor şi dreptul la grevă, care, în formularea textului constituţional, este recunoscut numai salariaţilor.
Termenul de “salariaţi” folosit de legiuitorul constituant trebuie înţeles într-o accepţiune largă. Într-o asemenea perspectivă, trebuie admis că s-au avut în vedere şi funcţionarii publici, nu numai salariaţii.
Ca şi în articolul precedent, şi acest text trimite la o lege, în baza căreia urmează a se exercita dreptul la grevă. În condiţiile actuale, legea la care face referire textul este Legea nr.168/1998 cu privire la soluţionarea conflictelor de muncă[3].
Un autor consideră că liberatatea sindicală şi dreptul la grevă au accentuat politizarea administraţiei şi, prin acest fapt, reticenţa acesteia în a asculta de o puterte pe care, în alte condiţii, n-ar aproba-o.[4]
Dreptul la salariu, care se compune din salariul de bază, sporuri şi indemnizaţii - articolul 29.
Din modul în care este redactat articolul 29 rezultă că legiuitorul a avut în vedere viziunea clasică, în care salariul reprezintă contraprestaţia unei munci. O asemenea concluzie se desprinde prin interpretarea literară, dar şi logică a textului, respectiv “Pentru activitatea depusă, funcţionarii publici au dreptul la salariu...”. Rezultă cel puţin câte concluzii:
- dreptul la salariu se naşte din faptul că funcţionarul public a prestat (a depus) o anumită activitate;
- salariul reprezintă contraprestaţia activităţii depusă de salariat;
- între salariu şi activitatea depusă trebuie să existe o anumită echivalenţă, un echilibru.
Între retribuţia cuvenită funcţionarului public şi cea cuvenită salariatului există atât elemente comune, dar şi diferenţe[5]. Spre deosebire de situaţia salariatului, care îşi negociază împreună cu angajatorul salariul, în cazul funcţionarului public salariul nu este negociat. El se stabileşte ope legis, în mod general şi impersonal prin lege[6].
Promovând soluţia clasică a salariului-contrapartidă a muncii prestate, legiuitorul român a ignorat teza cu valoare axiomatică exprimată în doctrină şi anume faptul că remuneraţia cuvenită funcţionarului public are ca scop să-i permită acestuia să ţină rangul social corespunzător funcţiei sale[7].
Potrivit textului de lege în discuţie, structura salariului se compune din patru elemente, şi anume: salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul corespunzător treptei de salarizare şi suplimentul gradului şi alte drepturi salariale, în condiţiile legii.
Sistemul de salarizare a funcţionarilor publici se stabileşte prin lege, potrivit articolului 29 alin. (3), fiind vorba despre legea privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii publici, lege care până în prezent nu a fost adoptată, ceea ce determină doctrina să aprecieze că în privinţa drepturilor de care beneficiază, funcţionarii publici sunt net dezavantajaţi faţă de alte categorii de personal din sectorul public.[8]
Dreptul la uniformă, legea prevăzând că funcţionarii publici care, potrivit legii, sunt obligaţi să poarte uniformă în timpul serviciului, o primesc gratuit - potrivit articolului 30.
Durata normală a timpului de lucru pentru funcţionarii publici este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână - potrivit articolului 32.
Potrivit articolului 41 alin (3) din Constituţie, “durata normală a zilei de lucru este în medie, de cel mult 8 ore (subl. ns.).“
Interpretarea corectă presupune că nu se poate depăşi media de 8 ore pe zi, ceea ce nu exclude posibilitatea ca durata zilei de lucru să poată fi sub această limită maximă[9].
Legea reglementează şi regimul orelor lucrate peste program (în sens de program normal pentru oricare funcţionar public, indiferent că face parte din categoria funcţionarilor de conducere sau de execuţie).
Numai funcţionarii de execuţie sunt îndrituiţi la recuperarea timpului lucrat peste program sau la plata majorată, cu un spor de 100% din salariul de bază. Numărul orelor plătite cu acest spor de 100% este de maxim 360 de ore pe an.
