Pe plan mondial tendință ultimilor douăzeci de ani este cea a globalizării și dezvoltării intense a sistemelor sociale. În acest nou context statele naționale sunt puse într-o poziție cu totul noua, în care institutiile si sistemele administrative trebuie să fie flexibile pentru a se adaptata acestor transformări. În noul context geopolitic administrația publică centrală și locală au devenit factori definitorii în competitivitatea economică a unei țări sau regiuni economice.
Îmbunătățirea calității administrației publice este un obiectiv subordonat țintelor principale ale Strategiei Europa 2020 - creșterea economică și crearea locurilor de muncă. Un studiu comparativ alcătuit pentru Comisia Europeană privind Calitatea Administrației Publice în țările UE evidențiază că: „este esențial ca instituțiile care guvernează interacțiunile economice și sociale dintr-o țară să îndeplinească anumite criterii precum absența corupției, o abordare practică în politicile publice privind competiția și achizițiile publice, un cadru legal funcțional și un sistem judiciar eficient. Mai mult, întărirea capacității instituționale și administrative, reducerea sarcinilor administrative, și îmbunătățirea calității legislației stau la baza ajustărilor structurale ce pot promova creștere economică și crearea locurilor de muncă”.[1]
Guvernul României a semnat în aprilie 2012 un memorandum de aderare la Parteneriatul pentru o guvernare deschisă (Open Government Partnership). Prin acest memorandum Guvernul se angajează să promoveze “transparența, combaterea corupției și utilizarea noilor tehnologii [tehnologia informației] pentru a consolida actul de guvernare și dialogul cu cetățenii”[2]. În plus, Hotărârea Guvernului nr. 215 din 2012 privind aprobarea Strategiei naționale anticorupție pe perioada 2012-2015 menționează că prin aderarea la acest Parteneriat Guvernul României își „asumă ca priorități majore: sporirea gradului de disponibilitate a datelor publice deschise puse la dispoziție de către autoritățile publice prin intermediul tehnologiei informațiilor], îmbunătățirea serviciilor publice, creșterea integrității publice, gestionarea eficientă a fondurilor publice, crearea unei comunități sigure și consolidarea responsabilității corporative” (Hotărârea Guvernului nr. 215 din 2012).
Importanța Cartei este apreciată de către savantul și publicistul Henri Oberdorff în felul următor: “Carta Europeană a Autonomiei Locale este pentru comunitățile locale ce este pentru popoarele europene Convenția Europeană pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale”.[3]
Premise europene
Idealul oricărei forme de organizare a unei națiuni este acela de a găsi soluții în asigurarea unor condiții de viata mai bune.
Perspectiva schimbării poate surprinde o societate in diferitele sale etape de evoluție. Nevoia de progres nu este o noutate, ceea ce ne interesează este insa etalonul la care se raportează la un moment dat o societate.
Deschiderea orizonturilor catre un nou tip de societate - societatea europeana, impune anumite analize. Orice schimbare a regimului politic al unei tari este insotita de schimbarea, de cele mai multe ori profundă si totala, a sistemului administrativ al statului respectiv. În ceea ce priveste tara noastra, aceasta si-a intors privirea in totalitate catre Europa moderna dupa caderea regimului comunist.
În general, aderarea unei țări la o nouă structură presupune mai intai de toate o analiză a modului de funcționare a acestei structuri, cu atat mai mult dacă este vorba de un stat fost comunist și neluând in calcul criteriile de aderare impuse de aceasta.
Uniunea nu a impus statelor candidate și nu condiționează nici statele membre să urmeze un anumit model. Cu toate acestea, statele din centrul și estul Europei, fiind nedreptățite din punct de vedere istoric dar și de contextul geografic, au urmărit indeaproape evoluțiile statelor member din momentul depunerii candidaturii lor. Rezolvarea problemele naționale după experiențele altor state a devenit un bun ghid, cu atat mai mult cu cat existau și reglementări in acest sens.
