În literatura de specialitate[1], s-a arătat că „existenţa unei legi- cadru cu caracter de drept comun care să reglementeze funcţia publică şi statutul unora dintre cei care ocupă funcţiile publice, înlătura lipsa de unitate a reglementărilor din domeniu".
Legea nr. 188/1999 reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, denumite în continuare raporturi de serviciu.
Această lege a fost adoptată în scopul de a asigura în conformitate cu dispoziţiile legale un serviciu public stabil, profesionist transparent, eficient, imparţial, în interesul cetăţenilor precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală. Tot în lege se menţionează faptul că raportul de serviciu se naşte şi se exercită pe baza actului administrativ de numire, emis în condiţiile legii.
Pentru respectarea principiului legalităţii administraţiei publice nu este suficient ca atribuţiile care formează diferite funcţii publice în cadrul structurilor administraţiei să aibă un caracter legal, fiind necesar să fie deţinute în mod legal de cei care le exercită, în concluzie să fie abilitaţi, investiţi legal. Funcţionarii publici sunt investiţi prin actul unilateral de numire.
Funcţia publică este exercitată în general de către persoane fizice care îşi fac din aceasta o carieră, fiecare funcţionar public are drept personal la avansare în funcţie, la inamovibilitate sau stabilitate, la salariu etc.
Prin individualizarea efectuată la numirea în funcţia publică, dreptul la ocuparea funcţiei publice devine subiectiv, având un titular, iar funcţionarul poate să îl apere în conformitate cu dispoziţiile legale. Astfel de drepturi sunt publice, iar funcţionarul le deţine temporar, doar pe durata exercitării funcţiei publice, fiind conferite în interes general cu scopul de a acorda titularului funcţiei garanţii în îndeplinirea atribuţiilor sale. Fiind atribuite în interes general aceste drepturi pot fi amplificate, dimensionate sau suprimate prin lege, în scopul creşterii eficacităţii serviciului public.
În Statutul adoptat prin lege-cadru s-au prevăzut condiţiile de bază referitoare la funcţia publică şi care să aibă aplicabilitate la toate funcţiile publice dintr-un domeniu. În acest Statut este reglementată situaţia juridică a funcţionarilor publici care îşi desfăşoară activitatea în sistemul administraţiei publice, făcând din aceasta o profesie, o carieră.
Statutul a adoptat standardele Uniunii Europene în domeniul reglementat şi a urmărit crearea unui funcţionar neutru din punct de vedere politic, capabil să îndeplinească sarcinile de serviciu într-o structură administrativă compatibilă cu structuri similare din ţările Uniunii Europene.
Prevăzând numirea în funcţie printr-un act administrativ de autoritate, s-a consacrat pentru funcţionarul public un regim statuar, unilateral, diferit de regimul contractual de dreptul muncii aplicabil salariaţilor sau de regimul convenţiilor civile (cărora li se aplică dreptul civil).
La baza elaborării Legii privind statutul funcţionarilor publici a stat sistemul conceptual privind triada serviciu public - funcţie publică - funcţionar public.
Pe linia consacrării caracteristicii de lege-cadru a Statutului funcţionarilor publici se arată că dispoziţiile sale se aplică tuturor funcţionarilor publici, cu excepţia celor care au statute proprii aprobate prin legi speciale. Condiţiile pentru a ocupa o funcţie publică au căutat să îmbine calităţile şi ţinuta de cetăţean şi de specialist.
Pe linia accentului pus pe profesionalism s-a prevăzut că în caz de incompetenţă are loc trecerea într-o funcţie inferioară sau chiar eliberarea din funcţia publică. Pentru desfăşurarea corespunzătoare a activităţii şi protejării funcţionarului public faţă de schimbările de ordin politic s-a introdus conceptul de stabilitate în funcţie.
În secţiunea consacrată îndatoririlor funcţionarului public un accent deosebit s-a pus pe obligaţia acestora de a-şi îndeplini sarcinile de serviciu cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici(art. 43 alin. 1).