Dreptul funcţioanrilor publici de a fi aleşi sau numiţi în funcţii de demnitate publică, în condiţiile legii, este recunoscut prin articolul 33. Anteriror modificărilor aduse prin Legea nr. 251/2006, d ela exercitarea acestui drept erau excluşi funcţionarii publici civili din ministerele privind apărarea naţională, ordinea publică şi siguranţa naţională. În ceea ce ne priveşte, am criticat o asemenea exceptare, care ni s-a părut discrimnatorie şi nejustificată şi ne bucurăm că legiuitorul a găsit de cuviinţă să renunţe la ea.
A fost introdusă însă o anumită limitare, care âi priveşte pe înalţii funcţionai publici şi pe funcţionarii publici de conduceret fi numiţi în funcţii de demnitate publică numai după încetarea, în condiţiile legii, a raporturilor de serviciu.
În ceea ce ne priveşte, considrăm că soluţia este discutabilă, în sensul în acre ea impune încetarea raportului de serviciu al înaltului funcţioanr public şi al celor de conducere anterior numirii într-o demnitate publică. Apreciem că ar fi fost corectă soluţia suspendării raportului de serviciu al acestora, şi nu cea a încetării. Este puţin probabil că un funcţionar public de carieră care ocupă o înaltă funcţie publică sau o funcţie publică de conducere va renunţa la aceasta pentru o demnitate publică, din acre poate să fie schimbat oricând şi care nu presupune, neapărat şi din păcate, competenţă şi profesionalism.
Dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte concedii este recunoscut prin articolul 34.
Constituţia califică regimul concediului de odihnă ca pe o măsură de protecţie a muncii, alături de alte măsuri[10].
Concediului de odihnă îi sunt aferente două categorii de drepturi băneşti, şi anume: indemnizaţia de concediu; o primă al cărei cuantum este egal cu salariul de bază din luna anterioară şi care se impozitează separat .
Prin instituirea lor se consacră o deosebire între regimul concediului de odihnă al funcţionarilor publici şi cel al concediului salariaţilor, în sensul acordării ex lege şi a unei prime de concediu, pe lângă indemnizaţia cuvenită şi salariaţilor. Într-adevăr, în cazul salariaţilor, prima de concediu se poate acorda numai dacă există o clauză expresă în acest sens în contractul colectiv sau în contractul individual de muncă.
Interdicţia ca în perioada concediilor de boală, a concediilor de maternitate şi a celor pentru creşterea şi îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu să înceteze sau să fie modificate, în alte condiţii decât din iniţiativa funcţionarului – articolul 35.
Textul instituie un principiu proteguitor pentru funcţionarul public şi anume interdicţia ca în perioada în care se află în concediu de boală, de maternitate sau pentru creşterea şi îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu să înceteze sau să se modifice altfel decât din iniţiativa funcţionarului public în cauză.
Dreptul funcţionarilor publici la condiţii normale de muncă şi igienă, de natură să le ocrotească sănătatea şi integritatea fizică este garantat - articolul 36.
Subliniem caracterul imperativ al textului, care impune autorităţilor publice să asigure funcţionarilor publici condiţii corespunzătoare de muncă[11].
Dreptul la asistenţă medicală, proteze şi medicamente, în condiţiile legii - articolul 37.
Dreptul la ocrotirea sănătăţii îşi află reglementarea în articolul 34 din Constituţia României. El a fost receptat îndeosebi din Pactul internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi culturale, care, în articolul 12, prevede dreptul persoanei de a se bucura de cea mai bună sănătate fizică şi mentală, drept care presupune şi obligaţia de a se asigura tuturor cetăţenilor mijloacele necesare realizării acestui deziderat.
Dreptul la pensii şi alte drepturi de asigurări sociale - articolul 38.
Este o teză cu valoare axiomatică aceea că funcţionarii publici, la fel ca şi salariaţii, beneficiază de două categorii de drepturi băneşti:
- drepturi cuvenite pe perioada cât sunt în activitate (salariu, sporuri, diferite indemnizaţii);
- drepturi cuvenite la încetarea activităţii, în cazul funcţionarului public la încetarea raportului de funcţie publică.