Astfel că, statele candidate la Uniunea Europeana au fost tentate sa abordeze in rezolvarea problemelor ce implicau adoptarea acquis-ului comunitar un anumit model de
societate, evident, occidental. Se poate vorbi aici de imitatie, insa fenomenul nu poate fi decat firesc. O tendinta spre imitatie a existat dintotdeauna. Pe de alta parte, Uniunea Europeana a indemnat permanent, atat prin instituirea conditiilor de aderare la aceasta structura, cat si prin intermediul reprezentantilor institutiilor, ca implementarea
sa se faca avand in vedere respectarea “clauzei de loialitate”, potrivit art. 10 din Tratat. Acest lucru a presupus ca, odata cu semnarea Acordului European instituind o asociere intre România pe de o parte, si Comunitățile Europene si statele membre ale acestora, pe de altă parte, țara noastră a avut trasate linii clare in ceea ce priveste dobandirea calității de stat membru.
Abordarea unei reforme profunde si durabile reprezinta dezideratul oricarei societati care migreaza de la o forma de guvernamant la alta, cel putin daca se afla si in situatia inlocuirii unui regim totalitar cu altul democratic.
Ideea unei convergențe a administrațiilor europene a constituit sursa a numeroase studii in literatura de specialitate, interesul lărgit al preocupărilor avand ca temei contextul integrării europene, ca mai apoi să creeze o reacție care a generat adevărate argumente pro sau contra. Așezată in acest peisaj, aspecte privind definirea termenului de convergență, procesele prin care aceasta a apărut, proporțiile și arătarea cu precizie a elementelor sistemelor administrativecare converg, sunt legate in mod absolut inedit de construcția europeană. Crearea unui spațiu administrativ european, ca rezultat al convergenței dintre administrațiile naționale ale statelor, aduce in discuție nu doar aspecte teoretice privind legislația comunitară, ci și rivalități mai vechi intre adepții conservării identității naționale a statelor in fața fenomenului europenizării și simpatizanți ai soluției supranaționale, federaliste.
Bineințeles, este vorba aici și de evoluția sistemelor legislative existente la nivelul statelor membre in prezent, ca rezultantă a parcurgerii unui drum lung și nu cu puține obstacole, prin urmărirea indeaproape a indeplinirii criteriilor stabilite in acquis-ul comunitar, mai ales de statele candidate la aderare.
In acest moment, statele europene și-au schimbat percepția in privința apărării intereselor și a protejării valorilor naționale. Nu doar interesele statului, privite la modul global, aduc astăzi efervescență vieții instituțiilor Uniunii, interese care oricum pot fi apărate foarte bine și la nivelul legislației naționale, ci interesele cetățeanului comunitar.
Nici o altă formă de organizare a țărilor din Europa nu a consacrat, intr-o paletă atat de largă de domenii, drepturile și interesele cetățeanului, succesul in protejarea acestor interese fiind evident dat de amploarea cu care Uniunea statelor membre ințelege să-și dezvolte și să- și perfecționeze modalitățile de realizare a acestora.
Este evident că libera circulație a serviciilor, a mărfurilor, a persoanelor, (factori de debut ai procesului de europenizare) dau naștere la tot atatea drepturi și obligații pentru cetățeanul comunitar. Cu cat statele membre reglementează mai multe competențe la nivel de Uniune, și in alte domenii, proporțiile unei eventuale convergențe cresc.
Revenind asupra extinderii Uniunii Europene, (obiectiv esențial stabilit in cadrul Summitului de la Haga din luna decembrie 1969), literatura de specialitate a caracterizat extinderea spre un spațiu administrativ european ca un proces de convergență a sistemelor administrative către un model european comun.
Motivul pentru care cercetarea unei posibile convergențe intre sistemele administrative ale statelor europene nu a reprezentat o preocupare în literatura de specialitate de pană atunci se explică in primul rand prin contextul istoric.
În dreptul administrativ al statelor europene nu existau criterii pentru convergențe atat timp cat nu exista nici un fel de interferență intre administrațiile statelor naționale de natură să determine un sistem jurisdicțional, sau măcar obligații cutumiare prin care să se incerce delimitarea unor principii.
