Abordarea completă și complexă a diferitelor sisteme de administrație publică din Europa contemporană ridică numeroase probleme, atât constituțional cât și administrativ, deoarece abordarea problematicii executive trebuie realizată în contextul legilor fundamentale ce guvernează respectivele societăți, inclusiv statul acestora, cât și prin prisma regimurilor politice existente, desigur democratice, mai vechi sau relativ noi, care își exercită prerogativele de putere în armonie cu drepturile și libertățile cetățenești fundamentale.
O primă abordare introductivă trebuie făcută sub aspect conceptual în sensul definirii administrației publice prin prisma înțelesului dat respectivei noțiuni în unele state europene.
Crearea primelor regimuri și state democratice a condus la înscăunarea principiului separației puterilor în stat, dar cu nuanțări, mai ales, practice, foarte variate de la stat la stat, de unde și o evoluție diferită a conceptului de putere executivă sau de administrație publică.
În general, noțiunea de administrație văzută în sens organizațional sau instituțional, excludea din conținutul său chiar guvernul conceput, mai degrabă, ca un factor de conducere (guvernare), în timp ce „administrația" în mod concret se concentra pe activitatea administrativă de aplicare a legilor care-i limitau acțiunile fie prin acte de autoritate ale puterii publice respective, fie prin acte de gestionare și administrare ce țineau de dreptul privat, in același sens, interesul general sau public al colectivității naționale sau locale devine scopul principal pentru care acționează administrația prin exercitarea competențelor sale.
Dacă aceasta este viziunea franceză, în optica germană „administrația este activitatea statului pentru realizarea obiectivelor sale în interiorul sistemului juridic, cu excepția puterii judiciare”[1], sau, cu alte cuvinte, orice activitate a statului sau a altui purtător al puterii publice, separată de puterea legislativă și cea judiciară reprezintă administrație, într-o definiție negativistă.
În Anglia, preocupările privind executivul sunt mai mult pragmatice decât doctrinare, această putere fiind identificată cu guvernul care, împreună cu partenerul său administrația, exercită funcția executivă subordonată instituției legislative, respectiv parlamentului care este suveran și deasupra oricărui control juridic.
În țări ca Belgia, Luxemburg, Romama și Italia se resimte influența școlii franceze, iar în Danemarca și Olanda a celei germane, în Irlanda a celei engleze. În doctrina românească actuală există două mari tendințe în definirea conținutului acestui concept.
Într-o primă opinie puterea executivă este sinonimă cu statul sau autoritățile sale publice centrale și teritoriale, respectiv guvern, ministere, precum și structurile acestora din teritoriu, adică prefect și serviciile publice deconcentrate, în vreme ce administrația locală (consilii locale și județene, respectiv primarii) reprezintă o cu totul altăinstituție fundamentală ce nu poate fi inclusă în puterea executivă, neîndeplinind o funcție executivă.
Într-o a doua opinie, dimpotrivă, administrația publică este un sistem unitar, în frunte cu guvernul, indiferent de structurile sale centrale, teritoriale sau locale, reprezentând ansamblul autorităților constituite în mod distinct în capitolul V al titlului III din Constituție sub denumirea juridică generică de administrație publică.
Indiferent de opiniile doctrinare exprimate, vom defini administrația publică ca acea categorie a autorităților publice constituite în temeiul aceleiași funcții fundamentale de activitate executivă pe care o înfăptuiesc și prin care se realizează în mod specific puterea publică.
Franța se caracterizează printr-un înalt grad de centralizare administrativă, cu vechi rădăcini în istoria țării, păstrat și accentuat de-a lungul domniei lui Napoleon și continuat, practic, de toate regimurile ulterioare. Pe de altă parte, acest sistem a fost determinat și de structura unitară a statului, iar, apoi de regimul semiprezidențial care a accentuat concentrarea puterii executive în mâinile șefului statului.
Regimul juridic instituit de Constituția celei de-a V-a Republici a perpetuat această stare, dar politica de integrare europeană a determinat ca, după anul 1970, să înceapă o orientare necentralizatoare spre deconcentrarea administrativă în urma transferului puterii de decizie de la autoritățile centrale către cele subordonate din teritoriu prin deconcentrare, inclusiv asupra autorităților locale, însoțită și de o descentralizare prin cedarea puterii de decizie în probleme de interes local de către stat pe seama autorităților administrației publice locale autonome.
Administrația publică în teritoriu este formată din administrația publică locală și din structurile teritoriale ale administrației publice centrale. „Administrația publică locală este compusă din regiuni (21), departamente (96) și comune (3621) iar cea centrală își exercită puterea indirect prin intermediul serviciilor publice deconcentrate, constituite la nivel teritorial, aparținând ministerelor și altor autorități naționale de resort.”[2]
Unitățile administrativ-teritoriale reprezintă colectivități locale, de nivel diferit, cu statut propriu ce exercită multiple atribuții expresie a autonomiei locale și a descentralizării având o natură administrativă, stabilite conform legii, și garantată constituțional.