În această ultimă categorie se încadrează şi dreptul la pensie. Doctrina occidentală defineşte pensia ca reprezentând un tip de remuneraţie cuvenit funcţionarului public la încetarea exercitării funcţiei, ca urmare a retragerii sale din activitate.[12]
Dincolo de pensia cuvenită ca urmare a activităţii prestate, legea reglementează, prin articolul 39, şi pensia de urmaş, precum şi un drept special al urmaşilor de a primi, pe timp de 3 luni, echivalentul salariului de bază din ultima lună de activitate a funcţioanrului public.
Dreptul de a se bucura de protecţia legii - articolul 40.
Este un drept fundamental al funcţionarilor publici, sancţionat şi de legislaţia penală prin încriminarea unor fapte ca reprezentând infracţiuni (exemplu infracţiunea de ultraj[13], de ofensă adusă autorităţii[14] etc.).
Prin legea nr. 251/2006 au fost consacrate noi şi speciale forme de protecţie, care privesc funcţioanrii publici cu atribuţii de contorl şi inspecţie, executare silită a creanţelro bugetare, preucm şi alte categorii de funcţionari publici care desfăşoarăa ctivităţi cu grad ridicat de risc profesional. Astfel de msăuri urmează a se stabili la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţioanrilor Publici, sau de către autorităţi şi instituţii publice, cu avizul Agenţiei.
Dreptul funcţionarului de a fi despăgubit în situaţia în care a suferit, din culpa autorităţii sau a instituţiei publice, un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuţiilor - articolul 41.
Legea consacră o asemenea formă de răspundere patrimonială ca pe un “drept” cuvenit funcţionarului public din raţiuni care ţin de intenţia de a conferi cât mai multă deschidere reglementării, o perspectivă cât mai generoasă şi mai aptă de a determina calificarea legii de faţă ca o lege care să satisfacă coordonatele europene ale instituţiei funcţionarului public.
Prin articolul 40 se consacră, în egală măsură, un drept al funcţionarului public şi o obligaţie a autorităţii sau instituţiei publice.
Dreptul se acordă în condiţiile în care funcţionarul public a suferit un prejudiciu material, din culpa autorităţii sau instituţiei. Se impune ca prejudiciul să fi fost produs în timpul îndeplinirii sarcinilor de serviciu.
- Îndatoririle funcţionarilor publici
Funcţionarii publici sunt datori să-şi îndeplinească cu profesionalism, loialitate, corectitudine şi în mod conştiincios îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii persoanelor fizice sau juridice sau prestigiului corpului funcţionarilor publici - articolul 42.
Din interpretarea sistematică a multora din prevederile legii, inclusiv din interpretarea articolului 42, putem desprinde concluzia că, în mod implicit, sunt consacrate şi anumite îndatoriri care privesc nu numai activitatea din timpul serviciului, ci şi perioadele care exced acesteia. Spre pildă, în articolul 42 regăsim obligaţia funcţionarului public de a se abţine de la orice acţiune care ar aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice sau prestigiului corpului funcţionarilor publici. Textul nu precizează expres, dar formularea exhaustivă “de la orice fapte...” atrage concluzia că nu are nici o relevanţă felul faptelor, împrejurările în care ar fi săvârşite acestea, faptul că ele ar fi săvârşite în îndeplinirea sarcinilor de serviciu sau în afara acestora. Singurul lucru care are importanţă este ca acea faptă să nu aducă prejudicii autorităţii sau instituţiei publice[15].
Prima dintre aceste îndatoriri prezintă un caracter complex, în sensul că ea este constituită din două tipuri de obligaţii:
- o obligaţie de a face, obligaţie in faciendo, care îi impune funcţionarului public un anumit comportament profesional;
- o obligaţie de a nu face, care este o obligaţie in abstinendo, prin care funcţionarul public este ţinut să se abţină de la orice faptă care ar putea cauza un prejudiciu persoanelor fizice sau juridice sau prestigiului corpului funcţionarilor publici.
