Principiile care guvernează exercitarea drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor publici români

În această parte a lucrării, ne vom limita doar la enunţarea şi scurta descriere a principiilor, dat fiind faptul că ne vom ocupa de aprofundarea lor într-o analiză comparativă cu cele care guvernează funcţia publică europeană, în capitolele privind drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici români şi europeni şi în analiza comparativă a dispoziţiilor Codului de conduită a funcţionarilor publici români şi Codului european de bună conduită administrativă.

Vom acorda o mai mare pondere în economia acestui capitol, principiului transparenţei, cu toate că şi acesta va fi analizat com­parativ cu cel al funcţiei publice europene în capitolele menţionate.

Principiile care guvernează exercitarea drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor publici români sunt chiar principiile care guvernează funcţia publică şi o parte din ele^[1] guvernează serviciul public.

Astfel, articolul 3 al Legii nr. 188/1999 prevede mai cuprinzător şi, în anumite cazuri cu titlu de noutate, că principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt:

1. legalitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea;
2. transparenţa;
3. eficienţă şi eficacitate;
4. responsabilitate în conformitate cu prevederile legale;
5. orientare către cetăţean;
6. subordonare ierarhică.
7. Principiul legalităţii, imparţialităţii şi obiectivităţii
   1. Principiul legalităţii

Administraţia publică pune la baza activităţii ei principiul legalităţii, aplicarea legii în litera şi spiritul ei.

Statutul funcţionarilor publici menţionează principiul legalităţii ca primul în ierarhia principiilor care stau la baza exercitării funcţiei publice, lăsând în seama Codului de conduită a funcţionarilor publici definirea acestuia.

Prin urmare, expresia "în limitele legii"atât de des întâlnită în legislaţia ce reglementează funcţia publică evocă principiul de drept potrivit căruia totul este permis, dacă nu este interzis de lege. Principiul legalităţii care guvernează activitatea administraţiei este înscris în mai multe texte din Constituţie, de exemplu în articolul 16 alineatul 2 "nimeni nu este mai presus de lege", şi în articolul 3 litera a din Codul de conduită a funcţionarilor publici ce instituie ca principiu ce guvernează conduita profesională a funcţionarilor publici, „supremaţia Constituţiei" , conform căruia „funcţionarii publici au îndatorirea de a respecta Constituţia şi legile ţării".

Abaterea de la lege prin săvârşirea unor fapte ilicite, atentarea la valorile juridiceşte ocrotite atrage răspunderea juridică în diversele sale forme.

1. Principiul imparţialităţii

Principiul imparţialităţii este legat de cel al legalităţii şi obiec- tivităţii, deoarece presupune tratarea în mod egal, în litera şi spiritul legii, a unei situaţii determinate, fără a discrimina sau privilegia anumiţi membrii ai publicului.

Dispoziţiile articolului 15 alineatul 1 din Legea 7/2004 reprezintă temeiul legalităţii şi imparţialităţii şi dispune că funcţionarii publici au obligaţia « să acţioneze conform prevederilor legale şi să îşi exercite capacitatea de apreciere în mod fundamentat şi imparţial ».

Dispoziţiile articolului 12 alineatul 1 din Legea 7/2004 prevăd că funcţionarii publici trebuie să aibă o conduită imparţială şi un comportament bazat pe respect, bună-credinţă, corectitudine şi amabilitate, neatingând onoarea, reputaţia sau demnitatea persoanelor cu care intră în contact.

În aplicarea principiului imparţialităţii, funcţionarii publici trebuie să elimine orice formă de discriminare bazată pe aspecte privind « naţionalitatea, convingerile religioase şi politice, starea materială, sănătatea, vârsta, sexul sau alte aspecte »^[2], soluţionând similar sau identic aceeaşi categorie de situaţii de fapt.

1. c) Principiul obiectivităţii

Obiectivitatea reprezintă o trăsătură prin care se evocă aptitudinea de a fi detaşat de propria subiectivitate şi de a oferi soluţii în confor­mitate cu elementele de fapt şi de drept ale unei situaţii determi- nate^[3].

În acest sens, principiul obiectivităţii impune obligativitatea ca toţi funcţionarii publici:

• să fie corecţi, oneşti şi să acţioneze cu bună-credinţă;
• sa fie obiectivi în efectuarea constatărilor şi în stabilirea măsurilor luate ori propuse, să evite ideile preconcepute şi părtinirea;
• să nu se implice în activităţi sau înţelegeri, direct sau indirect, care ar da naştere la conflicte de interese;
• să evite să se implice ca persoane private în acţiuni din care ar putea obţine un beneficiu datorită „informaţiilor din interior" obţinute în timpul îndeplinirii sarcinilor de serviciu dacă aceste informaţii nu sunt disponibile publicului larg;
• să nu solicite, să nu primească sau să accepte cadouri, şi orice alte valori sau servicii, în legătură cu îndeplinirea atribuţiilor de serviciu;
• să nu folosească pozitia sa de funcţionar public în interese particulare;
• să semnaleze conducătorului ierarhic eventualele cazuri de conflict de interese în care se află ;
• să respingă şi să informeze superiorii despre orice acte de corupţie, fapte sau acţiuni ilegale.
• să nu caute să obţină beneficii datorită funcţiei publice sau poziţiei oficiale deţinute anterior, inclusiv datorită informaţiilor privilegiate obţinute prin funcţia respectivă, în special atunci când îşi caută un loc de muncă sau o altă funcţie după ce nu mai deţin funcţia publică.