Dreptul administrativ constituie mai intai de toate o lege națională, particularitățile și specificitățile unui stat reprezentand modul in care acesta se poate deosebi sau impune in fața altuia. Prin lege națională nu ne referim numai la caracterul formal al actului sau la obligativitatea lui in plan statal, cat mai ales la tradițiile unui popor, reprezentate astfel prin legile ce alcătuiesc dreptul administrativ al unui stat.
Astfel, prima garanție juridică a autonomiei locale este consacrată în art. 2 și 3 a CEAL, unde pe de o parte se prevede obligația statelor semnatare să recunoască în legislația lor, inclusiv în Constituție, principiul autonomiei locale, iar pe de altă parte se definește noțiunea de autonomie locală ca fiind „dreptul și capacitatea efectivă a autorităților publice de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a rteburilor publice”. Potrivit Cartei, acest drept este exercitat de către consilii sau adunări compuse din membrii aleși prin sufragiu liber, secret, egal, direct și universal, care pot dispune de organe executive responsabile față de ei. Aceasta dispoziție nu prejudiciază recurgerea adunărilor cetățenești la referendum sau la oricare altă formă de participare directă a cetățenilor, acolo unde ea este premisă de lege . Mai mult ca atât, autonomia locală poate exista doar în anumite condiții, precizate de asemenea în Carta Europeană:
- organele administrației publice trebuie să fie desemnate prin votul direct al cetățenilor cu drept de vot, avîndu-și domiciliul în unitatea administrativ-teritorială, în care vor funcționa aceste organe;
- autoritățile publice locale trebuie să poată lua decizii, în mod independent, asupra problemelor ce privesc realizarea intereselor generale ale locuitorilor unei colectivități teriotirale;
- autoritățile publice locale trebuie să dispună de resursele necesare pentru realizarea atribuțiilor ce le revin, prin lege, pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor pe care-i reprezintă.
Din aceste trei importante condiții ale unei reale autonomii locale, la noi, doar prima este întrunită pe deplin, în rest, parțial sau aproape de loc: deciziile se adoptă mai mult în interesul politic al majorității consiliului local și nu pentru „realizarea intereselor generale ale locuitorilor”, iar resursele de care dispun APL de abia acoperă plata salariilor funcționarilor din aparatul acestora.
De asemenea, în teoria și practica juridică actuală se consideră că, pentru a fi în prezența unei autonomii locale reale este necesară și prezența a trei elemente de bază: elementul organizatoric, elementul funcțional și cel gestionar.
În continuarea acestui studiu de caz vom analiza cu ce provocări se confruntă sistemul administratiei publice în țări membre ale Uniunii Europene (UE) și ale Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD). Vom prezentate probleme și provocări comune pentru administrația publică și funcția publică din țări membre ale UE și OECD, determinate de criza economică manifestată preponderent după anul 2008 - soluțiile propuse de guvernele acestor țări sunt adaptate la structuri administrative diferite. Probleme și provocări:
- „Reducerea bugetului disponibil pentru cheltuieli publice”; necesitatea de a lucra mai mult cu resurse mai puține (do more with less);
- „Presiunea stakeholderilor externi cu privire la calitatea, accesibilitatea și costul serviciilor Publice”,
- „Cerințele stakeholderilor privind legitimitatea guvernării, transparența decizională, integritatea funcționarilor publici și măsuri anti-corupție”,
- ,,Expansiunea tehnologiei informațiilor”
-,,Comisia Europeană consideră ca activitatea administrației publice din țările membre poate contribui la creșterea competitivității economice (prin servicii pentru sectorul privat) și la îmbunătățirea nivelului de trai (prin servicii sociale) în aceste țări”
Raportul Excelență în administrația publică pentru competitivitate în țările membre ale UE pornește de la premiza că serviciile publice de calitate și stabilitatea cadrului legislativ sunt o precondiție a dezvoltării economice. Îmbunătățirea calității administrației publice este un obiectiv subordonat țintelor principale ale Strategiei Europa 2020 - creșterea economică și crearea locurilor de muncă. Un studiu comparativ alcătuit pentru Comisia Europeană privind Calitatea Administrației Publice în țările UE evidențiază că: „este esențial ca instituțiile care guvernează interacțiunile economice și sociale dintr-o țară să îndeplinească anumite criterii precum absența corupției, o abordare practică în politicile publice privind competiția și achizițiile publice, un cadru legal funcțional și un sistem judiciar eficient. Mai mult, întărirea capacității instituționale și administrative, reducerea sarcinilor administrative, și îmbunătățirea calității legislației stau la baza ajustărilor structurale ce pot promova creștere economică și crearea locurilor de muncă”
„Administrația publică la nivelul unităților administrativ teritoriale se organizează și funcționează pe baza principiilor autonomiei locale, al descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor de interes local.