Interdicţia funcţioanrilor publici de a ocupa funcţii de consudere în structurile sau organele de conducere ale partidelor politice sau organizaţiilor cărora le este alicabil acelaşi regim juridic sau ale asociaţiilor şi fundaţiilor care funcţionează pe lîngă ele, este prevăzută de articolul 43 alin. )1), astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 251/2006.
Este interzis să facă parte din partide politice sau organizaţii cărora le este alicabil acelaşi regim juridic sau din asociaţii şi fundaţii care funcţionează pe lîngă ele înalţilor funcţionari publici şi funcţionarilor publici de conducere.
Toţi funcţionarii publici au obligaţia ca în exercitarea atribuţiilor ce le revin să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice.
Şi prin acest text se instituie o obligaţie de a nu face, o obligaţie in abstinendo, care vizează de această dată exprimarea sau manifestarea convingerilor politice ale funcţionarilor publici.
Dreptul de a avea anumite afinităţi politice, de a împărtăşi o anumită doctrină, de a crede în ea, este un drept inalienabil şi imanent al omului, care nu poate fi interzis de nici o Constituţie şi de nici o lege.
Funcţionarii publici răspund, potrivit legii, de îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din funcţia publică pe care o deţin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate, potrivit articolului 44. Funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor date de superiorii ierarhici, cu excepţia cazurilor în care apreciază că aceste dispoziţii sunt ilegale. În asemenea cazuri, funcţionarul public are obligaţia să motiveze în scris refuzul îndeplinirii dispoziţiei primite. Dacă funcţionarul public care a dat dispoziţia stăruie în executarea ei, va trebui să o formuleze în scris. În această situaţie dispoziţia va fi executată de cel care a primit-o, cu excepţia cazului în care e vădit ilegală. El are obligaţia să o aducă la cunoştinţa superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziţia.
Legiuitorul reuşeşte să consacre un regim juridic complet al datoriei de supunere, ale cărui dimensiuni pot fi identificate a fi următoarele:
1) Îndatorirea de conformare vizează dispoziţiile care sunt date de funcţionarii cu funcţii de conducere ierarhic superiori[16].
2) Obligaţia de conformare faţă de dispoziţiile şefilor direcţi nu mai subzistă în situaţia în care funcţionarul public consideră că aceste dispoziţii sunt ilegale. Legiuitorul recunoaşte, deci, funcţionarului public două prerogative, una implicită şi cealaltă expresă. Prerogativa implicită este aceea că funcţionarul public face o evaluare a dispoziţiei pe care a primit-o, în scopul de a determina dacă are sau nu un caracter legal, ceea ce atrage obligaţia - dacă este legală - de a o pune în executare.
3) Refuzul de a executa o dispoziţie pe care o apreciază ca fiind ilegală este condiţionat de obligaţia de a-l motiva în scris şi bineînţeles de a comunica acest refuz motivat autorului dispoziţiei ilegale.
4) În situaţia în care funcţionarul public care a emis dispoziţia insistă în îndeplinirea ei, este obligat ca tot în scris să formuleze susţinerea de a se executa dispoziţia respectivă.
5) În situaţia în care şeful ierarhic a precizat în scris pretenţia de a se îndeplini dispoziţia contestată de subordonatul său, acesta din urmă are obligaţia să o execute fără ca legiuitorul să-i mai recunoască vreo posibilitate de a se opune executării.
6) Se instituie obligaţia funcţionarului de a informa pe şeful ierarhic al celui de la care emană dispoziţia ilegală.
Funcţionarii publici au îndatorirea să respecte secretul de stat şi secretul de serviciu, precum şi confidenţialitatea în legătură cu informaţiile de care ia cunoştinţă în timpul serviciului, cu excepţia celor de interes public, în condiţiile legii, potrivit articolului 45.