2. Principiul transparenţei

În conformitate cu dispoziţiile articolului 3 litera e din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică^[4], obligaţia de transparenţă reprezintă datoria autorităţilor administra­ţiei publice de a informa şi de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor adminis­trative şi la minutele şedinţelor publice.

Problema transparenţei în activitatea administraţiei este în prezent pusă cu insistenţă nu numai pentru administraţia publică, dar şi pentru întreaga viaţă publică din ţara noastră^[5].

Tot mai multe ţări au adoptat sau sunt pe cale de a adopta acte normative menite să asigure exercitarea efectivă a dreptului la informaţie. Deşi majoritatea acestor ţări dispun de prevederi consti­tuţionale care garantează accesul liber la informaţia de interes public, s-a constatat că respectarea acestui drept este problematică în absenţa unei legislaţii speciale, care să trateze într-o manieră uniformă şi coerentă accesul la informaţiile aflate în posesia instituţiilor publice.

Suedia este prima ţară din lume al cărei Parlament a adoptat o lege a accesului la informaţia de interes public , şi anume Legea Libertăţii Presei din 1766. Legea prevedea că documentele oficiale trebuie "la cerere, puse la dispoziţia oricărei persoane", fără perceperea vreunei taxe.

Deciziile autorităţilor de a refuza accesul la documente oficiale pot fi atacate la tribunalele administrative generale şi, în ultimă instanţă, la Curtea Supremă Administrativă.

Avocatul Poporului care funcţionează pe lângă Parlament deţine anumite funcţii de supraveghere în domeniul liberului acces la informaţie.

În Franţa, Legea-cadru care reglementează accesul la informaţie este Legea nr. 78-753 din 17 mai 1978 privind libertatea accesului la documentele administrative, care garantează dreptul de acces la documentele instituţiilor publice.

Conform legii, toate documentele sunt publice, cu excepţia datelor ce conţin deliberări ale instituţiilor guvernamentale, a datelor privind siguranţa naţională, a informaţiilor protejate prin legea protecţiei datelor personale şi a altor documente protejate prin lege. Comisia pentru accesul la documentele administrative are funcţia de a superviza aplicarea legii.

În Ungaria sunt reglementate în cadrul aceluiaşi act normativ, şi anume Legea nr. 63/1992^[6], atât accesul liber la informaţiile de interes public cât şi protecţia datelor personale.

Comisarul Parlamentului pentru Protecţia datelor şi accesului la informaţie supervizează aplicarea Legii nr. 63/1992, acţionând în acelaşi timp ca un Ombudsman pentru protecţia datelor personale şi pentru liberul acces la informaţia de interes public. El este responsabil pentru întocmirea şi întreţinerea Registrului pentru protecţia datelor personale şi pentru pronunţarea unor opinii juridice privind legislaţia relevantă şi asupra fiecărei categorii de secrete de stat.

În conformitate cu Legea Secretului de Stat din 1995^[7], Comisa­rului Parlamentului i s-a mai conferit şi prerogativa de a schimba încadrarea unor documente clasificate drept secrete de stat.

Parlamentul Republicii Cehe a adoptat în 1999 o lege a accesului liber la informaţie inspirată după modelul legii similare din Statele Unite^[8]. Legea garantează accesul cetăţenilor la toate documentele instituţiilor publice, ale administraţiilor locale şi ale altor instituţii precum Camera Avocaţilor şi Camera Medicilor, fiind exceptate informaţiile clasificate, secretele comerciale şi datele personale.

În România, lipsa transparenţei decizionale, alături de alte carenţe ale activităţii de reglementare, conduce la încrederea scăzută a societăţii în forţa şi importanţa actelor normative. Absenţa consultărilor face ca normele să fie frecvent modificate sau înlocuite, lucru ce determină o accentuată instabilitate legislativă şi nu oferă siguranţa necesară cadrului legal existent.

Aplicarea reală a principiului transparenţei ar duce la o mai mare încredere în legi şi reglementări, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesaţi. Încrederea în cadrul legal va avea ca rezultat un mai mare grad de respectare a legii, cu consecinţe pozitive asupra dezvoltării economice şi a menţinerii unor relaţii de cooperare între aparatul guvernamental şi societate.