Obligaţia de a păstra secretul de stat şi de serviciu (în condiţiile legii) şi a confidenţialităţii în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în executarea funcţiei este o îndatorire de bază, în lege fiind menţionată interzicerea transmiterii ori comunicării către terţi a documentelor de serviciu contrare regulamentelor. În acest sens s-a prevăzut şi faptul că funcţionarii publici nu pot deţine două funcţii publice în acelaşi timp şi nu pot deţine funcţii în organele de conducere ale regiilor autonome, societăţi comerciale sau a altor unităţi cu scop lucrativ.
Pe linia prevenirii corupţiei, Legea nr. 188/1999 menţionează că funcţionarii publici nu pot desfăşura la societăţi comerciale cu capital privat activităţi cu scop lucrativ care au legătură cu atribuţiile ce le revin din funcţiile publice pe care le deţin şi nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o îndeplinesc.
În aceeaşi lege, în art. 75 al Capitolului 8, privind răspunderea funcţionarilor publici, se menţionează că încălcarea cu vinovăţie a îndatoririlor de serviciu duce la răspunderea disciplinară administrativă, civilă sau penală şi că formele acestei răspunderi nu se exclud dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru fiecare formă de răspundere. Pentru răspunderea disciplinară sunt enumerate faptele considerate abateri disciplinare şi sancţiunile disciplinare cum sunt suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani şi destituirea din funcţia publică, echivalent al desfacerii disciplinare a contractului de muncă.
Articolul 79 din Statut prevede că în instituţiile publice se constituie comisii de disciplină, competente să cerceteze şi să propună sancţiunile aplicabile funcţionarilor publici din instituţiile respective, comisii constituite prin acordul conducătorului instituţiei, membri comisiilor desemnându-se pe o perioadă de 3 ani. Sunt reglementate foarte riguros modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu, ţinând seama de interesele serviciului public şi ale funcţionarului public.
În articolul 103 din Statut se prevede că la modificarea, la suspendarea şi la încetarea raportului de serviciu funcţionarul public are îndatorirea să predea lucrările şi bunurile care i-au fost încredinţate în vederea exercitării atribuţiilor de serviciu.
Pentru o bună colaborare între funcţionarii publici şi autorităţile publice Statutul instituie obligaţia ca în cadrul fiecărei instituţii publice să se constituie o Comisie paritară compusă în număr egal din reprezentanţi desemnaţi de către conducătorul serviciului public şi de sindicatul funcţionarilor publici. Această comisie, având caracter consultativ, dă aviz scris şi motivat cu privire la luarea măsurilor vizând condiţiile de muncă, sănătate şi securitate a muncii funcţionarilor publici în timpul exercitării atribuţiilor, pentru buna funcţionare a serviciului public şi în oricare alte situaţii la solicitarea conducătorului unităţii.
Se are în vedere crearea şi administrarea unei baze de date informatizate a serviciului public pentru menţinerea evidenţei funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici.
Prin garantarea în Statut a stabilităţii în funcţia publică şi a posibilităţii funcţionarilor publici de a se adresa instanţei de contencios administrativ când le sunt vătămate drepturile legitime, se creează baza pentru formarea unui corp profesionist de funcţionari publici, independent politic, reprezentând un element de continuitate a sistemului democratic în pofida oricăror schimbări politice normale, constituţionale.
Prin statutele speciale se pot reglementa funcţii publice specifice, drepturi, îndatoriri şi incompatibilităţi specifice, altele decât cele prevăzute în Ordonanţa de Urgenţă nr. 92/2008 ce reglementează Statutul funcţionarului public denumit manager public[2]. Aşa cum am mai arătat, funcţia publică există doar în cadrul serviciului public, în raport cu sarcinile pe care acesta trebuie să le îndeplinească pentru satisfacerea intereselor generale ale membrilor societăţii la nivel naţional sau local şi are ca obiectiv organizarea executării şi executarea în concret a legii în regim de drept administrativ.
În lume există două categorii importante de sisteme de servicii publice şi anume:
- tip "post" - construit dintr-un ansamblu de funcţii sau meserii, definit prin nivelul şi caracteristicile postului şi
- tip "carieră" - bazat pe conceptul de stabilitate şi de continuitate în carieră.