Este analizată şi sub titulatura de “discreţie profesională”, care are un caracter exhaustiv şi include, în opinia noastră, atât obligaţia de păstrare a secretului de stat şi de serviciu, prevăzută de articolul 44, cât şi obligaţia de confidenţialitate, reglementată de articolul 45.
Sintagma secret de serviciu evocă actele şi faptele prevăzute expres de o normă generală sau cu caracter intern, a cărei încălcare atrage sancţiuni penale sau disciplinare[17].
Legea actuală uzitează cu două concepte şi implicit cu două categorii de secrete şi anume secretul de stat şi secretul de serviciu.
Obligaţia de a păstra informaţiile care reprezintă unul din cele două tipuri de secrete urmează a se respecta în condiţiile legii. Este vorba despre legea privind secretul de stat.
Totodată, funcţionarii publici trebuie să păstreze confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei.
Îndatorirea de confidenţialitate presupune interdicţia de a face publice informaţii de care funcţionarul public ia cunoştinţă în exerciţiul funcţiei sale.
Constatăm că în cazul funcţionarului public, îndatorirea de confidenţialitate constituie o îndatorire ex lege, în timp ce, în cazul salariatului, poate rezulta, de regulă, dintr-o clauză contractuală[18].
Funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje. La numirea, precum şi la eliberarea din funcţie, funcţionarii publici sunt obligaţi să prezinte, în condiţiile legii, conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, declaraţia de avere, obligaţia fiind isntituită prin articolul 46.
Această declaraţie se actualizează anual. Ea este analizată, de regulă, sub denumirea de obligaţie de dezinteresare şi face parte din categoria îndatoririlor care vizează, în egală măsură, atât viaţa profesională, cât şi viaţa privată a funcţionarului public.
Codul penal sancţionează infracţiunea luării de mită în articolul 254[19], în care vorbeşte despre patru moduri în care se poate manifesta aceasta şi anume: pretinderea, primirea, acceptarea promisiunii unor astfel de foloase şi faptul de a nu respinge astfel de foloase.
Din modul în care este formulat textul, desprindem concluzia că nu are importanţă modul lor de obiectivare, că ele reprezintă bani, daruri, alte avantaje de orice natură[20], singurul lucru care contează este ca ele să poată fi calificate un favor, un avantaj care i-ar reveni funcţionarului şi în schimbul căruia acesta ar fi obligat să efectueze o anumită activitate, prevalându-se de statutul de funcţionar public.
În ceea ce priveşte cea de-a doua obligaţie, prevăzută de alineatul al doilea al articolului 46, este vorba despre obligaţia de a-şi declara averea, obligaţie care revine tuturor funcţionarilor şi demnitarilor publici şi care în prezent îşi află reglementarea în Legea nr. 115/1996[21].
Declaraţia de avere se formulează atât la numirea cât şi la încetarea raportului de funcţie publică; prin intermediul ei se urmăreşte să se preîntâmpine cazurile de abuzuri, de corupţie, de folosire a slujbei în scopul obţinerii unor avantaje materiale deosebite.
Funcţionarii publici au îndatorirea de a rezolva lucrările repartizate de superiorii ierarhici în termenele stabilite, în conformitate cu articolul 47. Totodată, le este interzis să primească direct cereri a căror rezolvare intră în competenţa lor sau să discute direct cu petenţii, cu excepţia celor cărora le sunt stabilite astfel de atribuţii, precum şi să intervină pentru soluţionarea lor.
Primul alineat impune funcţionarilor publici obligaţia de a rezolva lucrările repartizate de superiorii ierarhici în termenele stabilite. Din modul în care este formulat textul ar trebui să tragem concluzia că funcţionarului public îi incumbă numai obligaţia de a rezolva sarcinile de serviciu repartizate de şefii ierarhici, şi, pe cale de consecinţă, dreptul de a refuza rezolvarea tuturor celorlalte lucrări care nu provin de la conducătorul compartimentului. O asemenea concluzie, în opinia noastră, nu poate fi acceptată atât din consideraţiuni teoretice, cât şi practice.