Exercitarea atribuțiilor organelor reprezentative ale comunităților locale are la bază unele principii:
- administrarea liberă, prin consilii alese, în condițiile prevăzute de lege;
- interdicția exercitării tutelei administrative a unei colectivități locale asupra alteia;
- transferul de competență sau putere normativă de la nivel central spre nivel local pentru exercitarea corespunzătoare a sferei de atribuții transmise în acest mod;
- transferarea de bunuri, persoane și servicii în competența locală însoțită de compensarea financiară pe baza cheltuielilor suportate de stat la data transmiterii acestora.
Caracteristicile structurilor administrative ale comunităților locale constau în:
- existența consiliilor ca organe de conducere locală, cu caracter eligibil, colegial, deliberativ, reprezentativ și de conducere, alăturat cărora există un președinte executiv, respectiv primar pentru localități, persoane alese de către și din rândul membrilor organului colegial;
- între autoritățile locale de diferite nivele nu operează principiul subordonării, dar nici între acestea, pe de o parte, și reprezentantul statului în teritoriu, pe de altă parte (tutela administrativă), ci numai principiul colaborării și subsidiarității;
- exercitarea unor atribuții comune acestor autorități locale fie de ordin general (precum elaborarea planului de dezvoltare locală, cel de amenajare a teritoriului, sau, după caz a celui de urbanism, adoptarea bugetului, organizarea serviciilor administrative publice locale, gestionarea patrimoniului propriu, protecția mediului înconjurător, etc.), precum și a unor atribuții specifice (stare civilă, turism, etc.), are loc în funcție de nivelul organizării administrative și de particularitățile acesteia;
- distribuția echilibrată a unor atribuții comune între stat și comunitățile locale, în funcție de natura și amploarea interesului social promovat, în care sens, de exemplu, în materie de învățământ primul are responsabilitatea organizării generale a sistemului educativ, recrutarea, gestionarea și salarizarea personalului didactic, inclusiv finanțarea învățământului universitar, în timp ce finanțarea liceelor revine regiunilor, a colegiilor revine departamentelor, iar pentru școli și grădinițe obligația revine localităților(comunelor) ;
- reprezentarea statului în cadrul acestor entități are loc prin prefect (regiunea), comisar (împuternicit al Republicii) care a luat locul prefectului (pentru departament), respectiv primarul pentru localități prin unele atribuții speciale încredințate în acest sens;
- prefectul își exercită autoritatea numai asupra serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și altor organe centrale constituite la nivel regional și departamental;
- controlul administrativ general asupra actelor autorităților publice locale este numai de legalitate, nu și de oportunitate, se exercită numai ulterior activității verificate și se înfăptuiește de prefect (comisar) prin sesizarea tribunalului administrativ competent.
Comunele sunt „nivelul de bază ale structurilor administrative teritoriale reprezentând colectivitatea locală, fiind împărțite în comune rurale și comune urbane.”[3]
Comuna are ca organ deliberativ consiliul municipal format din consilieri aleși în mod direct, pentru un mandat de 6 ani și un primar ales de și dintre consilieri ca organ executiv ajutat de un viceprimar.
Consiliul își poate organiza diverse comisii, compuse din consilieri, având profile diferite, care efectuează analize, documentații, inițiază proiecte de hotărâri, le avizează fără a avea atribuții decizionale care aparțin plenului. În Franța mai sunt organizate, după caz și structuri administrative intermediare, în funcție de numărul de locuitori de genul comunităților rurale pentru mai mult de 20.000 de locuitori și comunitatea urbană formată din regruparea comunelor în aglomerații mai mari de 50.000 de locuitori.
Dacă regiunea, departamentul și comuna sunt colectivități teritoriale dispunând de autonomie, Franța mai cunoaște și arondismentul ca eșalon specializat în administrația de „proximitate” (de pildă, Parisul are asemenea subdiviziuni) condus de un subprefect subordonat ierarhic.,, Germania este un stat compus ca structură și o republică parlamentară sub aspectul formei de guvernământ.
În afara nivelului federal sau central de organizare, Germania mai cunoaște și următoarele nivele teritoriale:
- landurile (Lănder), țări ale federației, reprezentând nivelul regional;
- arondismentul (Landkreise) - județ, departament, district, după diverse terminologii, ca nivel intermediar;
- comuna (Gemeinden) sau localitatea (urbană ori rurală) ca nivel de bază.