Legea transparenţei asigură deschiderea activităţii administraţiei publice centrale şi locale către cetăţeni prin intermediul a două mecanisme importante:

1. Participarea publicului la procesul de elaborare a reglemen­tărilor;
2. Participarea publicului la procesul de luare a deciziilor.

Dispoziţiile din Legea transparenţei nu trebuie confundate cu cele

din Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public^[9] şi nici cu democraţia directă.

Spre deosebire de Legea accesului la informaţiile de interes public, care permite accesul cetăţeanului la informaţiile publice gestionate de diverse instituţii publice, Legea transparenţei oferă posibilitatea cetăţenilor de a participa activ la procesul de elaborare de reglementări prin sugestii adresate autorităţilor administraţiei publice.

De asemenea, spre deosebire de democraţia directă, Legea transparenţei nu conferă cetăţenilor dreptul de a lua decizia finală cu privire la reglementările care vor fi adoptate.

Acest rol va fi în continuare asumat de autorităţile administraţiei publice care vor decide dacă includ sau nu în proiectele de reglementări informaţiile şi sugestiile primite din partea cetăţenilor, organizaţiilor neguvernamentale şi asociaţiilor oamenilor de afaceri, proiecte ce urmează a fi adoptate.

După acest moment, destinatarii reglementărilor, persoane fizice sau juridice, au posibilitatea de a formula sugestii şi recomandări cu privire la executarea reglementările care le-au fost prezentate în stadiu de proiect.

Cu privire la participarea publicului la procesul de luare a deciziilor, legea prevede posibilitatea celor interesaţi de a participa şi de a-şi exprima punctele de vedere în cadrul şedintelor organismelor menţionate mai sus.

Dintre avantajele participării cetăţeneşti pentru administraţia publică putem aminti^[10]:

• restabileşte şi construieşte încrederea între administratia publică şi cetăţeni;
• ajută administraţia să identifice nevoile comunităţii mai repede şi cu o satisfacţie mai mare pentru cetăţeni;
• oferă gratuit administraţiei publice informaţii în legatură cu deciziile ce trebuie luate ;
• conduce comunitatea către consens şi nu către conflict;
• administraţia şi cetăţenii sunt capabili să abordeze împreună problemele şi oportunităţile într-un mod mult mai creativ.

Aplicând principiul juridic potrivit căruia excepţiile sunt de strictă interpretare şi aplicare, respectiv luând în considerare o interpretare a legii potrivit scopului ei şi în sensul aplicării legii, autorităţile publice locale şi centrale sunt încurajate să interpreteze articolul 5 cât mai restrictiv cu putinţă^[11].

În acest scop, este utilă reamintirea art. 1 alin. 2 din Legea nr. 52/2003 care prevede în mod clar că aceasta are drept scop „să sporească gradul de responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al deciziei administrative, să stimuleze participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative şi să sporească gradul de transparenţă la nivelul întregii administraţii publice."

Desprindem din bilanţul^[12] privind aplicarea Legii accesului la informaţiile de interes public realizat pentru anul 2009 de Direcţia pentru Strategii Guvernamentale ^[13] următoarele:

• numărul raportat de solicitări de informaţii de interes public continuă să fie ridicat în 2009, la fel ca în 2007 şi 2008, în primul rând datorită solicitărilor verbale (aproximativ 86% din totalul solicitărilor);
• administraţia centrală a primit peste 77% din totalul solicitărilor, faţă de 75% în 2008. Principalele instituţii vizate de cetăţeni sunt ministerele şi unităţile deconcentrate;
• numărul de solicitări respinse în ultimii şapte ani se menţine în jurul a două procente din totalul solicitărilor;
• dacă ponderea solicitărilor pe suport de hârtie este similară celei din 2008, se constată totuşi o creştere a solicitărilor verbale, care depăşeşte 80%, şi o scădere moderată a utilizării suportului electronic până la pragul de 9% la nivelul întregii administraţii;
• actele normative şi reglementările au rămas şi în 2009 domeniul cel mai solicitat de cetăţeni, în condiţiile în care actele legislative sunt slab reprezentate pe paginile de web ale instituţiilor. Următorul domeniu de interes vizat de solicitări a fost cel privind îndeplinirea atribuţiilor instituţiilor, solicitările privind utilizarea banilor publici reprezentând doar un sfert din numărul celor legate de atribuţiile instituţiei;
• de asemenea, actele normative şi reglementările reprezintă domeniul în care s-au înregistrat cele mai multe solicitări respinse pe ansamblul administraţiei publice;
• afişarea la sediul instituţiei rămâne modalitatea predilectă de informare publică din oficiu. Folosirea paginilor proprii de web de către instituţiile centrale depăşeşte pentru prima dată 50%, semnificativ mai mult decât la nivelul administraţiei locale, unde atinge valoarea de 33% (mediul rural este încă deficitar la acest capitol). Cu toate acestea, chiar şi la nivel local se poate constata o creştere a utilizării paginilor de internet de la 25% în 2008, la 33% în acest an.