Autonomia locala reprezintă forma modernă de exprimare a principiului descentralizării administrative și înseamna dreptul la autoadministrare. Ea este asociată cu stabilirea unui statut distinct al colectivităților și autorităților locale, în raport cu administrația de stat. Esența acestui principiu este legată de colectivitățile locale care, în „Carta Europeană: Exercițiul autonom al puterii locale”, adoptată de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 cunosc două accepțiuni:
- colectivități locale de bază (comune, districte și departamente);
- colectivități regionale (regiuni).
Statele europene se caracterizează printr-o mare diversitate a sistemelor de administrație.În afara unor motivații de natură economică, social-politică și istorică, această diversitate rezultă și din modul de organizare politico-administrativă a puterii politice în fiecare din statele europene. Din acest punct de vedere statele europene sunt grupate în: state federale( Germania, Austria, Rusia, Iugoslavia), state regionale ( Italia, Spania),state unitare ( Franța, Portugalia, Olanda, România). A apărut astfel necesitatea stabilirii unor trăsături general-comune în reglementările organismelor europene în ceea ce privește colectivitățile locale organizate în unitățile administrativ-teritoriale.
În anul 1994, Consiliul Miniștrilor înființează instituția Congresul Puterilor Locale și Regionale din Europa - organ consultativ reprezentând comunitățile locale. Obiectivul principal al congresului îl constituie: garantarea participării puterilor locale în procesul de unificare europeană; contribuie la promovarea democrației locale și la dezvoltarea relațiilor externe între comunitățile locale; analizează modul în care statele membre aplică principiile democrației locale așa cum au fost ele adoptate prin „Carta Europeană a autonomiei locale” la Strasbourg în 15 octombrie1985. Carta Europeană de la Strasbourg menționează faptul că: “Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă pentru colectivitățile locale să reglementeze și să administreze în cadrul legii, sub propria lor răspundere și în favoarea populației respective, o parte importantă din treburile publice”.
Constituțiile țărilor Uniunii Europene - cadrul instituțional și juridic din fiecare stat membru - asigură aplicarea celor șase principii din Carta Europeană a autonomiei locale, pe care se întemeiază administrația publică locală: recunoașterea prin Constituție a legilor și a altor acte normative privind principiile autonomiei locale și ale descentralizării serviciilor publice; eligibilitatea autorităților locale; exercitarea deplină a competențelor în problemele de interes local: autonomia financiară prin repartizarea de resurse proporțional cu competențele; existența unui patrimoniu distinct al comunităților locale față de cel al statului; controlul de legalitate al actelor comunităților locale.
Gradul de implementare a acestor principii diferă de la stat la stat membru.
[1] Filip,Gh; Onofrei Mihaela - Elemente de știința administrației; editura Junimea ;Iași; 2004
[2] Filip,Gh; OnofreiI Mihaela - Elemente de știința administrației; editura Junimea ;Iași; 2004
[3] Filip,Gh; Onofrei Mihaela - Elemente de știința administrației; editura Junimea ;Iași; 2004