Alăturat acestora, potrivit tradițiilor istorice recunoscute legislativ, Germania mai cunoaște și așa numitele orașe libere sau autonome respectiv:
- orașe stat, cu regim asemănător landurilor (Berlin, Hamburg, Bremen);
- marile orașe arondisment, cu un statut specific în cadrul landurilor și de egalitate cu respectiva structură administrativ-teritorială căreia îi corespund.
Fiecare din cele trei nivele de organizare, land, arondisment și comună dispune de:
- autorități reprezentative proprii, alese de comunitate;
- autonomie proprie, distinctă și determinată ca aptitudine de a acționa în nume propriu pentru rezolvarea problemelor comunității locale respective;
- capacitate de drept public și privat care permite exercitarea în regim de putere sau de inițiativă particulară, prin acte de autoritate administrative sau contractuale emise sau încheiate în vederea realizării propriilor atribuții.”[4]
Autoritățile federale cât și landurile își pot exercita funcțiile direct prin propriile organe federale sau de land în cadrul tuturor structurilor inferioare până la nivel de arondisment sau comunal ori în mod indirect, în cazul competențelor locale exclusive, asupra cărora exercită doar un control de legalitate superior (aparținând de stat sau de land).
Competențele legislative, executive și judiciare sunt riguros determinate la nivelul structurilor teritoriale și în raport cu puterea centrală. Arondismentele și comunele au:
- caracter de colectivitate teritorială locală, dispunând de autonomie administrativă proprie, iar nu de autonomie legislativă încredințată doar landului din care fac parte;
- exercită competențe executive proprii și exclusive pentru rezolvarea problemelor specifice, iar, alăturat lor, au și competențe delegate de federație sau de land;
- principiul subsidiarității, respectiv intervenția autorităților superioare în sprijinul celor inferioare, acționează ori de câte ori acestea din urmă sunt depășite economic sau financiar de amploarea unei sarcini, care nu o pot realiza integral prin efort propriu, în care sens landul intervine în sprijinul arondismentului, iar acesta din urmă în sprijinul comunelor.
Administrația comunală cuprinde localitățile urbane (orașele) și cele rurale. statutul comunei este supus principiului liberei administrări și celui al autonomiei locale ceea ce permite să decidă în nume și pe răspunderea proprie pe ansamblul problemelor locale în domenii precum dezvoltarea economică și financiară, recrutarea și gestionarea personalului propriu, adoptarea de reglementări proprii, etc.
Comunele pot acționa ca agenți economici, în limitele legii, putând înființa întreprinderi economice pentru nevoi locale, cu caracter rentabil, vărsând în întregime tot profitul la bugetul local. Un mare număr de sarcini administrative locale au fost transmise unor particulari ca, de exemplu, în materie de transport public local, saluritate, etc., sub controlul autorităților locale, realizându-se, după caz, asociații comunale, acolo unde interesele economice și efortul financiar impun o asemenea colaborare.Între toate nivelurile organizării administrative din Germania nu există raporturi administrative ierarhice de subordonare datorită recunoașterii autonomiei.
Anglia are ca formă de guvernământ monarhia parlamentară (constituțională), un executiv puternic, respectiv cabinetul de miniștri condus de premier și parlamentul deținător al suveranității naționale.În teritoriu aparatul administrativ local acționează, mai degrabă, ca agent guvernamental, deși unele zone se bucură de un anumit grad de independență regională care nu conduce, totuși, la o structură de tip federal a statului.
Anglia cunoaște ca subdiviziuni:
- comitatele (ținuturi sau departamente), la care se adaugă Londra (formată
din 32 de burguri și City);
- districtele, ca entități intermediare, la cere se adaugă districtele metropolitane (marile orașe care cunosc subdiviziuni municipale, sectoare, secții, etc.);
- parohiile, ca entități de bază ale comunităților locale.
Anglia nu cunoaște nici regiunile administrative și nici autorități regionale, dar din anul 1997 s-au creat agenții regionale de dezvoltare care nu sunt autorități decizionale.Toate colectivitățile locale, indiferent de existența sau nu a mai multor nivele de subdiviziuni administrativ-teritoriale, își aleg consiliile locale în mod diferit pe un mandat de 3 ani, cu reînnoirea anuală a unei treimi din consilieri, organisme care, în plenul lor, hotărăsc asupra bugetului local și a taxelor locale în acord cu legislația națională.Consiliile își pot delega unele atribuții unor comitete sau comisii, ce reflectă componența politică a consiliului sau unui funcționar public desemnat de ele.
Comitetele sau comisiile funcționează între ședințele plenului pregătind lucrările și proiectele acestuia. Consilierii locali nu au funcții în executivul local, iar funcționarii locali nu pot desfășura activități politice și nici să candideze pentru consiliu, fiind executanții deciziilor adoptate de plenul organului colegial.
