Administrație publică

A.   A.   1. Scurtă privire istorică asupra instituţiei prefectului

Instituţia prefectului este o instituţie veche, tradiţională în administraţia publică din România O întâlnim atât în Muntenia, cât şi în Moldova, încă înainte de Unirea Principatelor (1859), chiar dacă cei care o reprezentau purtau o altă denumire. "Ispravnicii de judeţe" erau numiţi în Muntenia "cârmuitori", iar în Moldova "ispravnici administratori". Ei erau numiţi de Domn, pe o perioadă de 3 ani, dintre doi candidaţi propuşi de sfatul administrativ şi aveau atribuţii administrative şi poliţieneşti.

După Unirea Principatelor, instituţia prefectului apare atât în Legea comunală din 1 aprilie 1864, cât şi în Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene din 2 aprilie 1864. Prefectul era reprezentantul Guvernului pe lângă consiliul judeţean, numit de la centru.

Prin Legea administrativă din 19Z9 au fost create directoarele ministeriale, ca centre de administraţie şi inspecţie locală, cu sediul în Bucureşti, Timişoara, Cluj, Iaşi şi Craiova Fiecare avea în raza de activitate un număr de judeţe, conduse de un director ministerial, cu rang de subsecretar de stat. Acestuia i se subordona şi prefectul, ca reprezentant al Guvernului.

Prin Legea administrativă din anul 1936, prefectului i se dă dreptul de a controla toate serviciile publice din judeţ.

Legea administrativă din anul 1938 instituie prefectului dreptul de a numi primarul în comunele rurale şi urbane nereşedinţă şi de a desemna pe membrii în drept în consiliul comunal.

Judeţul era condus de prefect, funcţionar de carieră, numit prin decret regal şi şeful ierarhic al tuturor funcţionarilor exteriori ai Ministerului de Interne, din judeţ. Judeţul era unitate administrativă şi de control, fără personalitate juridică.

În perioada 1940-1944 se revine la comună şi judeţ ca unităţi. administra tiv-teritoriale cu personalitate juridică, patrimoniu şi buget propriu.

Ca şef al administraţiei judeţene, prefectul exercită următoarele atribuţii principale: numea şi elibera din funcţie funcţionarii judeţului, administra patrimoniul şi interesele judeţului, reprezenta judeţul în justiţie etc.

Ca reprezentant al Guvernului, rolul principal al prefectului era cel de control şi supraveghere. El inspecta serviciile exterioare ale ministerelor şi celorlalte instituţii publice şi putea aplica unele sancţiuni disciplinare funcţionarilor publici. Prefectul supraveghea şi controla comunele rurale şi urbane, instituţiile de binefacere şi asistenţa socială.

În perioada de după anul 1944, legiuirile care au urmat nu au mai consacrat instituţia prefectului.[1][1] Atribuţiile acestuia privind controlul legalităţii actelor administrative au fost, parţial preluate de instanţele judecătoreşti sau de către alte organe ale administraţiei statului. Toate acestea s-au desfăşurat sub controlul politic al partidului unic.

După revoluţia din decembrie 1989, prin Constituţie şi Legea nr.69/1991 privind administraţia publică locală, iniţiativa prefectului a fost repusă în locul şi rolul ce i se cuvine într-un stat de drept.

În concepţia Legii nr. 5/1990, prefectura era un "organ local al administraţiei de stat cu competenţă generală"; prefectul nu era o instituţie juridică distinctă, cu atribuţii proprii, ci o autoritate publică.

Prin dispoziţiile legii, se mai prevedea, pentru prefecturi şi competenţe în "asigurarea menţinerii ordinii publice, apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, prin organele de ordine legal constituite".

Prefectura exercita drepturile şi obligaţiile pe care le avea ca persoană juridică judeţul, iar prefectul îndeplinea, în executarea bugetului şi atribuţiile de ordonator principal de credite.

Potrivit normelor legii, prefecturile se întruneau, de regulă, odată pe săptămână, precum şi ori de câte ori era necesar. Şedinţele erau legal constituite dacă era prezentă majoritatea membrilor lor. Convocarea era făcută de către prefect.

În îndeplinirea atribuţiilor ce reveneau prefecturii, aceasta emitea decizii cu votul a jumătate plus unu din totalul membrilor săi. Deciziile prefecturii puteau fi anulate de către organele ierarhic superioare , atunci când contraveneau legilor, decretelor, hotărârilor Guvernului ori deciziilor organelor administraţiei de stat ierarhic superioare.

Prefectura avea un aparat propriu de specialitate, organizat în condiţiile legii. La nivelul judeţului funcţionau şi organe locale de specialitate ale administraţiei de stat, care se subordonau atât prefecturilor cât şi ministerelor sau celorlalte organe centrale de specialitate ale administraţiei de stat.

Noua reglementare a făcut din prefect o autoritate publică, o instituţie care reprezintă Guvernul pe plan local şi conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi centrale ale administraţiei publice.

