Autonomia locală este forma modernă. de exprimare a principiului descentralizării administrative. Descentralizarea administrativă reprezintă un principiu revendicat de doctrină şi o tendinţă în evoluţia administraţiei publice pentru realizarea autonomiei locale.
Pentru prima dată ideea de autonomie locală este prezentată în Regulamentele Organice, dar numai pentru oraşe: "Stăpânirea, socotind că îngrijirea pentru toate cele ce privesc buna fericire a vreunui oraş nu poate fi mai bine încredinţată decât acelora cari mai cu deosebire se folosesc dintr-însa, au socotit să le dăruiască drepturi de a-şi redobândi ale lor interesuri prin sfaturi orăşeneşti alcătuite de mădulari alese de către însuşi locuitorii acestor oraşe".[1][2]
Dreptul de a fi aleşi în sfat îl aveau cei care domiciliau în oraşul respectiv şi aveau proprietăţi imobiliare în valoare de cel puţin 8000 de piaştri. Aceste sfaturi aveau ca atribuţii principale administrarea şi gospodărirea oraşului în cele mai diverse domenii şi sectoare. Sfaturile respective erau tutelate şi controlate în întreaga lor activitate de către Sfatul Administrativ (Guvernul).
Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situaţia lor anterioară, fiind conduse de anumite comisii, cu funcţii anuale, locuitorii satelor puteau să îşi aleagă câte un pârcălab (Ţara Românească) sau vornic (Moldova), însă cu ştirea şi învoirea atât a ocârmuitorului judeţului, cât şi a stăpânului moşiei.
Cu toate aceste inovaţii şi tendinţe de modernizare a organizării administraţiei locale, trebuie precizat că Regulamentele Organice menţin oraşele embaticare, adică oraşele proprietate particulară.
Această idee a devenit un punct programatic “în revendicările mişcării de la 1848 din cele două Principate"[2][3], fiind preluată de Convenţia de la Paris (art. 46 alin. ultim), iar Legile lui Cuza din 1 şi 2 aprilie 1864 au pus-o efectiv în practică, recunoscând personalitatea juridică atât judeţelor, cât şi comunelor, înzestrându-le "cu organe deliberative şi reprezentative".[3][4]
Adevărata administraţie modernă pe plan local în România se instituie deci prin legile lui Cuza din 1864, Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene şi Legea comunală , ambele de influenţă franceză. În concepţia acestor acte normative, judeţul şi comuna erau circumscripţii teritorial-administrative investite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter patrimonial şi de putere publică Ele erau administrate de consilii alese pe baza votului cenzitar. În judeţe, pe lângă consilii funcţiona câte un prefect, iar în comune câte un primar, ambii numiţi de guvern; prefectul era comisar al guvernului şi executor al deciziilor consiliului judeţean, iar primarul era executorul deciziilor consiliului comunal.
Organizările administrative ulterioare pe baza constituţiilor şi a legilor ordinare[4][5] au căutat să consacre soluţii cu privire la realizarea administraţiei de stat pe plan local oscilând între descentralizare, desconcentrare, autonomie şi centralizare, fără ca să pună problema constituirii unor organe administrative de specialitate.
Constituţia din 1948 introduce, după modelul sovietic, organele locale ale puterii de stat sub denumirea de consilii populare, reglementând şi comitete executive, ca organe "de direcţie şi execuţie"[5][6] ale consiliilor populare. Această concepţie s-a menţinut şi în Constituţiile din 1952, 1965, precum şi în legile elaborate pe baza acestora. În plus, au apărut şi autorităţile locale specializate.
Astfel, organele locale de specialitate ale administraţiei de stat, sub denumirea "secţiuni de pe lângă comitetele executive ale sfaturilor populare", au fost create prin Decretul nr. 259/1950, emis în baza art.85 al Constituţiei din 1948, problemă la care s-a referit expres şi Constituţia din 1952 (art. 62). În baza acestor reglementări, secţiile respective se subordonau orizontal faţă de comitetul executiv şi vertical faţă de secţiunea corespunzătoare de pe lângă comitetul executiv şi imediat superior, până la ministerul sau organul central administrativ din acel resort. A doua. etapă a reglementării acestor organe este marcată de apariţia Legii nr. 6/1957 pentru organizarea şi funcţionarea spoturilor populare. Această reglementare, în redactarea sa defectuoasă, părea că stabileşte o legătură a secţiilor cu organele centrale din aceeaşi specialitate numai prin comitetul executiv respectiv. Acest lucru a determinat pe unii autori să susţină că secţiunile şi-au schimbat natura juridică, devenind compartimente ale aparatului propriu. Cea de-a treia etapă în reglementarea: acestor autorităţi ale "descentralizării tehnice"[6][7] a fost dată de Constituţia din 1965 în art. 93 şi de Legea nr. 57/1968, lege care cuprindea un capitol special intitulat: "Organele locale de specialitate ale administraţiei de stat". În baza acestor reglementări cu caracter general au fost adoptate o serie de acte normative cu caracter special organic. Dispoziţiile Constituţiei din 1965 spuneau că: "Consiliile populare organizează, potrivit legii, pe lângă comitetele lor executive sau, după caz, birourile executive, organe locale de specialitate ale administraţiei de stat. Organele locale de specialitate ale administraţiei de stat sunt subordonate atât consiliului popular şi comitetului executiv sau, după caz, biroului executiv, cât şi organelor locale şi centrale ale administraţiei de stat ierarhic superioare".
