Administrație publică

În raport şi de tezele exprimate în doctrină dar şi de dispoziţiile Legii nr. 188/1999, cu modificările ulterioare, apreciem[1] că pot fi identificate următoarele forme de răspundere a funcţionarului public:

1. O răspundere disciplinară, fundamentată pe încălcarea normelor de disciplină specifice raportului de servicii;
2. O răspundere contravenţională, pentru săvârşirea, de către funcţionarul public, a unor fapte antisociale calificate prin lege ca şi contravenţii;
3. O răspundere patrimonială, fundamentată pe dispoziţiile articolului 52 din Constituţie şi ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;
4. O răspundere civilă care intervine pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează; pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;[2] pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.

Răspundere penală, care intervine atunci când funcţionarul public a comis fapte prevăzute de Codul penal sau alte legi speciale. Acest tip de răspundere, la rândul lui, poate fi justificat de două categorii de fapte culpabile:

- fapte prin care se încalcă obligaţiile izvorâte din raportul de funcţie, şi atunci instituţia răspunderii este o instituţie complexă, aparţinând, prin faptele care o generează, dreptului administrativ şi penal, iar prin regimul sancţionator specific, dreptului penal;

- fapte prin care se încalcă obligaţii care nu izvorăsc din raportul de funcţie, ci care sunt săvârşite în calitate de cetăţean, şi, în această situaţie ne plasăm în sfera exclusivă a dreptului penal.

Prin intermediul răspunderii se realizează atât scopul represiv, sancţionator cât şi scopul preventiv, cărora trebuie să li se adauge, în opinia noastră, şi scopul educativ, care - deşi implică prevenţia - nu se reduce la aceasta.

Răspunderile disciplinară, contravenţională, civilă sau penală ale funcţionarilor publici sunt atrase de încălcarea cu vinovăţie a îndatoririlor de serviciu. Rezultă că ele reprezintă forme de răspundere subiectivă, bazată pe culpă, absenţa elementului subiectiv determinând imposibilitatea intervenţiei lor.

Răspunderea disciplinară intervine în cazul săvârşirii unei abateri disciplinare, definită de lege ca reprezentând încălcarea cu vinovăţie de către funcţioanrii publici a îndatoririlro corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege.

În ceea ce ne priveşte, am definit abaterea disicplinară ca reprezentând fapta săvârşită cu vinovăţie de către funcţionarul public prin care acesta încalcă obligaţiile ce-i revin din raportul de funcţie publică sau în legătură cu acesta şi care afectează statutul său socio-profesional şi moral[3].

Prin alineatul al doilea al articolului 65 sunt enumerate faptele care reprezintă abateri disciplinare.

Legiuitorul se opreşte la următoarele fapte, pe care le califică drept abateri disciplinare şi a căror analiză comportă următoarele categorii.

1. a) fapte care privesc nerespectarea programului de activitate, în această categorie intrând faptele prevăzute la literele a, c şi d ale alineatului al doilea;
2. b) fapte care privesc modul de îndeplinire a sarcinilor de serviciu, aici intrând faptele sancţionate la literele b, e, i;
3. c) fapte care sancţionează încălcarea exigenţelor privind comportamentul profesional al funcţionarului public, deontologia specifică funcţionarului,[4] aici se încadrează faptele de la literele g.
4. d) fapte care sancţionează încălcarea anumitor obligaţii ale funcţionarilor publici, cărora legiuitorul le-a rezervat un regim special, în această categorie urmând a se încadra faptele prevăzute la literele f, h şi j.

Legea nr. 188/1999 nu epuizează sfera abaterilor disicplinare, permiţând ca ea să inludă şi alte fapte prevăzute ca abteri disciplinare în actele normative din domeniul funcţiei publice şi al funcţionarului public.[5]

Prin alineatul al treilea legea stabileşte un număr de cinci sancţiuni disciplinare, a căror analiză determină gruparea lor în următoarele categorii :

1. a) sancţiuni disciplinare cu caracter moral, în această categorie intrând mustrarea scrisă.
2. b) sancţiuni cu caracter precumpănitor material, în această categorie intrând diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioadă de 1-3 luni.
3. c) sancţiuni care afectează cariera funcţionarului public, având şi consecinţe de ordin patrimonial.

În această categorie se încadrează suspendarea dreptului la avansare pe o perioadă de 1-3 ani, precum şi retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului. Practic, aceste sancţiuni au un caracter complex, deoarece ele afectează nu doar cariera funcţionarului public, dar şi drepturile materiale cuvenite acestuia, dat fiind faptul că oricărei trepte, clasă, categorie îi corespunde un alt salariu, superior celui cuvenit pentru treapta, clasa sau categoria precedentă.