Recomandările Direcţiei pentru Strategii Guvernamentale pentru anul 2010 au fost următoarele:

• completarea şi reactualizarea permanentă a site-urilor autori­tăţilor şi instituţiilor publice cu informaţiile din oficiu, potrivit legii;
• îmbunătăţirea comunicării inter şi intrainstituţionale în vederea aplicării unitare a prevederilor Legii nr. 544/2001;
• măsuri în vederea informatizării întregii administraţii publice locale;
• promovarea la nivelul întregii administraţii publice a unui sistem de formare continuă şi certificare profesională în domeniul transparenţei instituţionale;
• continuarea şi perfecţionarea colaborării cu societatea civilă pentru evaluarea modului în care sunt respectate prevederile Legii nr. 544/2001 şi pentru promovarea bunelor practici.

Aşadar, nu putem aborda principiul transparenţei administrative, fără a ne referi la Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la infor­maţiile de interes public^[14] şi la H.G. nr. 123 din 7 februarie 2002^[15] pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public.

Accesul la informaţia de interes public poate fi definit drept posibilitatea oricărei persoane de a obţine informaţii aflate în posesia instituţiilor statului. Accesul la informaţia de interes public a devenit în ultimii ani unul din criteriile cele mai importante în funcţie de care o societate este sau nu considerată democratică.

Indiferent de variantele terminologice diverse prin care este exprimat ("libertate de informare", "transparenţă administrativă","guvernare deschisă"), accesul la informaţia de interes public este acum parte dintr-un acquis democratic pe care orice ţară care pretinde că deţine o guvernare responsabilă îl aplică într-o măsură cât mai mare.

Există raţiuni de principiu pentru care accesul la informaţie este important într-o societate, dintre care exemplificăm:

• informaţia este un prim element pe care îl presupune cunoaşterea;
• informaţia este un ingredient esenţial al formării atitudinilor care susţin sau inhibă schimbarea într-o societate;
• informaţia este necesară grupurilor active pentru a le permite să se angajeze în dezbateri deschise cu autorităţile publice pe teme care afectează interesele lor sau ale unor categorii mai largi;
• accesul la informaţie reduce dezechilibrul de putere dintre guvernanţi şi guvernaţi;
• accesul la informaţie impune constrângeri asupra comporta­mentului birocratic, descurajând, într-o anumită măsură, ineficienţa, abuzurile şi corupţia din instituţiile publice.

O parte din informaţii sunt clasificate, respectiv cele din domeniul apărării naţionale, siguranţei şi ordinii publice, sau care privesc deliberările autorităţilor, precum şi cele care privesc interesele economice şi politice ale României^[16] şi sunt prevăzute în art. 12 al legii.

Orice persoană, fizică sau juridică, română sau străină poate cere informaţii de interes public^[17]. Solicitantul nu trebuie să-şi justifice, în nici un fel, cererea. Informatiile de interes public pot fi solicitate şi numai din "simpla curiozitate", întrucât accesul la astfel de informaţii este liber, ceea ce presupune că ele se află la dispoziţia tuturor.

Dreptul oricărei persoane la informaţie are trei dimensiuni^[18]:

1. dreptul de a fi informat din oficiu, de către instituţiile / autori­tăţile publice cu privire la aspecte importante ale funcţionării acestora;
2. dreptul de a cere informaţii;
3. dreptul de a fi informat de către mass media cu privire la diverse aspecte importante din sfera publică.

Toate aceste drepturi sunt garantate de Constituţia României, exis­tenţa, cunoaşterea, respectarea şi exercitarea lor constituie elemente de bază pentru asigurarea transparenţei procesului de guvernare.

Desprindem din raportul de evaluare privind aplicarea Legii transparenţei decizionale în administraţia publică realizat pentru anul 2009 de către Direcţia pentru Strategii Guvernamentale^[19]următoarele:

