Pin It

Funcţia publică a fost definită ca un „complex de puteri şi de competenţe, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea ocupării, în chip temporar, de un titular(sau mai mulţi), persoană fizică, care, executând puterile în limitele competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţiunea"[1].

În sensul precizat, caracterele funcţiei publice sunt următoarele:

  • este instituită într-un mod unilateral de către o autoritate publică;
  • realizează atribuţii de stat;
  • se desfăşoară continuu;
  • se corelează cu sistemul ierarhizat de funcţii.

Conceptul de funcţie publică are două accepţiuni:

  1. Într-o primă accepţiune, funcţia publică se identifică printr-o raportare la conceptul de autoritate publică, incluzând persoanele investite cu prerogative de putere publica, în cadrul autorităţilor din sfera clasicelor puteri în stat (parlamentari, magistraţi, miniştri), dar si din cadrul unor autorităţi publice care exced celor trei clasice puteri.
  2. Într-o a doua accepţiune, funcţia publică se defineşte prin raportare la instituţiile publice din sfera puterii executive, ea evocând statutul oricărei persoane care exercită prerogativele unei funcţii sau demnităţi în stat, indiferent de tipul învestiturii, de tipul organului sau de nivelul la care se exercită.

Conceptul de funcţie publică îl regăsim în Franţa şi în sistemul francofon prin sintagma „fonction publique", în Regatul Unit prin „civil service", iar în Germania prin „affentlicher dienst". Acestora le corespund, de asemenea, denumiri specifice pentru personalul care îndeplineşte o funcţie publică, respectiv „fonnctionaires" în Franţa si Luxemburg, „civil servants" în Anglia şi în Irlanda, „beamter" în Germania, „funcionario" în Spania şi în Portugalia, „tjenestemaend" în Danemarca, „impiegato civile dello stato" în Italia, „ambtenaar" în Olanda, „ypallelor" în Grecia sau „agent de l'Etat" in Belgia[2].

Pentru o mai bună percepţie asupra sistemului funcţiei publice şi funcţionarilor publici din România au fost operate unele modificări şi completări de substanţă ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici[3] prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei[4] şi prin Legea nr. 251/2006 pentru modificarea şi comple­tarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici[5].

Prin Legea nr. 188/1999, republicată, modificată şi completată, au fost redefinite noţiunile de funcţie publică şi funcţionar public. Această modalitate de reglementare va determina o mai bună gestionare a serviciului public şi a corpului funcţionarilor publici.

Faţă de vechea reglementare, Legea nr. 188/1999 în forma actuală enumeră limitativ activităţile care implică exercitarea prerogativelor de putere publică ce sunt desfăşurate de funcţionarii publici, şi totodată, enumeră categoriile de funcţionari publici care pot beneficia de statute speciale, ceea ce oferă posibilitatea unei gestionări unitare şi coerente a corpului funcţionarilor publici din România.

Potrivit prevederilor art. 2 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, modi­ficată şi completată, funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome.

O inadvertenţă a legii cu privire la definiţia dată funcţionarilor publici, este aceea că enumeră distinct autorităţile administrative autonome deşi ele fac parte din administraţia publică centrală sau din cea locală.

În ceea ce ne priveşte, considerăm că funcţia publică este un complex de atribuţii specifice, prestabilite legal, cu care sunt dotate serviciile publice, atribuţii exercitate în mod continuu de către persoane fizice legal învestite, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală[6].

Din definiţia menţionată pot fi identificate următoarele trăsături ale funcţiei publice:

  1. Orice funcţie publică este o totalitate de atribuţii (drepturi şi obligaţii) din cele ce formează competenţa cu care este dotat un serviciu public (autoritate sau instituţie publică) în vederea înfăptuirii sarcinilor/prerogativelor acestuia de organizare a executării şi de exe­cutare a legii, în regim de putere publică.

Această totalitate de atribuţii trebuie să fie un ansamblu omogen, astfel dimensionat încât să fie îndeplinite sarcinile serviciului public în condiţii de calitate şi eficienţă maximă.

  1. Atribuţiile care formează conţinutul funcţiei publice trebuie să aibă un caracter legal, să fie prevăzute pentru fiecare funcţie publică prin lege sau prin acte emise în baza şi în executarea legii, să fie aşadar expresia legii.

