Un al treilea element legat de profesia funcţionarilor publici şi indiscutabil de organizarea şi dezvoltarea carierei (ce se întemeiază pe principiile competenţei, competiţiei, egalităţii de şanse[1], profesionalismului, motivării[2] şi transparenţei), aşa cum stipulează expres prevederile art. 2 alin. 2 din H.G. nr. 611/2008, este promovarea lor în funcţii publice superioare, în raport cu competenţa şi contribuţia aduse la realizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice.
Cum legea distinge între trei categorii de funcţii publice, stabilite în raport de nivelul atribuţiilor, în aceeaşi manieră, putem vorbi şi de o ierarhie a funcţionarilor publici, fiecare având calitatea de a exercita o funcţie corespunzător poziţiei pe care o ocupă în ierarhie - categoria înalţilor funcţionari publici şi cea a funcţionarilor publici de conducere care fac parte din clasa I pentru care, în ceea ce priveşte nivelul studiilor, acestea trebuie să fie de nivel superior şi, conform art. XVII din Legea nr. 161/2003, de nivel postuniversitar începând cu 2006, precum şi categoria funcţionarilor publici de execuţie pentru care, în ceea ce priveşte nivelul studiilor acestea trebuie să fie de nivel superior pentru funcţiile de expert, consilier, inspector, consilier juridic şi auditor(ierarhizate în această ordine), de nivel superior de scurtă durată pentru funcţia de referent de specialitate, iar de nivel mediu pentru funcţia de referent.
În prezent ierarhia funcţiilor publice se stabileşte prin actele de înfiinţare, organizare şi funcţionare a serviciilor publice sau prin acte normative distincte.
Legea nr. 188/1999 modificată şi completată, prevede, în anexă, lista funcţiilor publice, menţionând, totodată, că funcţiile publice specifice unor autorităţi sau instituţii publice se stabilesc de conducătorii acestora, cu acordul autorităţilor ierarhic superioare şi cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
O problemă importantă care trebuie analizată este cea referitoare la promovarea unor funcţionari în posturi de conducere, din care este influenţată direct activitatea din instituţii, iar cu privire la acest aspect discuţiile care se fac privesc problema dacă funcţionarii de conducere trebuie selectaţi din interiorul sau din exteriorul instituţiei.
Avantajul avansării funcţionarilor din interiorul instituţiei este că aceştia cunosc specificul activităţii din acea instituţie şi totodată sunt stimulaţi în a-şi perfecţiona pregătirea profesională pentru a fi promovaţi în funcţiile de conducere, dar de multe ori calităţile dovedite şi cunoştinţele acumulate în funcţiile de execuţie sunt nefolositoare unui conducător care trebuie să aibă viziunea de ansamblu asupra administraţiei, a poziţiei în care se integrează instituţia pe care o conduce şi a direcţiei de progres pe care trebuie să o promoveze.
Sistemul amintit prezintă însă dezavantajul că limitează posibilităţile de selecţionare a funcţionarilor pentru funcţiile de conducere şi că „orice grup social închis conţine într-însul riscul devalorizării sociale"[3].
Trebuie astfel luată în considerare necesitatea de a promova în structurile de conducere persoane care au aptitudini manageriale şi o calificare deosebită, chiar titlul de doctor în ştiinţă în specialitatea funcţiei publice scoase la concurs. Această condiţie este pusă de lege şi pentru înalţii funcţionari publici[4].
Condiţia evaluării corespunzătoare, necesară la promovarea pe oricare funcţie publică de execuţie pentru un grad profesional mai mare - să fi obţinut la evaluarea performanţelor profesionale individuale din ultimii 2 ani cel puţin calificativul „foarte bun" (art. 57 alin.1 şi 2 lit. b din Legea nr. 188/1999, republicată) nu se cere si în cazul funcţiilor de conducere şi a înaltelor funcţii publice[5]. În forma actuală a Legii nr. 188/1999, promovarea în aceste funcţii nu mai este conditionată de calificativele obtinute la evaluare, ci de rezultatele obtinute la concursul sau examenul organizat pentru ocuparea unei astfel de funcţii superioare vacante.