• numărul de proiecte de acte normative rămâne mare în 2009 (peste 209 000), deşi continuă trend-ul descendent început în 2007;
• peste 70% din proiectele de acte normative adoptate în 2008 şi 2009 au fost anunţate public la nivelul administraţiei locale. În administraţia publică centrală se înregistrează o scădere importantă de la 51,1% în 2007 şi 33,5% în 2008 la 31,2 în 2009;
• afişarea la sediul instituţiei rămâne mijlocul cel mai utilizat pentru anunţarea proiectelor de acte normative elaborate de autorităţile publice locale. În schimb, administraţia centrală preferă utilizarea propriilor pagini de web;
• la fel ca în anii trecuţi, persoanele fizice constituie marea majoritate a solicitanţilor de informaţii privind proiectele de acte normative, atât la nivelul administraţiei publice locale, cât şi la nivelul administraţiei centrale;
• de regulă, proiectele de acte normative au fost transmise din oficiu către asociaţiile legal constituite. La fel ca în 2007 şi 2008, numărul proiectelor transmise este mai mare decât al cererilor primite pentru furnizarea de informaţii privind aceste proiecte. După creşterea din 2008, în anul 2009 procentul recomandărilor incluse din totalul recomandărilor a scăzut la 55%, atingând astfel cel mai mic nivel din 2003 până în prezent (utilitatea recentei modificări a Legii nr.52/2003 - referitoare la obligaţia motivării neincluderii recomandărilor primite - nu mai trebuie demonstrată);
• dacă în ierarhia motivaţiei restricţionării accesului la şedinţe, la nivel central "votul secret" ocupă ultima treaptă, la nivel local, avem de-a face cu o ierarhie în oglindă, regăsind "votul secret" ca principal motiv invocat, la fel ca în 2008;
• la nivel central se înregistrează un procent aproape dublu de şedinţe publice desfăşurate în prezenţa mass-media, faţă de nivelul local. Cu toate acestea, dacă la nivel central procentul este mai mic decât în 2008, la nivel local se constată o uşoară creştere în acest sens;
• participarea cetăţenilor în procesul decizional atinge un nivel mai mic decât în 2008. Chiar dacă la nivel central numărul estimativ al persoanelor care au participat la şedinţele publice este similar celui din anul precedent, la nivel local numărul acestora înregistrează o scădere faţă de 2008. Numărul mediu privind participarea cetăţenilor la procesul decizional în 2009 este la fel ca în 2008 - 7 participanţi/şedinţă.

Recomandările Direcţiei pentru Strategii Guvernamentale pentru anul 2010 au fost următoarele:

• standardizarea site-urilor autorităţilor şi instituţiilor publice privind respectarea prevederilor legilor transparenţei;
• promovarea la nivelul întregii administraţii publice a unui sistem de formare continuă şi certificare profesională în domeniul transparenţei instituţionale;
• implicarea şefilor autorităţilor publice locale în pregătirea funcţionarilor publici din subordine, inclusiv a celor din domeniul transparenţei decizionale;
• o evidenţă standardizată a proiectelor de acte normative la nivelul administraţiei publice locale pentru a nu se mai constata discrepanţele actuale dintre judeţe privind calitatea şi numărul acestor reglementări;
• analiza responsabilă a cazurilor în care şedinţele consiliilor locale nu pot fi publice;
• atitudine proactivă a decidenţilor de la nivel local pentru stimularea spiritului civic al comunităţilor.

În expunerea principiului transparenţei funcţiei publice, trebuie să menţionam importanţa pe care o are acest principiu în organizarea şi desfăşurarea concursurilor în procesul recrutării funcţionarilor publici.

Transparenţa se manifestă prin punerea la dispoziţia tuturor celor interesaţi a informaţiilor referitoare la modul de desfăşurare a concursului, dând posibilitatea în acelaşi timp, datorită caracterului său public, realizării unui control din partea candidaţilor, dar şi a cetăţenilor, în general, asupra modalităţii în care se realizează recrutarea personalului în administraţia publică.

O prevedere importantă este cea din art. 70 al H. G. nr. 611/2008, conform căreia autoritatea sau instituţia publică organizatoare a concursului pune la dispoziţie candidaţilor interesaţi, la solicitarea acestora, documentele elaborate de comisia de concurs, respectiv de comisia de soluţionare a contestaţiilor, care sunt informaţii de interes public, cu respectarea confidenţialităţii datelor cu caracter personal, potrivit legii.

3. Principiul eficienţei şi eficacităţii

Deşi uneori cele două substantive, eficienţă şi eficacitate sunt considerate sinonime, în legislaţie ele au fost definite diferit. Spre exemplu în art. 2 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, cele două noţiuni sunt definite în felul următor:

• eficienţă - maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie cu resursele utilizate(art. 2 lit. g) şi
• eficacitate - gradul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare dintre activităţi şi raportul dintre efectul proiectat şi rezultatul efectiv al activităţii respective(art. 2 lit. f).

Este ştiut faptul că întotdeauna administraţia publică a fost acuzată de o anumită anchilozare, de o incapacitate de a răspunde în parametrii optimi şi funcţionali aşteptărilor cetăţenilor, nevoilor lor.

De aceea eficienţa şi eficacitatea au devenit un scop extrem de important, iar realizarea lor este condiţionată de stilul de activitate al funcţionarilor din administraţie, de aptitudinea lor de a răspunde şi a corespunde exigenţelor care se aşteaptă de la ei^[20].

Pentru a avea o administraţie eficientă şi eficace^[21], eforturile de reformă trebuie să se axeze pe oameni, funcţionarii publici fiind resursa fundamentală a administraţiei, alături de bugete şi cadrul legal de reglementare a activităţii.