Sub acest aspect se poate spune că funcţia publică este predeter­minată legal, că drepturile şi obligaţiile care intră în conţinutul ei sunt prestabilite.

De aceea, ele nu pot fi modificate, înlocuite sau suprimate, extinse sau restrânse de titularul lor sau de către alte subiecte de drept, chiar supraordonate, cărora legea nu le-a conferit un asemenea drept.

Modificarea sau desfiinţarea funcţiei publice se realizează aşadar prin lege sau de către instituţia care a înfiinţat-o prin acte juridice de aceeaşi natură, date în baza legii.

  1. Competenţa, atribuţiile ce constituie conţinutul funcţiei publice nu pot fi stabilite printr-un contract, ci doar prin lege, sau prin acte emise pe baza şi în executarea legii, dat fiind că prin funcţia publică, folosindu-se prerogative de putere publică, se realizează interese generale, ce nu pot fi negociate între subiectele raportului de funcţie publică, raport ce este de drept administrativ.

Competenţa administrativă este conferită, în primul rând, organelor administraţiei publice şi, în subsidiar, celorlalte subiecte de drept din alte sisteme, iar în baza acestei competenţe, subiectele de drept active (inclusiv funcţionarii publici) pot face numai actele juridice sau operaţiunile administrative şi materiale prevăzute de normele juridice.

În dreptul administrativ competenţa funcţiei publice are un caracter impersonal, spre deosebire de dreptul civil, unde capacitatea civilă de folosinţă şi de exerciţiu sunt strâns legate de persoană.

Totodată, competenţa din dreptul administrativ are trei dimen­siuni: materială, teritorială şi temporală, ceea ce nu se întâlneşte la capacitatea juridică civilă.

  1. Atribuţiile corespunzătoare funcţiilor publice se stabilesc în raport de sarcinile specifice, de specialitate pe care fiecare serviciu public le exercită pentru satisfacerea unui anumit interes general.

Gruparea atribuţiilor şi responsabilităţilor pe funcţii se face în raport de sarcinile serviciului public, prin respectarea principiilor ierarhiei compartimentelor, specializării, profesionalizării şi a rapor­tului corespunzător între atribuţiile de conducere şi de execuţie, fiindcă în competenţa unei funcţii publice se găsesc atât atribuţii de conducere faţă de funcţiile inferioare cât şi atribuţii de subordonare faţă de funcţiile superioare. Aceste duble atribuţii exprimă de altfel regimul de drept administrativ, creat pe baza legii în activitatea de organizare a executării şi de executare a legii[7].

Această subordonare este expresia faptului că organele admi­nistraţiei publice, considerate într-o ordine de succesiune, se consti­tuie într-o ierarhie administrativă, iar fiecare funcţionar, în limitele competenţei sale, reprezintă legea şi autoritatea publică.

Rezultă astfel că funcţia publică are un caracter propriu, în sensul că prin conţinutul şi limitele ei contribuie în mod distinct la realizarea competenţei instituţiei în conformitate cu atribuţiile stabilite în actul normativ.

Fiind vorba de exercitări de competenţă bine stabilite, distincţia între funcţii, chiar similare, se face prin delimitări de ordin material, teritorial, personal sau temporal.

O funcţie nu epuizează întreaga sferă de atribuţii a unei instituţii, decât în mod excepţional, în cazul organelor unipersonale.

În celelalte cazuri, corespunzător diversităţii de sarcini ale unei instituţii, vor trebui exercitate mai multe funcţii şi numai din ansamblul realizării lor se înfăptuieşte competenţa instituţiei publice sau a unei structuri interne a acesteia[8].

  1. Prin exercitarea funcţiei publice trebuie să se contribuie la realizarea puterii publice, fie într-o formă directă, în cazul funcţiilor de decizie, care presupun emiterea actelor juridice de putere, de autoritate, fie într-o formă indirectă, prin acţiunile de pregătire, executare şi control strâns legate, sau în legătură cu exerciţiul autorităţii publice.

Datorită acestei caracteristici distingem funcţia publică de alte funcţii existente chiar în cadrul aceleiaşi instituţii, deoarece mai ales la nivelul structurilor funcţionale interne (ex. secretariat) menite a asigura doar buna funcţionare a instituţiei, există numeroase funcţii nelegate de exerciţiul propriu-zis al puterii publice.