Practic în Anglia nu există, pe deplin format ca și în Europa continentală, un drept administrativ național unitar și nici un sistem de tribunale administrative anume specializate în litigiile purtate de particulari cu executivul local sau central, pentru actele și faptele de autoritate cu caracter vătămător sau ilicit.
Am ales sa prezentam pe larg aceste trei modele de organizare administrativ teritoriala deoarece influenta acestora se poate observa in diferite tari ale U.E. Astfel, in țări ca Belgia, Luxemburg, România și Italia se resimte influența școlii franceze, iar în Danemarca și Olanda a celei germane, în Irlanda a celei engleze. „Autonomia locala, principiile democratiei, descentralizarea si deconcentrarea administratiei publice locale reprezinte punctele comune ale sistemelor de organizare teritoriala diferite, ecestea se regasesc si in Carta Europeana a Autonomieie Locale, de aceea putem mentiona ca evolutia administratiei publice locale in Europa se bazeaza pe evolutia administratiei publice in cele trei tari. ‘’[5]
Statele membre ale UE au ratificat Carta europeana a autonomiei locale, adoptata in anul 1985 de catre Consiliul Europei, prin aceasta se urmareste garantarea și consolidarea autonomiei locale în Europa, pe baza principiilor democrației, apropierii de cetățeni și descentralizării.
Tratatul de la Lisabona din 2009 a avut ca efect consolidarea principiului subsidiarității care s-a dovedit a fi eficient in statele membre care au imbratisat conceptul si l- au pus in practica, acest lucru a încurajat mai multe state membre să implementeze reforme instituționale pentru o descentralizare mai cuprinzătoare și pentru o consolidare a nivelului local și regional, astfel descentralizarea a luat amploare în majoritatea statelor membre. Statele membre care au aderat la UE încep dupa 2004, printre care si Romania, au intimpinat dificultati majore în implementarea noului concept administrativ, una dintre cea mai mare provocare fiind criza financiară și economică izbucnită în 2009, care a avut efecte negative asupra procesului de intensificare a descentralizării, raportul dintre statele naționale și instituțiile europene au suferit modificări, cu repercusiuni inclusiv asupra nivelului subnațional astfel procesul de transformare legat de descentralizare nu a fost încheiat în întregime.
Tendințele negative cu privire la descentralizate au fost combătute în cadrul dezbaterilor politice europene, in cadrul acestora a fost discutat pe larg conceptul de guvernanta pe mai multe niveluri, ajungandu-se la concluzia ca atât din punct de vedere al costurilor, cât și din punct de vedere al calității și apropierii de cetățeni a serviciului nivelul descentralizat de execuție este considerabil mai eficient , de altfel acesta fiind si scopul principal pentru care s-a impus o revizuire a modului de organizare a administrației publice, in unele state.
În urma unor rapoarte făcute de Comitetul Regiunilor s-a constatat că la nivel european trei din cele 28 de state membre ale UE, ,,au o structura federală, un stat este cvasi- federal iar celelalte pot fi considerate state unitare insa cu diferite forme de organizare, unele dintre ele având o structura de organizare eterogena, unsprezece state membre dispun de un singur nivel, noua de state dispun de doua niveluri iar sapte state de trei niveluri subnationale[6] [7].
Viziunea de viitor asupra Europei trebuie să includă nivelul regional și local, în condițiile în care legitimitatea Uniunii Europene derivă, între altele, din legitimitatea nivelurilor subnaționale, nerecunoașterea democrației locale și regionale de catre stat, sau alte state, poate duce la un dezechilibru major în interiorul Uniunii Europene. În momentul de fața descentralizarea însoțită de o autonomie locală și eventual regională eficientă nu este una dintre premisele aderarii la Uniunea Europeana, insa in cadrul sesiunii plenare nr. 100, 11 și 12 aprilie 2013 al Comitetului Regiunilor, acesta a cerut ca una dintre premisele aderării la UE sa fie respectarea autonomiei locale si principiului descentralizarii.
[1] Mihai T. Oroveanu, Tratat de Drept administrativ, Editura Universității Creștine „Dimitrie Cantemir", București, 1994, p. 15
[2] Emanuel Albu, Administrația ministerială în România, Edit. All Beck, București, 2004
[3] Emanuel Albu, Administrația ministerială în România, Edit. All Beck, București, 2004
[4] Emanuel Albu, Administrația ministerială în România, Edit. All Beck, București, 2004
[5] Iorgovan Antonie. - Drept administrativ; Editura “Actami”
[6] Iorgovan Antonie. - Drept administrativ; Editura “Actami”
[7] Alexandru loan - Administrație publică - Teorii. Realități. Perspective; editura Lumina Lex; București,