Elementul de bază în acest domeniu îl reprezintă activitatea compartimentelor de resurse umane din administraţie, care trebuie să stabilească principiile generale, în funcţie de specificul fiecărei autorităţi, pentru atingerea standardelor de eficienţă dorite, în scopul folosirii în mod optim a resurselor alocate.

Se conturează din ce în ce mai mult o nouă abordare a funcţiona­rului public, în care performanţa este criteriul cel mai important de apreciere a activităţii sale.

 

În acest context, principiul eficienţei trebuie să guverneze întrea­ga activitatea a funcţionarilor publici în realizarea atribuţiilor şi res­ponsabilităţilor cu care au fost învestiţi prin lege, şi îndeplinirea lui trebuie urmărită de către autorităţile sau instituţiile publice, chiar din momentul recrutării funcţionarilor publici^[22]. Eficienţa şi eficacitatea trebuie monitorizate pe parcursul perioadei stagiului^[23] şi să fie prezente în evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarului public^[24], în scopul identificării nevoilor de formare profesională a funcţionarilor publici. Eficientizarea activităţii desfăşurate se impune în scopul îndeplinirii obiectivelor stabilite.

Prin reforma funcţiei publice se doreşte ca sistemul funcţiei publice să fie unul al managementului modern, cu exigenţe în ceea ce priveşte eficienţa şi eficacitatea, altfel spus capacitatea administraţiei de a răspunde şi satisface nevoile cetăţeanului.

4. Principiul responsabilităţii, în conformitate cu prevederile legale

Enunţarea principiului în această formă a fost criticată în doctrina românească, considerându-se că modul de formulare este deficitar, având o încărcătură tautologică^[25].

Înainte de a ne preciza propria opinie în materie ţinem să pre­cizăm următoarele aspecte.

Mai întâi, trebuie menţionat că literatura juridică de specialitate analizează, în principal numai instituţia răspunderii juridice a funcţionarului public, diferenţiind între răspunderea penală, administrativă, disciplinară, materială şi civilă.

Apoi, trebuie să diferenţiem între cele două noţiuni, responsa­bilitate şi răspundere.

Această distincţie îşi are sorgintea în tezele filosofice contempo­rane cu privire la delimitarea fenomenului răspunderii sociale faţă de cel al responsabilităţii sociale^[26].

Raportând această distincţie la funcţia publică, rezultă că respon­sabilitatea funcţionarului public s-ar manifesta printr-o atitudine plină de solicitudine faţă de problemele cetăţenilor, im-plicarea lor cu obiectivitate şi profesionalism în realizarea sarcinilor corespun­zătoare funcţiilor lor, funcţii înţelese ca adevărate misiuni sociale^[27].

Astfel, la nivelul administraţiei, responsabilitatea este asigurată prin calitatea profesională şi morală a personalului, concluzionând astfel că principiul responsabilităţii trebuie coroborat cu cele privind legalitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea, transparenţa şi eficienţa pentru a fi pe deplin înţeles şi corespunzător aplicat de funcţionarii publici.

Respectarea principiul responsabilităţii poate fi supravegheată prin controlul exercitat de public, dar în primul rând supravegherea trebuie să vină din interior, din partea celorlalţi colegi şi ierarhiei.

Având în vedere că responsabilitatea are o valenţă mai mult filosofică, bazându-se pe principiile morale, pe educaţia primită de funcţionari în procesul de formare ca specialişti, ca profesionişti în probleme de administraţie, pe responsabilitatea socială care îi determină pe funcţionari să lucreze bine şi nu „de faţadă" sau „ pentru ochii şefului", ci pentru că acesta este felul lor de a fi, aşa înţeleg ei viaţa şi implicit „slujba"^[28], putem accepta terminologia folosită de legiuitor „în conformitatea cu prevederile legale", însă numai din perspectiva în care acesta şi-a propus statuarea respectivului principiu filozofic, ca principiu de drept sau încadrarea sa în ordinea de drept.

Numai din această perspectivă ni se pare justificată precizarea legiuitorului, deoarece considerăm că însuşi principiul responsabi­lităţii în accepţiunea sa filosofică are la bază valorile unei societăţi democratice, bazată pe respectul legilor şi statul de drept.

5. Principiul orientării către cetăţean

Interpretarea principiului orientării către cetăţean nu poate decât să pornească de la etimologia termenului „administraţie" care este un cuvânt ce provine din limba latină, fiind format din prepoziţia „ad" care înseamnă „la, către" şi „minister" care înseamnă supus, servitor", fiind antonimul lui „magister" care înseamnă „stăpân".

Raporturile sunt astfel clar definite, administraţia este în serviciul cetăţenilor, misiunea ei fiind aceea de a servi nevoile acestora, cetăţeanul fiind destinatarul serviciilor administraţiei, iar slujirea interesului public reprezintă raţiunea de a fi a administraţiei şi a funcţionarilor săi.