Prin urmare, în funcţia publică se reflectă în mod esenţial trăsă­turile activităţii de bază, constând în exercitarea puterii de către auto­ritatea (instituţia) publică în care se integrează funcţia respectivă.

  1. Funcţiile publice sunt create pentru a da satisfacţie intereselor generale, iar nu în mod direct intereselor individuale.
  2. Funcţia publică există înainte de a fi numit pe postul respectiv viitorul funcţionar public, neputându-se pune problema declanşării concursului doar pe ideea că funcţia publică respectivă urmează a se înfiinţa.

O situaţie specială o constituie transformarea funcţiei de execuţie de nivel mediu într-o funcţie superioară pentru a fi ocupată prin examen de promovare, de funcţionarul care o ocupă şi care între timp a absolvit studii superioare.

Crearea funcţiei publice se face, de regulă, odată cu înfiinţarea serviciului public şi rareori, ulterior, în raport de noile interese publice, naţionale sau locale.

Aşa cum arăta şi M. Hauriou[9] "situaţia funcţionarului este o situaţie juridică legală, guvernată de dreptul obiectiv şi supusă variaţiunilor acestui drept. Ea nu este creată prin actul de numire. Numirea are drept scop aplicarea unei situaţii existente, respectiv, funcţia, unui individ oarecare".

  1. Funcţiile publice au caracter continuu, în sensul că sunt create pentru a da satisfacţie intereselor generale pe toată perioada existenţei lor (şi activitatea serviciului public este continuă).

Aceasta nu înseamnă că activitatea prin care se realizează funcţia publică nu ar putea fi exercitată intermitent, o singură dată sau niciodată, în funcţie de situaţie.

Cu privire la acest aspect, prof. Romulus Ionescu [10] arăta că nu trebuie confundată existenţa funcţiei cu realizarea ei, în conformitate cu specificul ei.

Sub un alt aspect, continuitatea funcţiei nu este acelaşi lucru cu stabilitatea în funcţie, care priveşte persoana funcţionarului public, numit legal într-o funcţie publică şi care nu poate fi despărţit de aceasta decât în cazurile strict prevăzute de lege.

Considerăm, totodată, că nu trebuie confundat caracterul de continuitate al funcţiei publice cu cel de permanenţă, care însem­nează existenţa ei pe o perioada nedeterminată.

Din câte se cunoaşte, în raport de interesele publice, un serviciu public poate fi înfiinţat şi pentru o perioadă de timp prestabilită[11] şi astfel şi funcţiile publice din acest serviciu sunt înfiinţate pe această durată limitată.

Caracterul continuu al funcţiei publice, indiferent că este înfiin­ţată pe durată nedeterminată sau determinată presupune exercitarea ei cu continuitate, ori de câte ori este necesar, pe întreaga durată de existenţă a funcţiei publice.

  1. Funcţia are caracter obligatoriu, aşa cum a arătat şi I. Santai[12], în sensul că drepturile şi obligaţiile ce-i alcătuiesc conţinutul trebuie exercitate, existând o îndatorire în acest sens şi nu o facultate, o posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor fizice sau juridice şi faţă de care există latitudinea de a intra sau nu, după propria voinţă, în raporturi juridice conform interesului propriu.

S-a arătat astfel, în ceea ce priveşte funcţia publică administrativă, că aceasta trebuie exercitată în orice împrejurare care-i solicita acţiunea, chiar dacă, faţă de o anumită atribuţie, autoritatea în cauză are un drept de apreciere sau de alegere în soluţionarea acesteia.

Această îndatorire de rezolvare sau de pronunţare chiar faţă de o solicitare care nu impune neapărat intervenţia de drept a autorităţii sau instituţiei publice, operează în mod permanent, deoarece neexpri- marea sau neluarea de poziţie din partea unei autorităţi sau instituţii publice - prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri privitoare la un drept recunoscut de lege - permit declanşarea procedurii judiciare pe calea contenciosului admi­nistrativ, care se poate finaliza cu tragerea la răspundere a autorităţii sau instituţiei publice şi implicit a funcţionarului public vinovat prin obligarea la plata unor daune materiale sau morale.