Apreciem utilă o asemenea soluţie a necondiţionării de calificativul „foarte bun" pentru promovarea în funcţii „pe verticală", calificativ acordat de şeful ierarhic, deoarece pentru funcţiile de conducere şi înaltele funcţii publice sunt, aşa cum am arătat, necesare, în primul rând abilităţile manageriale şi nu neapărat calităţile şi cunoştinţele acumulate în funcţiile de execuţie şi, în consecinţă, nici calificativele obţinute în aceste funcţii.
În acest sens, pentru a fi întărită ideea, adaug precizările pe care le aduce legiuitorul şi pe care le consider o mare realizare în schimbarea mentalităţii privind managementul public[6].
La concursul organizat pentru cei ce doresc să acceadă la înaltele funcţii publice, conform prevederilor art. 20 din H.G. nr. 611/2008, aceştia vor fi testaţi în ceea ce priveşte competenţele, în legătură cu:
- nivelul cunoştinţelor generale teoretice şi practice în domeniul administraţiei publice;
- capacitatea de analiză şi sinteză;
- capacitatea de a fundamenta o viziune strategică a deciziilor;
- exercitarea controlului decizional;
- previzionarea impactului deciziilor;
- nivelul cunoştinţelor generale în domeniul instituţiilor europene.
Cum sublinia şi profesorul Ioan Alexandru[7], „într-adevăr, aşa cum s-a spus în diferite ocazii, România este într-o criză profundă de „leadership" adică de persoane capabile de a fi în adevăratul sens al cuvântului lideri, nu numai buni administratori, buni gospodari, ci manageri capabili să definească o strategie de schimbare radicală în măsură să amelioreze simultan şi cultura şi structura organizatorică a administraţiei publice.
Deficienţa de management se referă la lipsa abilităţilor, a tehnicilor şi a sistemelor specifice pentru elaborarea şi realizarea politicilor publice. Este o problemă generalizată, cauzată parţial de condiţiile istorice din România, dar şi de o trăsătură culturală, care presupune câteodată autoritate şi respect excesiv.
Simptomele deficienţei managementului sunt absenţa unor scopuri şi obiective clare şi a unor sisteme de măsurare a performanţelor pentru majoritatea activităţilor din sectorul public, absenţa testelor de eficienţă pentru rezultate, lipsa spiritului de echipă, utilizarea excesivă a regulilor şi a instrumentelor de autoritate pentru impunerea anumitor activităţi, neasumarea responsabilităţii la nivelurile inferioare şi slaba coordonare între organizaţii.
În modul amintit pot fi rezolvate doar anumite tipuri de probleme, în timp ce altele pot fi cu greu abordate şi toate soluţiile tind să fie costisitoare. Problemele care sunt rezolvate sunt de obicei simple, foarte exact specificate şi pot fi observate de nivelurile superioare ale conducerii. Problemele complexe, care necesită un diagnostic tehnic, simultan la mai multe niveluri sunt prea dificile. Înainte de a le putea face faţă, sectorul public trebuie reformat.
Dovezile deficienţei de management au fost foarte clare în cadrul desfăşurării procesului de aderare la Uniunea Europeană. Pe de o parte, procesul de transpunere a legislaţiei a decurs bine. Dar, pe de altă parte, elaborarea programelor şi procedurilor pentru obţinerea programelor specificate sau sugerate de noile legi a rămas în urmă. Procesul de adoptare a legilor a avansat rapid şi fără probleme. A fost o problemă specificată clar şi care a putut fi gestionată. Elaborarea şi implementarea politicilor care să sprijine noua legislaţie, însă, nu a decurs aşa cum ar fi trebuit. Este una din acele probleme complexe, pe mai multe niveluri, pe care sistemul actual de management al sectorului public nu le poate rezolva.
„Aşa cum s-a spus în presă adeseori, reforma a fost concepută şi este coordonată de o garnitură de veritabili translatori. De altfel, şi în prezent, administraţia centrală continuă să fie împânzită de cunoscători de limbi străine, străini de profesie şi de problemele administraţiei publice. Este indiscutabil că stăpânirea unei limbi de circulaţie internaţională este o condiţie foarte importantă pentru ocuparea anumitor funcţii din administraţia publică, aşa cum de altfel este şi să ştii să lucrezi pe calculator, dar a face din aceasta o condiţie fundamentală în dauna competenţei şi a experienţei profesionale, cum s-a întâmplat în multe cazuri, este contraproductiv"[8].
