Natura juridică a raportului dintre funcţionarul public şi serviciul public în care îşi desfăşoară activitatea, este considerată, în conformitate cu două curente de opinie, fie contractuală (prin contract de locaţie de servicii, contract de mandat, contract de muncă, contract civil nenumit, contract administrativ) fie cu caracter legal sau regulamentar datorită faptului că actul de numire a funcţionarului public în funcţia publică este un act unilateral de drept administrativ.
Unii autori străini[1] consideră că izvorul raportului dintre stat şi funcţionarul public este un contract de închiriere de servicii în baza căruia funcţionarul prestează servicii pentru stat în schimbul remuneraţiei, printr-un raport contractual de drept public încheiat între angajator şi persoana angajată în funcţia publică.
În dreptul administrativ francez din perioada interbelică, s-a considerat că funcţia de stat are un statut legal, actul de instituire al acesteia fiind întotdeauna un act de autoritate, iar cel ce exercită funcţia exercită autoritatea statală şi nu drepturile decurgând dintr-o situaţie contractuală[2].
Raportul dintre stat şi funcţionari are la bază statutul legal derivat dintr-un act legal de autoritate, de numire şi nu dintr-un contract stabilit prin acordul de voinţă al părţilor. Nici competenţa (conţinutul funcţiei) nu se stabileşte prin acordul părţilor, ci este stabilită prin lege, având caracter de continuitate, ritmicitate, iar numirea şi eliberarea din funcţie a funcţionarului, are loc pe cale unilaterală printr-un act al autorităţii administraţiei publice.
Întregul fundament juridic al relaţiei funcţie publică - funcţionar public - serviciu public are caracter legal, ceea ce conduce la necesitatea ca puterea, competenţa funcţionarului public de a face acte juridice să fie stabilită în legea de organizare a serviciului în care îşi desfăşoară activitatea, fiind caracterizată printr-un caracter obiectiv şi impersonal fără privilegii negociabile pentru anumiţi funcţionari. Drepturile şi îndatoririle ce revin funcţionarului public sunt stabilite în vederea bunei funcţionări a serviciului public, nicidecum pentru privilegiul funcţionarului, nerespectarea normelor juridice statutare atrăgând sancţiuni disciplinare.
În literatura română de specialitate[3], se pune accent pe teoria statutului legal al funcţiei publice, raportul de funcţie publică având la bază actul de numire ca act administrativ de autoritate şi se menţionează că în cazul în care funcţionarii publici nu sunt investiţi legal cu competenţă, actele emise de aceştia sunt lovite de nulitate absolută.
Funcţionarul nu se poate abate de la statutul său legal, de la faptul că drepturile sale constituie în acelaşi timp şi obligaţii şi nici nu poate solicita modificarea situaţiei sale juridice. Acest lucru ar duce la modificarea legii sau a actelor juridice emise pe baza şi în executarea legii, fapt considerat ilegal.
Drepturile şi obligaţiile persoanei învestite în funcţia publică au valabilitate strict pe perioada prestării funcţiei, sunt menţionate în actul normativ de numire şi încetează în momentul încetării raportului de serviciu, iar încălcarea lor de către angajator poate fi contestată în contenciosul administrativ.
La rândul său, Ion Popescu-Slăniceanu[4], expunându-şi punctul de vedere cu privire la reglementarea legală a funcţiei publice în interesul serviciului public, consideră că astfel se urmăreşte crearea unei situaţii uniforme pentru fiecare categorie de funcţionari publici, neoferindu-i- se, în acelaşi timp, posibilitatea funcţionarului să ceară modificarea statutului său juridic, lucru ce ar duce la situaţia în care acesta să poată cere modificarea legii sau a actelor juridice emise în baza ei.
Totodată, autorul pune accent pe faptul că funcţionarul nu poate renunţa la drepturile care îi sunt conferite prin lege deoarece acestea au fost prevăzute în interesul bunei funcţionări a serviciului public şi reprezintă obligaţii corelative.
Actul de numire, devenit act-condiţie prin care se aplică unei persoane un regim general, impersonal şi prestabilit, fiind un act de putere publică, este opozabil tuturor după ce funcţionarul a fost investit cu atribuţiile funcţiei. Actul-condiţie este un act intermediar între lege sau actul juridic emis în baza legii şi actul individual prin care funcţionarul acceptă regimul general şi impersonal.
Regimul juridic statutar aplicabil funcţionarului public a fost reglementat pentru prima dată în ţara noastră prin Legea din 19.06.1923 intrată în vigoare la 01.01.1924, act normativ dezbătut în acea perioadă în literatura juridică românească şi generator al unei jurisprudenţe deosebit de diversă.
Ideea adoptării Statutului funcţionarilor publici a fost susţinută atât înainte cât şi după Decembrie 1989, unele acte normative făcând trimitere la acest Statut cum sunt: Legea nr. 69/1991 privind administraţia publică locală (abrogată în prezent) şi Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi[5].
[1] Perriquet, L'etat des fonctionnaires publiques citat de Ion Popescu- Slăniceanu, Funcţia publică, Editura Infodial, Bucureşti, 2000, p. 123.
[2] M. Hauriou, Précis élémentaire de droit administratif, Paris 1930, p. 263 şi urm.
[3] Ioan Alexandru, Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective, Ediţia a IlI-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
[4]1. Popescu Slăniceanu, op. cit., (Funcţia publică), p. 103 şi urm.
[5] Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 282 din 29 aprilie 2009.