  1. Prin exerciţiul efectiv al funcţiei se realizează competenţa autorităţii sau instituţiei publice conform atribuţiilor de specialitate, legal stabilite.

Pentru realizarea acestui lucru, funcţia trebuie încredinţată unei persoane fizice, care are capacitatea fizică şi psihică necesară şi care îndeplineşte şi celelalte condiţii prevăzute de lege pentru ocuparea unei funcţii publice, conform art. 54 din Statutul funcţionarilor publici.

În anumite momente pot exista şi funcţii neocupate de titulari, iar uneori chiar funcţii neexercitate, dar aceasta nu afectează realizarea, în ansamblu, a atribuţiilor instituţiei, ci doar integralitatea îndeplinirii acestora.[13]

  1. Fondurile pentru finanţarea funcţiilor publice sunt asigurate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale.

Aşadar, factorul comun şi definitoriu pentru toate funcţiile publice este existenţa unui complex de atribuţii (drepturi şi obligaţii) prevăzute de lege, pe care unii îl denumesc situaţie juridică obiectivă[14].

Aceste atribuţii reprezintă de altfel competenţa unei anumite autorităţi sau instituţii publice, într-un anumit domeniu al activităţii de organizare a executării şi de executare a legii şi a celorlalte acte normative.

Atribuţiile stabilite prin lege sau potrivit legii dau competenţa celor care îndeplinesc funcţiile respective, ca în regim de drept admi­nistrativ sa facă acte juridice, operaţiuni administrative sau materiale în mod legal.[15]

Sub un alt aspect, atribuţiile cu care sunt dotate funcţiile publice reprezintă din punctul de vedere al funcţionarilor publici care le ocupă, drepturi şi obligaţii stabilite pentru ei prin lege sau prin acte juridice emise în baza şi în executarea legii.

Totalitatea funcţiilor dintr-o autoritate sau instituţie publică, potrivit schemei de organizare, cu diviziunile şi subdiviziunile sale structurale componente, constituie statul de funcţii al respectivei autorităţi sau instituţii[16], aprobat potrivit legii.

Dimensionarea statului de funcţii al unei autorităţi sau instituţii publice depinde atât de interesele publice care se cer satisfăcute, dar şi de mijloacele umane şi materiale pe care societatea şi serviciul public respectiv le pot aloca satisfacerii acestor interese generale.

În cadrul organizării sistemului administraţiei publice, atribuţiile unei funcţii publice, se împart pe posturi[17].

Postul este funcţia publică individualizată, atribuţiile unei funcţii publice făcând necesară adesea organizarea mai multor posturi.

Conţinutul concret al drepturilor şi obligaţiilor decurgând din funcţia publică şi care revin titularului, se stabilesc prin fişa postului, aceasta exprimând şi diferenţierile faţă de alte posturi similare.

 

[1] Paul Negulescu, op.cit., p. 571.

[2]   Prezentele denumiri au fost extrase din Jaccques ZilIer, Egalite et merite, L'acces a la fonction publique dans les Etats de la Communaute Europeenne, Bruylant, Bruxelles, 1998, p. l3.

[3]   Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007 şi din nou modficată şi completată.

[4]   Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003.

[5]   Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 574 din 4 iulie 2006.

[6] Ion Popescu-Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, vol. II, Editura Universitară „Danubius", Galaţi, 2009, p. 7 şi urm.

[7] V. Dabu, Responsabilitatea juridică a funcţionarului public, Editura Global Lex, Bucureşti, 2000, p. 113, 114.

[8] I. Santai, op. cit., vol. I, p. 93.

[9]   M. Hauriou, Precis de droit administratif et de droit public, Paris, 1919, p. 597. A se vedea şi V. Dabu, op. cit., p. 113.

[10]  Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 177.

[11] P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, Ed. Mârvan, ed. a IV-a, 1934, vol I, p. 607, 608.

[12] I. Santai, op. cit., vol. I, p. 93.

[13] Ibidem.

[14] Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo Sat, Arad, 1997. p. 175.

[15] Al. Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 42.

[16] R. Ionescu, op. cit., p. 171 şi I. Santai, op. cit., p. 79.

[17] Al. Negoiţă, op. cit. (1996) p. 97.