Apreciez astfel ca moment crucial pentru reforma funcţiei publice, pentru schimbarea culturii administrative apariţia în dreptul pozitiv românesc a profesiei de manager public cu un statut special.
Astfel, conform dispoziţiilor art. 1 din O.U.G. nr. 92/2008 privind statutul funcţionarului public denumit manager public, statutul managerilor publici este conferit de rolul, atribuţiile şi responsabilităţile ce le revin ca agenţi ai schimbării în domeniul reformei administraţiei publice.
În exercitarea funcţiei publice specifice, managerul public are rolul de a asigura sprijin pentru politicile de reformă ale Guvernului României în ceea ce priveşte proiectarea şi implementarea de la nivelurile strategice la cele operaţionale a procedurilor şi activităţilor vizând accelerarea reformei administraţiei publice centrale şi locale.
În îndeplinirea rolului managerilor publici aceştia au responsabilităţi ce privesc coordonarea de programe, proiecte şi activităţi menite să dezvolte capacitatea administrativă, să promoveze descentralizarea competenţelor şi să modernizeze administraţia publică centrală şi locală, cu scopul de a creşte calitatea actului administrativ şi a serviciilor publice furnizate cetăţeanului.
Faţă de cele arătate rezultă că promovarea în funcţii superioare în ierarhia autorităţilor şi instituţiilor din administraţia publică în care îşi desfăşoară activitatea sau în altele trebuie sa aibă loc pe baza competenţei şi contribuţiei aduse la activitatea acestor autorităţi şi instituţii[9].
Promovarea funcţionarilor publici se face, în prezent, în baza art. 63 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici - Capitolul VI - Cariera funcţionarilor publici, Secţiunea a 4-a - „Promovarea funcţionarilor publici şi evaluarea performanţelor profesionale", unde se prevede că în carieră, funcţionarul public poate promova în funcţia publică şi poate avansa în treptele de salarizare, în condiţiile legii. Promovarea în clasă, promovarea în grade profesionale şi avansarea în trepte de salarizare nu sunt condiţionate de existenţa unui post vacant.
Legislaţia românească se referă, aşadar, nu numai la creşterea în grade profesionale prin promovare, ci şi la avansarea în trepte de salarizare. Astfel, un funcţionar public poate rămâne în cariera sa pe o funcţie publică, însă în raport de evaluările anuale el poate să avanseze în trepte de salarizare pe măsura specializării şi perfecţionării sale şi a creşterii performanţelor.
Efectul principal al promovării este faptul că funcţionarul public va ocupa o funcţie publică superioară în care îşi poate manifesta mai bine cunoştinţele profesionale în interesul său, al instituţiei şi al cetăţeanului.
Aşa cum se arăta în doctrină[10] însemnează o avansare pe treptele ierarhice administrative, care aduce funcţionarului public, pe lângă majorarea remuneraţiei şi încadrarea sa într-o funcţie cu un caracter mai autonom şi cu o mai mare răspundere.
Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcţii publice superioare.
Promovarea în funcţia publică de execuţie în gradul profesional imediat superior celui deţinut de funcţionarul public se face prin concurs sau examen, organizat semestrial de către autorităţile şi instituţiile publice, prin transformarea postului ocupat de funcţionarul public ca urmare a promovării concursului sau examenului. Fişa postului funcţionarului public care a promovat în funcţia publică se completează cu noi atribuţii şi responsabilităţi sau, după caz, prin creşterea gradului de complexitate a atribuţiilor exercitate.
În conformitate cu art. 65 din Statut, concursul sau examenul de promovare în gradul profesional se organizează de autoritatea sau instituţia publică, în limita funcţiilor publice rezervate promovării, cu încadrarea în fondurile bugetare alocate.
Pentru a participa la concursul sau examenul de promovare în gradul profesional imediat superior celui deţinut, funcţionarul public trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii:
- să aibă cel puţin 4 ani vechime în gradul profesional al funcţiei publice din care promovează;
- să aibă cel puţin 2 ani vechime în treapta de salarizare din care avansează;
- să fi obţinut cel puţin calificativul "bine" la evaluarea anuală a performanţelor individuale în ultimii 2 ani calendaristici;
- să nu aibă în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată în condiţiile Statutului.