1. d) sancţiuni care determină încetarea raportului de funcţie publică, în această ultimă categorie intrând destituirea din funcţie.

Deşi legiuitorul nu o califică în mod expres astfel, ea reprezintă sancţiunea disciplinară cea mai gravă atât prin consecinţele pe care le atrage cât şi prin gradul de pericol social al faptei care determină luarea ei precum şi prin împrejurările în care se produce.

Principiile fundamentale care guvernează regimul răspunderii disciplinare a funcţionarului public sunt prevăzute în art. 19 din H.G. nr. 1210/2003[6], după cum urmează:

1. a) prezumţia de nevinovăţie;
2. b) garantarea dreptului la apărare;
3. c) celeritatea procedurii;
4. d) contradictorialitatea;
5. e) proporţionalitatea, legalitatea şi unicitatea sancţiunii.

Prin articolul 66 este reglementată procedura de aplicare a sancţiunii cu caracter moral, mustrarea scrisă, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea conducătorului compartimentului în care funcţionează cel în cauză.

Legea instituie, parţial, două proceduri deosebite pentru aplicarea sancţiunilor disciplinare:

- o primă procedură care priveşte aplicarea sancţiunii cu caracter moral, prevăzute la articolul 70 alin.(3) literele a şi b;

- o a doua procedură prevăzută pentru restul sancţiunilor.

Unul dintre elementele caracteristice ale răspunderii disciplinare a funcţionarului public îl reprezintă existenţa unui organ de

 disciplină, în a cărui misiune intră determinarea comiterii de către funcţionarul public a unor abateri disciplinare, care se realizează prin activitatea de cercetare pe care o întreprinde, precum şi prin formularea propunerilor de sancţiuni ce urmează a se aplica funcţionarilor publici. Acesta poartă denumirea de comisie de disciplină.

Din comisia de disciplină face parte şi un reprezentant al organizaţiei sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul majorităţii funcţioanrilor publici pentru care este organizată comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sidicat.

Legea nr. 251/2006 a introdus o nouă dispoziţie, prin articolul 64¹, potrivit căreia orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim se paote adresa instanţei judecătoreşti, în condiţiile legii, împotriva autorităţii sau isntituţiei publice care a emis actul sau a refuzat să rezolve cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim.

În cazul în care se admite acţiunea şi instanţa constată vinovăţia funcţionarului, acesta va fi obligat la plata daunelor, în solidar cu autoritatea sau instituţia publică.

Introducerea acestor dispoziţii nu era, în opinia naostră necesară, atâta vreme cât ele nu fac altceva decât să preia, într-o formă aproape identică, dispoziţii ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului adminsitrativ. Nu acelaşi lucru se poate spune însă despre prevederea cuprinsă în alineatul (3) al articolului 64¹, potrivit căreia răspunderea juridică a funcţionarului public nu se poate angaja dacă acesta a respectat prevederile legale şi procedurile administrative aplicabile autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.

Constatăm că textul introduce principiul conform căruia răspunderea juridică a funcţionarului public, ca şi a administraţiei, în ansamblul său, se poate angaja doar când are loc comiterea unor ilegalităţi, neexistând răspundere atunci când se acţionează legal şi în  conformitate cu procedurile administrative specifice autorităţii sau instituţiei publice respective.

Cazierul administrativ este documentul prin intermediul căruia se evidenţiază situaţia disciplinară a funcţionarilor publici, el cuprinzând sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului public, care nu au fost radiate, şi se eliberează de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în conformitate cu baza  de date pe care aceştia o administrează.

Există anumite situaţii în care este necesară obţinerea cazierului administrativ, respectiv: desemnarea ueni persoane ca membru în comunisa de concurs pentru recrutarea într-o funcţie publică, în comsisia de  disciplină, cea apritară sau pentru ocuparea unei îanlte funcţii publice sau a unei funcţii publice de conducere, precum şi în orice alte situaţii prevăzute de lege.

Răspunderea penală a funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează potrivit legii penale.

Legea prevede că în cazul în care în urma sesizării parchetului sau a organului de cercetare penală s-a dispus începerea urmăririi penale, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va lua măsura de suspendare a funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine.

În situaţia în care parchetul dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea urmării penale în cazurile prevăzute la alin. (2) şi (3), precum şi în cazul în care instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţie încetează.

Regimul procedural al răspunderii penale a fost îmbogăţit prin Legea nr. 251/2006, cu norma potrivit căreia de la momentul începerii urmăririi penale persoana care are competenţa numirii în funcţia publică are obligaţia să dispună mutarea temporară a funcţionarului în cadrul altui compartiment sau structuri fără personalitate juridică atunci când apreciază că funcţionarul care face obeictul cercetării poate influenţa cercetarea.