Acest al doilea tip de serviciu public este astfel împărţit într-un anumit număr de corpuri în care se intră prin concurs şi în care funcţionarul poate rămâne pe toată durata vieţii sale active.
Referindu-ne la impactul serviciului public asupra beneficiarului, acesta poate fi măsurat prin elemente cum sunt: punctualitate, cantitate, accesibilitate sau avantaje materiale, disponibilitate, acurateţe, siguranţă, oportunitate, alături de factori des întâlniţi precum simplitate, caracter agreabil şi simplificare administrativă.
Creşterea calităţii serviciilor poate fi condiţionată de stimularea concurenţei, managementului calităţii totale, inovarea procesului privind activităţile , descentralizarea procesului decizional, separarea funcţiilor de prestare a serviciilor de cele strategice.
Serviciile publice trebuie să ofere o largă varietate de servicii către comunitate. Calitatea, viteza de prestare, politeţea şi eficienţa trebuie să fie elemente de bază şi simultane. Se simte nevoia îmbunătăţirii radicale a prestării serviciilor publice.
Schimbările produse în societate "nu se reflectă suficient în sistemele instituţionale, nu numai în ceea ce priveşte structura lor, ci şi funcţionarea lor zilnică, explicând astfel atitudinea cetăţenilor tot mai pretenţioasă cu privire la informare, democraţie, transparenţă, participare la decizie"[3].
Administraţia publică nu este caracterizată printr-o existenţă independentă, ci se regăseşte într-o anumită perioadă istorică, într-un context economic şi politic specific pe care are datoria să-l gestioneze şi să-l modeleze.
Modul în care autorităţile publice îşi îndeplinesc obligaţiile în privinţa cetăţenilor se află în continuă schimbare, misiunile organizaţiilor publice fiind îndreptate spre prestarea serviciilor pentru cetăţeni precum şi elaborarea şi punerea în practică a politicilor publice.
Ca mod de gândire, trebuie schimbată mentalitatea cadrelor superioare din aparatul administraţiilor, prin introducerea principiului conform căruia nu poate fi tolerat randamentul inferior unei norme calitative.
Guvernul va trebui să insiste în perfecţionarea reformei administrative, prin perfecţionarea funcţionarilor de nivel superior. Promovarea eficientă a carierei, condiţie fundamentală a succesului reformei administraţiei publice, trebuie să aibă în vedere stabilirea anuală a normelor de formare şi perfecţionare precum şi motivarea acestora, investirea cu autoritate şi insistarea pe obligaţiile necesare prestării unui serviciu public eficient. Funcţionarii publici trebuie să aibă la bază mândria de a avea o carieră în funcţia publică, convinşi că sunt conduşi şi perfecţionaţi în interesul lor şi al societăţii.
Tot în sarcina guvernanţilor intră şi simplificarea structurii posturilor şi a grupurilor profesionale, reducerea palierelor de gestiune în cadrul ministerelor şi structurii autorităţilor publice precum şi adoptarea unui regim bazat pe principiul primirii într-un rang deosebit în funcţia publică a celor ce urmează cursuri de perfecţionare.
Promovarea eficientă a carierei este o condiţie fundamentală a succesului reformei administraţiei publice, pentru a păstra încrederea cetăţenilor.
Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative are ca obiectiv principal necesitatea formării unui corp de înalţi funcţionari publici prin recrutarea primilor absolvenţii ai fiecărui an şi orientarea lor către carieră.
Corpul înalţilor funcţionari publici, sau corpul de cadre superioare, este un sistem structurat şi recunoscut de gestionare a personalului pentru posturi nepolitice, de nivel înalt din cadrul administraţiei. Ne referim la funcţia publică de carieră, ce furnizează şi formează persoane experimentate pentru numirea în posturi de conducere. Corpul înalţilor funcţionari publici este administrat de instituţii menite să garanteze profesionalismul şi stabilitatea grupului central de cadre superioare, ce permite flexibilitatea necesară pentru a răspunde schimbărilor din guvern.
[1] Ioan Alexandru ş.a., Drept administrativ, Editura Omnia, Braşov, 1999.
[2] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.484 din 30 iunie 2008.
[3] Lucica Matei, Servicii Publice, Editura Economică, Bucureşti, 2004.