Funcţionarii publici care nu îndeplinesc condiţiile de vechime prevăzute pentru promovarea în gradul profesional imediat superior celui deţinut pot participa la concursul organizat, în condiţiile legii, în vederea promovării rapide în funcţia publică. Conform dispoziţiilor art. 70 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, pot beneficia de sistemul de promovare rapidă în funcţia publică:
- persoanele care au absolvit programe organizate, în condiţiile legii, pentru obţinerea statutului de manager public şi
- funcţionarii publici care au promovat concursul prevăzut la art. 65 alin. 3 din Statut, pentru promovarea rapidă.
Pot participa la concursul prevăzut la alin. 1 lit. b al art. 70 din Statutul funcţionarilor publici(pentru promovare rapidă), funcţionarii care îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:
- au cel puţin 1 an vechime în gradul profesional al funcţiei publice din care promovează;
- au obţinut calificativul "foarte bine" la evaluarea performanţelor profesionale individuale din ultimul an;
- nu au în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată în condiţiile Statutului;
- au urmat cel puţin o formă de perfecţionare profesională în ultimul an.
Concursul pentru promovarea rapidă prevăzut la art. 65 alin. 3 din Statut se organizează anual, de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în limita numărului de funcţii publice rezervate promovării rapide.
Perioada în care o persoană a urmat programe organizate, în condiţiile legii, pentru obţinerea statutului de manager public este asimilată perioadei de stagiu.
În cazul nepromovării programelor menţionate mai sus, perioada de stagiu nu constituie vechime în specialitatea studiilor necesare ocupării funcţiilor publice şi nici vechime în funcţia publică.
Pentru a participa la concursul de promovare într-o funcţie publică de conducere, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii:
- a) să fie absolvenţi de masterat sau de studii postuniversitare în domeniul administraţiei publice, management sau în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice;
- să fie numiţi într-o funcţie publică din clasa I;
- să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului;
- să îndeplinească condiţiile minime de vechime în specialitatea studiilor;
- să nu aibă în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată în condiţiile Statutului.
Avansarea în trepte de salarizare se face în condiţiile legii privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor publici.
În urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior, funcţionarii publici de execuţie au dreptul de a participa la examenul organizat pentru ocuparea unei funcţii publice într-o clasă superioară celei în care sunt încadraţi, dacă studiile absolvite sunt în specialitatea în care îşi desfăşoară activitatea sau dacă autoritatea ori instituţia publică apreciază că studiile absolvite sunt utile pentru desfăşurarea activităţii.
Promovarea în condiţiile menţionate mai sus se face prin transformarea postului ocupat de funcţionarul public ca urmare a promovării examenului.
Promovarea în clasă nu se poate face pe o funcţie publică de auditor sau de consilier juridic.
Cât priveşte promovarea în funcţiile publice de conducere, mai amintim că de multe ori calităţile dovedite şi cunoştinţele acumulate în funcţiile de execuţie sunt nefolositoare unui conducător care trebuie să aibă viziunea de ansamblu asupra administraţiei, a poziţiei în care se integrează instituţia pe care o conduce şi a direcţiei de progres pe care trebuie să o promoveze.
De aceea considerăm că în fiecare caz concret, pentru promovarea în funcţiile de conducere, ca şi pentru celelalte de altfel, trebuie să se ia în seamă nivelul studiilor cerute de lege pentru noul post şi rezultatele obţinute la vechiul post în raport cu perspectiva de a face faţă atribuţiilor noului post.
Pentru promovare este necesar consimţământul special şi concret al funcţionarului în cauză, dat de altfel cel mai târziu cu ocazia participării la concurs, întrucât cel ce urmează a fi promovat este cel mai în măsură să aprecieze dacă va putea răspunde, sub toate aspectele, exigenţelor funcţiei superioare, mai ales în cazul unei funcţii de conducere.
Cei promovaţi în funcţii şi care în perioada de probă dovedesc că nu corespund profesional, vor fi trecuţi în funcţiile de execuţie avute anterior, sau altele echivalente.
Unii autori contemporani analizează problema avansării ca element al carierei sub titlul de „mobilitatea carierei"[11], apreciată ca o calitate a gestiunii funcţiei publice, ea permiţând o mai bună motivare a funcţionarilor publici, o înnoire a acestora pe diferite funcţii şi în acest caz un spor de competenţă atât de necesară instituţiilor publice respective.