Se poate deci afirma că instituţia prefectului este un element semnificativ pentru ceea ce înseamnă continuitate şi discontinuitate în sistemul administraţiei publice în România

După cum s-a menţionat, legislaţia noastră a revenit la tradiţia numirii de Guvern a unui prefect la nivelul judeţelor, care apare atât ca reprezentant al Guvernului pentru a conduce activitatea serviciilor publice statale de la nivelul judeţului. Legea noastră cere ca, pentru a fi numit în funcţia de prefect şi subprefect, persoanele respective trebuie să aibă studii superioare ţ şi vârsta de cel puţin 30 de ani.

Prefectul şi subprefectul nu pot f deputaţi sau senatori, membri ai consiliului judeţean şi în consiliile locale sau primari şi nu pot îndeplini o funcţie de reprezentare profesională cu caracter naţional, o altă funcţie publică sau o funcţie ori activitate profesională salarizată în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale sau oricăror organizaţii ori unităţi cu scop lucrative.

"Un nou Guvern are latitudinea de a confirma în funcţie prefecţii numiţi de Guvernul anterior, de a confirma numai o parte sau de a-i înlocui integral. Oricare din aceste soluţii este constituţională şi legală".[2][2]

B.   B.   2. Atribuţiile şi actele prefectului

Atribuţiile prefectului, ca reprezentant al Guvernului, sunt stabilite prin dispoziţiile art. 134 literele a – l din Legea 215/2001. Acestea sunt:

1. a) asigură realizarea intereselor naţionale, respectarea legilor şi a ordinii publice;
2. b) exercită controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autorităţilor publice locale şi judeţene;
3. c) avizează numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale;
4. d) dispune luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor, prin organele legal constituite;
5. e) răspunde în condiţiile stabilite prin lege, de pregătirea şi aducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au un caracter militar; autorităţile militare. şi organele locale ale Ministerului de Interne au obligaţia să informeze pe prefect asupra oricărei probleme care poate avea importanţă pentru judeţ;

Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de Guvern.

Prefectul poate ataca, în exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele acestora şi pe cele ale preşedintelui consiliului judeţean, cu excepţia celor de gestiune curentă, dacă le consideră ilegale. Actele atacate sunt suspendate de drept.

Cu 10 zile înainte de introducerea acţiunii, prefectul trebuie să solicite autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, cu motivarea necesară, să reanalizeze actul socotit ilegal, în vederea modificării acestuia.

Introducerea acţiunii de către prefect se face în termen de 30 de zile de la comunicarea actului, potrivit prevederilor art. 50 alin. 2 lit. h. Termenul de 30 de zile este termen de decădere; acţiunea este scutită de taxa de timbru.

C.   C.   3. Comisia judeţeană consultativă

Potrivit dispoziţiilor art. 145 din Legea administraţiei publice locale, în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti se organizează, pe lângă prefecturi, Comisia judeţeană consultativă.

Comisia consultativă este compusă din: prefect, ca preşedinte, preşedintele consiliului judeţean sau, după caz, primarul general al municipiului Bucureşti, primarul municipiului reşedinţă de judeţ şi conducătorii serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate la nivelul judeţului şi al municipiului Bucureşti.

Nominalizarea persoanelor de mai sus se face numai prin ordin al prefectului. Aceste persoane pot fi înlocuite de adjuncţii lor.

Comisia consultativă se convoacă de prefect, din proprie iniţiativă, sau la cererea preşedintelui consiliului judeţean, respectiv a primarului general al municipiului Bucureşti, trimestrial şi ori de câte ori este necesar. La lucrările comisiei pot fi invitaţi primari ai localităţilor din judeţ, precum şi orice alte persoane a căror prezenţă este apreciată ca necesară.

Comisia elaborează, anual, programul principalelor lucrări şi activităţi din judeţ, respectiv din municipiul Bucureşti. Acest program este comunicat autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, serviciilor publice ale ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate în judeţe şi municipiul Bucureşti.

În  activitatea sa, Comisia consultativă adoptă hotărâri, prin vot deschis, care se semnează de preşedinte şi sunt obligatorii pentru serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale organizate în judeţe şi în municipiul Bucureşti.

Hotărârile Comisiei consultative sunt obligatorii pentru autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, deoarece organizarea acestora se bazează pe principiul autonomiei locale.

Legea administraţiei publice locale prevede că divergenţele dintre serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale organizate în judeţe sau în municipiul Bucureşti şi autorităţile administraţiei publice judeţene se soluţionează de către Guvern.

Conform art. 150 din Legea administraţiei publice locale " ministerele şi celelalte organe centrale au obligaţia să comunice şi prefecţilor ordinele şi celelalte dispoziţii şi îndrumări pe care le transmit serviciilor publice descentralizate."

În ceea ce priveşte asigurarea aducerii la îndeplinire a atribuţiilor care revin Guvernului cu privire la administraţia publică locală, inclusiv controlul exercitării de către primar a atribuţiilor delegate, aceasta se realizează de către Ministerul Administraţiei Publice care propune Guvernului luarea măsurilor necesare.

D.   D.   4. Aparatul tehnic de specialitate al prefecturii

Potrivit prevederilor legale prefectura are un aparat tehnic de specialitate, a cărui structură şi atribuţii se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.