În Codul penal, infracţiunile incidente în ceea ce-i priveşte pe funcţionarii publici sunt reglementate de titlul VI, denumit “infracţiuni care aduc atingere unor activităţi de interes public sau altor activităţi reglementate de lege”, articolele 246- 258.[7]

Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici este angajată în situaţia în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul sau în legătură cu serviciul.Proces verbal contravenţional paote fi contestat în faţa instanţei judecătoreşti în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică und eîşi desfăşoară activitatea funcţioanrul sancţionat.

Răspunderea civilă a funcţionarilor publici este angajată pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice; pentru nereestituirea în termen legal a sumelor acordate necuvenit şi pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în claitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. Pentru recuperarea sumelor,a utoritatea sua isntituţia publică paote emite o dispoziţie d eimputare sau poate să-şi asume un angajament de plată, împotriva cărora funcţionarul public poate face contestaţie la isntanţa de contencios amdinistrativ competentă.

9. Acordurile colective, reprezintă o instituţie introdusă prin modificările aduse Statutului funcţionarului public prin Legea nr. 161/2003 şi ele reprezintă corespondentul, pentru funcţionarul public, a contractului colectiv de muncă încheiat în cazul salariatului.

            Potrivit art. 61, pot fi încheiate anual de autorităţile sau instituţiile publice cu sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici şi ele pot să cuprindă măsuri referitoare doar la următoarele domenii: constituirea şi folosirea fondurilor destinate îmbunătăţirii condiţiilor la locul de muncă; sănătatea şi securitatea în muncă; programul zilnic de lucru; perfecţioanrea profesională şi alte msăuri referitoare la protecţia celor aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale.

            10 Corpul de rezervă al funcţionarilor publici este format din funcţionarii publici care au fost eliberaţi din funcţie pentru motive neimputabile lor şi este gestionat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Aceasta reprezintă o autoritate centrală de specialitate din subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor, a cărei menire este aceea de a crea şi de a dezvolta un corp de funcţionari publici profesionist, stabil şi imparţial[8].

[1] Abordând această problemă, profesorul A. Iorgovan exprimă teza că formele răspunderii funcţionarului public diferă după cum ne raportăm la funcţionarul supus regimului legal sau cel supus regimului contractual. Funcţionarului statutar i se va aplica: o răspundere disciplinară; o răspundere contravenţională; o răspundere penală şi o răspundere patrimonială. Valentin Prisacaru identifică patru tipuri de răspundere aplicabile funcţionarilor publici: disciplinară; administrativă (în mod corect administrativ contravenţională); civilă şi penală. (Tratat de drept administrativ, Ed. All, Bucureşti, 1996, pp. 196-199). Mircea Preda operează o distincţie care din punctul nostru de vedere nu se susţine, între “răspunderea disciplinară” şi “răspunderea administrativă” care s-ar regăsi în statutul funcţionarului public. (Curs de drept administrativ. Editura Calistrat Hogaş, Bucureşti, 1996, pp. 166-190.

[2] Această formulare reprezintă un cras agramatism juridic al Statutului, deoarece ea statorniceşte că nerestituirea sumelor ce s-au acordat necuvenit constituie o cauză de răspundere civilă, deşi , în cazul dat, nu suntem în prezenţa unei răspunderi civile, ci a plăţii lucrului nedatorat (art. 1092 Codul civil) - Serban Beligrădeanu- loc cit., p. 16.

[3] Verginia Vedinaş - op. cit., p. 185.

[4] Verginia Vedinaş- Deontologia funcţioanrului public potrivit Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, În Revusta de drept public nr. 1/2004, pp. 56-71.

[5] Prevederea e conţinută de articolul 65 alin. (2) litera k), astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 251/2006.

[6] HG nr. 1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial nr. 757/29.10.2003.

[7] Este vorba despre următoarele infracţiuni: abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor (articolul 246); abuzul în serviciul prin îngrădirea unor drepturi (articolul 247 Codul penal); abuzul în serviciu contra intereselor publice (articolul 248); neglijenţa în serviciu (articolul 249); purtarea abuzivă (art. 250 ); neglijenţa în păstrarea secretului de stat ( art. 252); luarea de mită (art. 254 ); darea de mită (art. 255); primirea de foloase necuvenite (art. 256); traficul de influenţă (art. 257) şi faptele săvârşite de alţi funcţionari (art. 258).

[8] Pe larg asupra acestor noutăţi legislative: Verginia Vedinaş – Consideraţii referitoare la modificările şi completările aduse statutului funcţionarilor publici prin Legea nr. 161/2003, în Revista Dreptul nr. 10/2003, pp. 80-99.