Principiul orientării către cetăţean stă la baza conduitei corecte a funcţionarilor publici români aşa cum este ea detaliată în dispoziţiile Codului de conduită a funcţionarilor publici români, obligaţie pe care o vom dezbate pe larg, în manieră comparativă cu cea a funcţiona­rilor europeni, în cadrul capitolului destinat a realiza o analiză com­parativă a celor două coduri de conduită, de aceea considerăm acoperitoare scurta descriere făcută mai sus.

De altfel, reforma administraţiei publice româneşti, precum şi cea începută în anul 2000 vizând funcţia publică europeană, şi-au propus ca rezultat apropierea cetăţenilor români şi europeni de administraţie, şi redarea încrederii acestora în instituţiile statului român, respectiv, instituţiile Uniunii Europene.

Realizarea serviciului public trebuie să se facă atât în interesul cetăţenilor cât şi al instituţiilor publice din administraţia centrală şi locală.

Raportând această reglementare la principiul orientării către cetăţean, am putea să menţionăm şi celălalt taler al balanţei, anume principiul loialităţii faţă de instituţiile sau autorităţile în cadrul cărora funcţionarul îşi desfăşoară activitatea.

6. Principiul subordonării ierarhice

Statutul a ridicat obligaţia de subordonare ierarhică, obligaţie prevăzută în legislaţia ce reglementează funcţia publică, dar şi constant tratată în doctrină ca una din obligaţiile funcţionarului public, la nivel de principiu care stă la baza exercitării funcţiei publice. Obligaţia de subordonare exprimă de altfel "puterea ierarhică".

După cum se cunoaşte, în sistemul organelor administraţiei publice există o subordonare a organelor inferioare faţă de cele superioare conform ordinii lor de succesiune şi la fel o ierarhie, o subordonare a funcţiilor inferioare faţă de cele superioare din cadrul diferitelor organe ale administraţiei publice.

Cât priveşte fundamentul ierarhiei, acesta are în vedere că şeful ierarhic dispune de o competenţă profesională şi experienţă deosebite, care-l fac să ocupe acea funcţie şi prin aceasta el poate coordona mai bine, unitar, activitatea subordonaţilor şi modul în care îşi îndeplinesc sarcinile fiind direct răspunzător de activitatea din instituţie sau compartimentul respectiv şi de relaţiile instituţiei cu terţii^[29].

Funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor date de funcţionarul cu funcţie de conducere căruia îi este subordonat direct, cu excepţia cazurilor în care apreciază că aceste dispoziţii sunt ilegale sau compromit grav un interes public.

În acest sens, prof. Al. Negoiţă^[30] a arătat că, deşi autoritatea ierarhică este absolut necesară acţiunii organelor administraţiei publice, totuşi nu se poate vorbi de o subordonare necondiţionată a inferiorului faţă de superior.

Principiul subordonării ierarhice va fi analizat pe larg, în manieră comparativă cu obligaţia de subordonare a funcţionarului european, în cadrul paragrafului intitulat „Analiză comparativă a obligaţiilor funcţionarilor publici români şi europeni"

 

^[1]   Stabilitate, profesionalism, transparenţă, eficienţă, imparţialitate, orientare către cetăţeni, dar şi în interesul autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală, în conformitate cu dispoziţiile art.1. alin.2 din Legea nr. 188/1999, republicată.

^[2]   În conformitate cu dispoziţiile articolului 12 alineatul 3 din Legea 7/2004

^[3]   Verginia Vedinaş, op.cit., p. 21

^[4]   Publicată în Monitorul Oficial nr. 70 din 3 februarie 2003.

^[5]   V. Vedinaş, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările ulterioare, republicată, comentată, Ediţia a IlI-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 14.

^[6]   Publicată în Magyar Közlöny din 17 decembrie 1992.

^[7]   Publicată în Magyar Közlöny din 30 iunie 1995.

^[8]   Legea Libertăţii Informaţiei (Freedom of Information Act) a fost adoptată în anul 1966, în urma unei intense dezbateri publice care a pus în evidenţă carenţele Legii privind procedurile administrative în materie de asigurare a accesului public la informaţia aflată în posesia agenţiilor guvernamentale.

^[9] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 23 octom­brie 2001.

^[10]  Aşa cum au fost definite de Asociaţia română pentru transparenţă în „Transparenţa decizională în administraţia publică", p. 13.

^[11] Conform art. 5 din Legea nr. 52/2003 „Prevederile prezentei legi nu se aplică procesului de elaborare a actelor normative şi şedinţelor în care sunt prezentate informaţii privind:

1. apărarea naţională, siguranţa naţională şi ordinea publică, interesele strategice economice şi politice ale ţării, precum şi deliberările autorităţilor, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii;
2. valorile, termenele de realizare şi datele tehnico-economice ale activităţilor comerciale sau financiare, dacă publicarea acestora aduce atingere principiului concurenţei loiale, potrivit legii;
3. datele personale, potrivit legii".