Esenţa acestui principiu al autonomiei locale este legată de colectivităţile locale, care în documentul Consiliului Europei intitulat "Carta Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale", din 15 octombrie 1985, sunt definite ca fiind colectivităţi locale de bază (comune, districte, departamente), dar şi colectivităţi regionale.
Potrivit aceluiaşi document, autonomia locală este înţeleasă ca un principiu stabilit prin constituţie sau prin legile statelor-părţi, care conferă colectivităţilor locale dreptul şi capacitatea de a rezolva şi gestiona, în cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în interesul populaţiei acestora, o parte importantă din treburile publice.
Exercitarea acestui drept este conferită unor consilii sau adunări compuse din membrii aleşi prin vot liber, secret, egal, direct şi universal, care pot dispune de organe executive responsabile în faţa acestora.
Principiul autonomiei locale îşi găseşte o puternică susţinere în materia resurselor financiare ale colectivităţilor locale. Potrivit Cartei Europene, colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii şi suficiente pentru a-şi exercita, în mod liber, competenţele recunoscute de lege. Şi aici operează regula proporţionalităţii, respectiv resursele financiare trebuie să fie proporţionale cu atribuţiile stabilite de lege. Resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să provină din:
- a) impozite locale, în limitele stabilite de lege;
- b) venituri realizate din activităţi proprii;
- c) subvenţii, pe cât posibil necondiţionate, acordate în condiţii de repartizare financiară justă.
Un alt element al autonomiei locale îl constituie dreptul colectivităţilor locale de a se asocia cu alte colectivităţi locale în vederea realizării unor sarcini de interes comun, în condiţiile legii, sau de a coopera cu colectivităţile altor state.
Protecţia legală a autonomiei locale se realizează prin dreptul colectivităţilor locale de a recurge la organele judecătoreşti pentru a-şi asigura liberul exerciţiu al atribuţiilor şi pentru respectarea drepturilor conferite de constituţie şi de lege.
Realizarea descentralizării administrative şi aplicarea principiului autonomiei locale au înregistrat progrese însemnate, în ultima vreme, în ţările europene. Sunt de menţionat în acest sens legile privitoare la descentralizarea administrativă, adoptate în Franţa în anii 1982 şi 1983. în Belgia la 26 mai 1989 este ratificată Noua lege comunală, iar în Italia apare Legea autonomiei locale, nr.142 din 8 iunie 1990.
Prin Constituţia României din 1991 se marchează reglementarea organelor locale de specialitate şi schimbarea fundamentală a filozofiei care stă în spatele acestei reglementări. în art.122 alin.2 se arată că prefectul, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, deci ca autoritate desconcentrată "conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale”.
Organele locale de specialitate ale administraţiei de stat au o subordonare funcţională, pe orizontală faţă de prefect şi o subordonare organică, pe verticală, faţă de ministru. Existenţa acestora nu exclude însă, formarea de către consiliile locale sau consiliile judeţene de regii autonome, societăţi comerciale sau instituţii publice, care apar ca veritabile autorităţi ale descentralizării tehnice.
[1][2] Regulamentul Organic al Muntenie, cap. IV, anexa II, secţ. I, în Paul Negulescu, George Alexianu, “Colecţia vechilor legiuri administrative . Regulamentele Organice ale Valahiei şi Moldovei”, vol. I, Întreprinderile “Eminescu” S.A. Bucureşti, 1994
[2][3] Anibal Teodorescu, “Tratat de drept administrativ”, vol. II, pag. 287, unde se face trimitere la "Dorinţele Partidei Naţionale" a lui Kogălniceanu, precum şi la Proclamaţia de la Islaz.
[3][4] Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 533
[4][5] Amintim, printre acestea: Legile comunale şi judeţene din 1864; Legea pentru unificarea administrativă din 1925; Legea pentru organizarea administraţiei locale din 3 august 1929; Legea administrativă din 27 martie 1936; Legea administrativă din 14 august 1938
[5][6] Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 534
[6][7] Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 535