Aparatul tehnic de specialitate este investit cu atribuţii care privesc: Controlul actelor:

• - verificarea legalităţii actelor adoptate şi emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene şi formularea de propuneri prefectului, în vederea aprecierii legalităţii acestora;
• - controlul respectării obligaţiei de transmitere a actelor, în termenele prevăzute de lege, informând de cele constatate de prefect;
• - întocmirea documentaţiilor pentru formularea acţiunii la instanţa. de contencios administrativ şi înştiinţarea autorităţilor în cauză;
• - întocmirea de rapoarte şi informări privind modul cum se organizează executarea legii şi a altor acte normative de către consiliile locale, judeţene şi primari;
• - urmărirea pregătirii şi aducerii la îndeplinire a măsurilor de apărare, care nu au caracter militar;
• - urmărirea modului în care se aduc la îndeplinire ordinele emise de prefect şi informarea acestuia despre eventualele încălcări ale acestora;
• - elaborarea documentaţiei necesare şi a propunerilor prefectului care privesc sesizarea Guvernului, în cazurile prevăzute de lege pentru dizolvarea consiliilor locale sau judeţene, precum şi pentru demiterea consilierilor, sau, după caz, a primarilor;
• - elaborarea semestrială a rapoartelor cu privire la lucrările şi acţiunile de interes naţional ce se desfăşoară pe teritoriul judeţului;
• - pregătirea concluziilor din controalele efectuate asupra legalităţii activităţii consiliilor locale şi judeţene şi a primarilor.

Coordonarea serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate în judeţe sau municipiul Bucureşti, cum sunt cele de: învăţământ, sănătate, cultură, muncă şi protecţie socială, interne, finanţe publice, tineret, sport, agricultură, statistică etc.

În acest scop:

• - prezintă periodic şi ori de câte ori este necesar, informări cu privire la respectarea legilor şi ordinii publice pe teritoriul judeţului şi face propuneri corespunzătoare pentru restabilirea legalităţii şi ordinii publice;
• - periodic, şi ori de câte ori evenimentele cu caracter deosebit o impun, informează în legătură cu stadiul organizării şi aplicării măsurilor de apărare care nu au caracter militar; păstrează un contact permanent cu autorităţile militare şi poliţieneşti pentru a informa. în timp util pe prefect asupra oricărei probleme care prezintă importanţă pentru securitatea cetăţenilor şi bunurilor din judeţ;
• - informează periodic, în conlucrare cu autorităţile publice judeţene competenţe, asupra stării infracţionale şi asupra modului de apărare a drepturilor cetăţenilor şi face propuneri corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi pentru respectarea drepturilor omului;
• - informează periodic asupra activităţii desfăşurate de serviciile publice ale mi­nisterelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate în judeţe şi semnalează eventualele divergenţe dintre acestea şi autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, propunând soluţii de conciliere corespunzătoare;
• - elaborează şi supune spre aprobare proiectele de ordin cu consultarea organelor şi serviciilor de specialitate şi asigură contrasemnarea acestora de către conducătorii organelor sau serviciilor de specialitate;
• - pregătesc proiectele de avizare pentru numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate în judeţe şi în municipiul Bucureşti;
• - pregătesc, anual, proiectul informării cu privire la activitatea desfăşurată de serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale pentru a fi prezentată de prefect, consiliului judeţean sau al municipiului Bucureşti, respectiv Consiliului Sectorului Agricol Ilfov.

Alte atribuţii ale aparatului tehnic de specialitate al prefecturii:

• - asigură convocarea consiliilor locale în şedinţele de constituire;
• - furnizează, trimestrial, principalele date statistice cu privire la starea generală economică, socială, culturală şi administrativă a judeţului şi anual întocmeşte proiectul raportului cu privire la aceste aspecte;
• - aduce la cunoştinţa publică, prin afişare şi publicare, ordinele cu caracter normativ emise de prefect, comunică persoanelor juridice sau fizice interesate ordinele care nu au caracter normativ;
• - analizează şi propune prefectului, în condiţiile legii numirea, confirmarea sau eliberarea din funcţie a secretarilor consiliilor locale;
• - asigură secretariatul tehnic al Comisiei administrative;
• - pregăteşte proiectele de hotărâri ale Comisiei administrative şi comunicarea acestora serviciilor şi autorităţilor prevăzute de lege.

Prin ordin al prefectului se pot stabili şi alte atribuţii sau activităţi în sarcina aparatului tehnic de specialitate.

Îndrumarea metodologică a aparatului tehnic de specialitate al prefecturii, ca de altfel şi controlul activităţii acestuia, precum şi perfecţionarea pregătirii profesionale a salariaţilor acestuia, se asigură de către Departamentul pentru Administraţie Publică Locală.

[1][1] Avem în vedere Legea nr. 486/1944, nr.217/1945, Constituţia din 13 aprilie 1948 şi legile şi celelalte constituţii din perioada regimului comunist.

[2][2] Antonie Iorgovan, op. cit., pag.593