^[12] Raport asupra implementării Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public în anul 2009 publicat pe site-ul http://www.publicinfo.ro.

^[13]  Direcţia pentru Strategii Guvernamentale(fostă Agenţie pentru Strategii Guvernamentale-s.n-D.M.P.) face parte din structura Secretariatului General al Guvernului. Direcţia asigură asistenţa necesară primului-ministru şi celorlalte ministere, departamente şi agenţii guvernamentale în următoarele domenii: accesul la informaţiile de interes public şi transparenţa instituţională; comunicarea publică; evaluarea stării sociale a populaţiei; evaluarea oportunităţii sociale şi a impactului perceptiv pentru măsurile guvernamentale. Direcţia pentru Strategii Guvernamentale, în coordonare cu Ministerul Afacerilor Externe, colaborează cu celelalte ministere, departamente şi agenţii guvernamentale pentru promovarea imaginii externe a ţării, în conformitate cu priorităţile de politică externă a României.

^[14]  Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001.

^[15] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.. 167 din 8 martie 2002.

^[16]  Informaţiile clasificate sunt reglementate printr-o lege distinctă, Legea nr.182 din 12 aprilie 2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 248 din 12 aprilie 2002.

^[17] În conformitate cu articolul 20 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr.544/2001.

^[18] Asociaţia română pentru transparenţă, „Ce trebuie să ştim despre accesul la informaţiile de inters public", 2001, p. 13.

^[19]  Raport asupra implementării Legii nr. 52/2003 privind transpa­renţa decizională în administraţia publică în anul 2009 publicat pe site-ul http://www.publicinfo.ro.

[20] V. Vedinaş, op.cit., p.15.

[21] Eficienţa este componenta comportamentală a motivaţiei. Lipsa eficienţei la locul de muncă este considerată o consecinţă a lipsei de motivaţie.

[22] Dosarul profesional al funcţionarilor publici care trebuie depus în vederea înscrierii la concursul pentru ocuparea unei funcţii publice trebuie să cuprindă printre alte elemente, „copia fişei de evaluare a performaţelor profesionale individuale sau după caz recomandarea de la ultimul loc de muncă".

Această fişă de evaluare a perfomanţelor profesionale atestă eficienţa candidatului la fostul loc de muncă, în funcţie de: realizarea obiectivelor, asumarea responsabilităţii, capacitatea de a rezolva problemele, capacitatea de implementare, capacitatea de autoperfecţionare şi de valorificare a experienţei dobândite, capacitatea de analiză şi sinteză, creativitatea şi spiritul de iniţiativă, capacitatea de planificare şi de a acţiona strategic, capacitatea de a comunica, de a lucra independent şi în echipă, competenţa în redactare, capacitatea de consiliere, capacitatea de îndrumare, abilităţi în utilizarea calculatoarelor şi a altor echipamente informatice.

Îndeplinirea tuturor acestor condiţii, împreună cu respectul faţă de lege şi loialitatea faţă de interesele instituţiei sau autorităţii în care îşi desfăşoară activitatea compun conduita corectă a funcţionarului public în scopul întăririi capacităţii administrative.

^[23]   Reglementată în articolele 60, 61 din Legea nr. 188/1999, republicată, modificată şi completată şi de Capitolul 2 din H.G. nr. 611/2008.

^[24]   Evaluarea performanţelor profesionale ale funcţionarilor publici se face în condiţiile Legii nr.188/1999 modificată şi republicată, pe baza Metodologiei de evaluare a performanţelor individuale ale funcţionarilor publici, prevăzute în Anexa 5 la H.G. nr. 611/2008.

Procedura de evaluare a performanţelor profesionale individuale se aplică fiecărui funcţionar public, în raport cu realizarea obiectivelor individuale stabilite în baza atribuţiilor prevăzute în fişa postului. Evaluarea se realizează prin raportarea criteriilor de performanţă la gradul de îndeplinire a obiectivelor individuale prevăzute pentru perioada evaluată.

^[25]   Verginia Vedinaş,op.cit., p. 21.

^[26]   A se vedea M. Florea, Responsabilitatea acţiunii sociale, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1976.

^[27]   Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Volumul I, Ediţia a IlI-a, Editura All Beck, Bucureşti 2002, p. 613.

^[28]   Ibidem.

^[29]   Paul Negulescu a arătat cu referire la legislaţia din acea perioadă că "puterea ierarhică dă drept superiorului: a) să dirijeze activitatea inferiorului, impunându-i chiar soluţiunea; b) să anuleze sau să modifice actele inferiorului; c) să exercite asupra lui acţiunea disciplinară; d) să-l noteze în vederea avansării", P. Negulescu, op. cit. (1934), p. 563-565.

^[30]   Al. Negoiţă, op. cit.(1996), p. 104 şi urm.