C.Perfecţionarea pregătirii profesionale
Reglementarea perfecţionarii profesionale în Statut a cunoscut mai multe faze. Mai întâti, a fost reglementată exclusiv ca o îndatoririe, soluţie pe care noi am criticat-o, propunând ca legiuitorul să-i confere statut şi de drpet, nu numai de îndatorire, pentru că zadarnic consacri obligaţia funcţioanrului de a se perfecţiona, dacă nu îi recunoşti şi dreptul de a face acest lucru, şi, corelativ, obligaţia instituţiei de a garanta acest drept.
Legea nr. 251/2001 a făcut în salt în evoluţia reglementării acestei materii, prevăzând o secţiune separată pentru reglementarea perfecţionării profesionale, de unde importanţa deosebită pe care el a înţeles să o acord eşi care nu poate decât să bucure. Obligaţia şi dreptul la perfecţionarea pregătirii profesionale-art. 48.
Textul consacră, într-o formă amplă care presupune aspecte complexe, instituţia perfecţionării pregătirii profesionale care reprezintă, în egală măsură, o obligaţie, dar şi un drept al funcţionarului public. Spunem aceasta deoarece în articolul 32 din Constituţie se reglementează dreptul la învăţătură, care reprezintă un drept fundamental al tuturor cetăţenilor, care este asigurat printr-o multitudine de forme[22], legiuitorul constituant vorbind şi despre alte forme de instrucţie şi perfecţionare.
Din analiza modului în care este reglementată de lege îndatorirea de perfecţionare a pregătirii profesionale, poate fi identificat regimul său juridic şi anume:
- a) această îndatorire revine tuturor funcţionarilor publici, fără distincţie între funcţionarii de conducere şi cei de execuţie, dar ea are şi statut de drept;
- b) se instituie obligaţia autorităţii sau instituţiei publice ca să prveadă în bugetul anual propriu sumele necesare pentru acoperirea cheltuielilor de perfecţionare profesională organizate la iniţiativa sua în interesul autorităţii sau instituţiei publice.
- c) se recunoaşte dreptul funcţionarului de a beneficia de salariu pe perioada în care urmează forme de perfecţionare profesională organizate la iniţiativa ori în interesul autorităţii sau instituţiei publice sau la iniţiativa funcţioanrului, cu acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.
- d) Sunt stabilite pentru funcţionarul public în cauză atât drepturi cât şi obligaţii speciale.
În situaţia în care funcţionarul public nu-şi respectă obligaţia, el va fi ţinut să despăgubească autoritatea sau instituţia publică. Astfel, dacă încetează raportul de serviciu din anumite cazuri, altele decât cele car enu pot fi imputabile funcţioanrului, acesta are obligaţia să restituie contravaloarea cheltuielilor de eprfecţionare făcute de autoritatea sua instituţia publică.
Funcţionarul public care urmează forme de perfecţionare cu durata mai mare de 90 de zile într-un an calendaristic, este obligat să se angajeze în scris că va lucra între 2 şi 5 ani, dacă cursurile sunt finanţate de la bugetul de stat.
Anterior adoptării Legii nr. 251/2006, era prevăzut termenul de cel puţin 5 ani, pentru ca în prezent legea să vorbească despre o perioadă cuprinsă între 2 şi 5 ani. Considerăm că noua reglementare va permite o libertate excesivă a autorităţii de a hotărî, între 2 şi 5 ani, de unde riscul unor soluţii discriminatorii între diferiţi funcţioanri publici.
Funcţionarul public care urmează o formă de perfecţioanr,e dar nu o absolvă din vina sa, este obligat să restituie instituţiei sau autorităţii publice contravaloarea chelturielilor efectuate cu perfecţionareaşi drepturile salariale primite pe perioada perfecţionării, dacă acestea au fost suportate de autoritatea sau instituţia publică.