Noţiunea de „carieră" este definită de doctrinele naţionale ca reprezentând „ dezvoltarea în timp, a situaţiei profesionale a unui funcţionar de la recrutare până în momentul în care încetează activitatea profesională a acestuia ".
Pentru agenţii europeni o carieră normală, le îngăduie să avanseze în interiorul aceleiaşi categorii, cu aspecte specifice pentru fiecare dintre ele.
[1] De remarcat sunt în acest sens completările aduse de prevederile art. 16 din Codul de conduită a funcţionarilor publici: „În exercitarea atribuţiilor specifice funcţiilor publice de conducere, funcţionarii publici au obligaţia să asigure egalitatea de şanse şi tratament cu privire le dezvoltarea carierei în funcţia publică pentru funcţionarii publici din subordine" (alin. 1); „Funcţionarii publici de conducere au obligaţia să examineze şi să aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenţei profesionale pentru personalul din subordine, atunci când propun ori aprobă avansări, promovări, transferuri, numiri sau eliberări din funcţie ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluzând orice formă de favoritism ori disciminare" (alin. 2); „Se interzice funcţionarilor publici de conducere să favorizeze sau să defavorizeze accesul sau promovarea în funcţia publică pe criterii discriminatorii, de rudenie, afinitate sau alte criterii neconforme cu principiile prevăzute la art. 3" (alin. 3).
[2] În scopul utilizării eficiente a activităţii oamenilor de concepţie, managerii trebuie să stabilească performanţele acestora şi responsabilităţile care le revin pentru asigurarea unui climat stimulativ de creaţie.
- Efectul Pygmalion „ o persoană slab motivată poate deveni foarte productivă prin simpla credinţă că se poate descurca mai bine."
- Motivare prin participare: posibilitatea membrilor echipei de a participa la stabilirea scopurilor, a metodelor şi procedurilor de lucru, precum şi implicarea acestora în procesul decizional; libertatea în stabilirea programului de lucru (în situaţii de criză, echipele şi-au stabilit singure programul de lucru cu condiţia asigurării continuităţii serviciului public, fapt ce a întărit încrederea membrilor).
- Motivare prin competiţie - membrii grupului nu s-au aflat în competiţie unul cu celălalt; competiţia s-a manifestat în scopul atingerii criteriilor de performanţă stabilite distinct pentru fiecare dintre ei, în funcţie de rolul avut în echipă. Consider ca fiind nesănătoasă o competiţie între membrii echipei, deoarece ar fi condus la lupta pentru apărarea stimei de sine şi obţinerea unui statut individual de către fiecare individ şi nu pentru produsul colectiv al muncii - serviciu public stabil, profesionist, eficient, imparţial şi transparent în interesul cetăţeanului şi al instituţiei publice.
- Motivare prin natura muncii - decizia managerului de vârf de a forma echipa din persoane preponderent tinere s-a bazat tocmai pe ideea că pasiunea pentru munca în sine şi entuziasmul în aplicarea cunoştinţelor teoretice proaspăt dobândite, constituie o sursă de motivaţie mult prea puţin utilizată, mai ales în administraţia publică, dar care trebuie exploatata mai mult.
[3] M. T. Oroveanu, op. cit. (1994), p. 234.
[4] Ion Popescu, op. cit.
[5] Regăsim astfel o deosebire fundamentală faţă de forma iniţială a legii, formă asemănătoare Statutului interbelic, al avansării pe baza tabelului de avansări, ceea ce însemna că avansarea era condiţionată de rezultatele obţinute în activitate şi, de aici, calificativele cu care erau notaţi funcţionarii.
[6] Achiesăm astfel la cele susţinute de profesorul Marius Profiroiu cu ocazia conferinţei amintite: „cariera şi salariile funcţionarilor publici vor trebui să evolueze paralel cu dezvoltarea competenţelor lor şi nu pe baza examenelor de evoluţie în carieră sau vechimii lor în muncă".
[7] Ioan Alexandru, Politica, administratie, justitie, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 171.
[8] Ibidem.
[9] Al. Negoiţă, op. cit. (1996), p. 104.
[10] M.T. Oroveaanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Creştină ,Dimitrie Cantemir", Bucureşti, 1994, p. 234.
[11] J. Ziller, op. cit., p. 419.