Pentru a se clarifica discuţiile care au apărut în practica administrativă privind înţelesul a ce anume se introduce în sintagma perfecţioanre profesională, articolul 493, nou introdus prin Legea nr. 251/2006 prevede că nu constituie forme de perfecţionare profesională şi nu pot fi finanţate de la bugetul de stat sau din cel local studiile universitare sau studiile de doctorat.
- Dreptul la carieră
În lume există două mari categorii de sisteme de serviciu public:[23]
- a) sistemul de tip post, format dintr-un ansamblu de funcţii sau meserii, în care funcţionarii pot fi numiţi într-una din aceste funcţii. Cum se susţine în doctrina franceză, acest sistem costă în “a viza funcţii sub aspectul sarcinilor de îndeplinit, activităţilor de exercitat, şi nu sub unghiul unei profesiuni. Agentul este recrutat pentru a ocupa un post determinat, căruia îi rămâne afectat pe tot cursul funcţiei; el nu face carieră. Ilustrarea tipică este S.U.A, unde e legat originar de spoils- system”.[24]
- b) sistemul de tip “carieră” bazat pe stabilitatea şi continuitatea în carieră, în care “agentul recrutat devine membru al unui corp sau cadru organizat şi ierarhizat... Sistemul civil service britanic este tipic pentru această formulă, practicată şi în Franţa”[25].
Un prim element care defineşte cariera funcţionarului public este stabilitatea în funcţie.
Stabilitatea, ca şi inamovibilitatea, îşi au obârşia în nevoia găsirii unui instrument, care să stopeze amestecul mereu crescând al politicii în administraţie.[26]
Ele materializează deci reacţia împotriva unui asemenea amestec urmărindu-se crearea unei independenţe, inerente bunului mers al serviciului public respectiv.
Inamovibilitatea, reprezintă, ca şi stabilitatea, o garanţie pe care statul o acordă funcţionarului său, că nu va fi suspendat sau revocat decât pentru cauze disciplinare; ea se deosebeşte de stabilitate prin aceea că funcţionarul inamovibil nu va putea fi mutat nici în interes de serviciu, nici măcar prin avansare.
Un element al carierei funcţionarului public îl reprezintă avansarea acestora.
În carieră, funcţionarului public îi este recunoscut[27] dreptul de a promova în funcţia publică şi de a avansa în treptele de salarizare, în condiţiile legii. Un element de noutate adus prin ultimrele modificări ale legii nr. 188/1999 este cuprins în teza a doua a articolului 55, conform căreia promovarea în clasă, în grade profesionale şi avansarea în treptele de salarizare nu sunt condiţioante de existenţa unui post vacant. Este importantă această precizare, care înlocuieşte soluţia anterioară care condiţiona promovarea de existenţa unui post vacant. Dat fiind faptul că posturi vacante nu erau, în ultimii ani existând numeroase restricţii la încadrarea în posturi în autorităţile şi instituţiile publice, blocări de posturi, se ajunsese la situaţia ca dreptul de a avansa şi de a promova să fie unul formal, lipsit de conţinut, de vreme ce nu erau posturi vacante. În completare, articolul 56 al legii[28] recunoaşte că promovarea se poate face, prin concurs sau examen, organizat anual, prin transformarea postului deţinut de funcţionarul public ca urmare a promovării concursului sau examenului.
[1] Ioan Muraru, în Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida - op. cit., p. 92.
[2] Pentru o părere critică asupra acestei dispoziţii referitoare la celeritatea serviciului public, a se vedea Verginia Vedinaş – „Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici” – comentată, ediţia a III-a, Bucureşti, 2004, Editura Lumina Lex, pp. 87-88.
[3] A se vedea, pentru analiza acestor reglementări, Ion Traian Ştefănescu – „Conflictele de muncă”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000.
[4] Ioan Alexandru- Administraţia şi puterea politică, în Revista de drept public nr. 2/2003, p. 3.
[5] A se vedea Verginia Vedinaş - op. cit., 2002, pp.147-151.
[6] Paul Negulescu – „Tratat de drept administrativ”, Bucureşti, 1934, vol II, pp. 604-606; Erast Diti Tarangul – „Tratat de drept administrativ român”, Cernăuţi, Tipografia “Glasul Bucovinei”, 1944, pp. 327 şi urm.
[7] André de Laubadère, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet - op. cit., p. 82.
[8] Radu Carp-Strategii şi propuneri de reformă a admninistraţiei publice în perspectiva integrării europene, în Revista de Drept public nr. 2/2006, p. 107.
[9] În dreptul comunitar al funcţiei publice, regăsim o durată mai mare a zilei de lucru a funcţionarilor, respectiv 42 de ore.
[10] Celelalte măsuri de protecţie a muncii, potrivit articolului 41 alin. (2) teza a doua, sunt: măsurile de securitate şi protecţie a muncii, instituirea unui salariu minim pe economie, repausul săptămânal, prestarea muncii în condiţii grele şi alte situaţii specifice.
[11] Verginia Vedinaş – Statutul…, op. cit., 2004, p. 116.
[12] Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby- op. cit.., p. 150.
[13] Potrivit articolului 239 din Codul penal, insulta, calomnia ori ameninţarea săvârşită nemijlocit sau prin mijloace de comunicare directă, contra unui funcţionar public, care îndeplineşte o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat, aflat în exerciţiul funcţiunii ori pentru fapte îndeplinite în exerciţiul funcţiunii constituie infracţiunea de ultraj şi se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la 4 ani. Alin. (2) al articolului prevede că lovirea sau orice acte de violenţă, precum vătămarea corporală săvârşite împotriva persoanei prevăzută în alin. (1), aflată în exerciţiul funcţiunii ori pentru fapte îndeplinite în exerciţiul funcţiunii se pedepsesc cu închisoarea de la 6 luni la 7 ani, iar dacă s-a produs vătămarea corporală gravă, pedeapsa este închisoarea de la 3 luni la 12 ani.
[14] Infracţiunea de “ofensă adusă autorităţii” este prevăzută de art. 238 din Codul penal.
[15] Verginia Vedinaş – Statutul…, op. cit., 2004, p. 127.
[16] Marcel Waline - Précis de droit administratif, Éditions Montchrestien, Paris, 1970, p. 60. În mod constant doctrina a recunoscut faptul că obligaţia de supunere este datorată numai funcţionarilor care fac parte din aceeaşi ierarhie administrativă.
[17] Verginia Vedinaş - op. cit., 2004, p. 160.
[18] Ion Traian Ştefănescu –Tratat...op. cit., pp. 151-153.
[19] Articolul 254 alin (1) are următorul conţinut:”Fapta funcţionarului care, direct sau indirect, pretinde ori primeşte bani sau alte foloase care nu i se cuvin, ori acceptă promisiunea unor astfel de foloase sau nu o respinge, în scopul de a îndeplini sau de a nu îndeplini, ori a întârzia îndeplinirea unui act privitor la îndatoririle sale de serviciu, sau în scopul de a face un act contrar acestor îndatoriri, se pedepseşte cu închisoarea de la 3 la 12 ani şi interzicerea unor drepturi.(subli. ns.)
[20] Exemplu atribuirea unui spaţiu comercial sau de locuit, înlesnirea dobândirii unui statut etc.
[21] Publicată în M.Of. nr. 263 din data: 28/10/1996.
[22] Este vorba despre învăţământul general obligatoriu, liceal, profesional, superior şi alte forme de instrucţie şi perfecţionare.
[23] Ioan Alexandru – „Administraţia publică, Teorii, realităţi, perspective”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pp.467-468.
[24] A. de Laubadère, J.C. Venezia, Y. Gaudemet - op. cit., 1995, p. 55.
[25] A. de Laubadère, J.C. Venezia, Y. Gaudemet - op. cit., 1995, p. 55.
[26] Jean Vermeulen – „Statutul funcţionarilor publici”, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice Vremea, 1933, p. 309.
[27] Prin articolul 55 din Legea nr. 188/1999, republicată, astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 251/2006.
[28] Astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 251/2006.