Administrație publică

1. Obligaţia fidelităţii faţă de ţară a funcţionarilor publici români şi obligaţia de fidelitate a funcţionarilor publici europeni

Atât în România, conform art. 54 din Constituţie, cât şi în ţările Uniunii Europene, obligaţia de fidelitate faţă de ţară, de ordinea de drept, de instituţiile democratice ale acesteia, şi nu în ultimul rând de instituţia din care face parte, este o obligaţie fundamentală care trebuie onorată cu credinţă.

Această obligaţie îşi află transpunerea în obligaţia, prevăzută în art. 62 alin. 6 din Statut, a tuturor funcţionarilor publici de a depune jurământul în termen de maxim 3 zile de la numirea în funcţia publică sub sancţiunea revocării actului de numire, deoarece această obligaţie este indisolubil legată de caracterul funcţiei publice, de exercitare a prerogativelor de putere publică şi de condiţia de a avea cetăţenie română.

În Constituţia revizuită şi în Statutul modificat şi completat, faţă de vechile forme de reglementare, s-a prevăzut că poate fi funcţionar public şi persoana care, alături de cetăţenia română, mai are o cetăţenie, dar trebuie să aibă domiciliul în ţară.

Deşi criticată de unii autori^[1] considerăm această modificare justificată.

În mod tradiţional, reglementările constituţionale şi legale din România au prevăzut condiţia cetăţeniei române ca esenţială pentru persoana care doreşte să acceadă la o funcţie publică. Dispoziţia constituţională a fost însă criticată încă de la adoptarea ei, deoarece ea nu permitea cetăţenilor români din diasporă, personalităţi valo­roase care îşi menţinuseră cetăţenia română dar mai dobândiseră şi o altă cetăţenie, de a dobândi o funcţie publică sau o demnitate publica în stat. De aceea, prin revizuirea Constituţiei - în concordanţă cu normele Uniunii Europene - s-a renunţat la caracterul exclusiv al cetăţeniei române^[2].

În faza în care se află în prezent România, când se pune problema cetăţeniei europene, a exercitării drepturilor politice şi dincolo de graniţele statului al cărui cetăţean este o anumită persoană, modifi­carea tezei constituţionale se impunea cu atât mai mult. De altfel, în Constituţia revizuită, art. 16 a fost completat cu alin. 4 care prevede următoarele: „În condiţiile aderării României la Uniunea Europeana, cetăţenii Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale." Observăm că se desprinde concluzia conform căreia acelaşi drept nu poate fi exercitat în legătură cu autorităţile administraţiei publice centrale.

Obligaţia de fidelitate a funcţionarilor publici este o obligaţie fundamentală care trebuie onorată cu credinţă^[3] şi care este prezentă atât în România, cât şi în ţările Uniunii Europene.

În unele state membre ale Uniunii Europene se consacră obligaţia funcţionarului public de a fi loial naţiunii pe care o slujeşte.

În Germania se recunoaşte existenţa unei legături particulare de fidelitate, care leagă funcţionarul de organul care l-a numit şi care derivă direct din monarhie^[4].

Deci, funcţionarul trebuie să se abţină de la orice act care poate aduce atingere demnităţii funcţiei sau care este de natură să prejudicieze, moral sau material organizaţia unde lucrează.

Obligaţia de fidelitate, în regimul funcţionarului european, îmbracă forme speciale, ea făcând parte din categoria acelor obligaţii care trebuie respectate atât pe perioada cât durează mandatul respectiv, cât şi ulterior acestei perioade.

În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului întâlnim două cazuri cu privire la această obligaţie şi anume Cazul Glasenapp contra Germaniei^[5]şi Cazul Vogt contra Germaniei^[6], însă voi prezenta doar cel de-al doilea caz, care deşi asemănător cu primul, mi se pare mai relevant pentru exemplificare.

La 1 februarie 1979, dna Dorothea Vogt, profesoară de limba germană şi franceză într-un liceu public din Jever (Saxonia Inferioară), este numită funcţionar titular. Dna Vogt se declară membru al Partidului Comunist German (DKP), din 1972. În urma unei instrucţii preliminare, guvernul districtului Weser-Ems angajează, la13 iulie 1992, o procedură disciplinară împotriva dnei Vogt, cu motivaţia că şi-ar fi încălcat obligaţia de loialitate faţă de Constituţie, exercitând o dată cu toamna anului 1980 diverse activităţi politice în favoarea DKP. La 12 august 1986, Guvernul districtului Weser-Ems o suspendă din funcţie cu titlu provizoriu, iar începând cu luna octombrie 1986 ea nu mai încasează decât 60% din retribuţie.

Începând cu 1 februarie 1991, Dna Vogt îsi reia funcţiile de profesoară în cadrul serviciului educaţional din Saxonia inferioară, după ce, anterior, guvernul landului a abrogat decretul asupra angajării extremiştilor în funcţii publice în Saxonia inferioară. În plângerea sa din 13 februarie 1991, adresată Comisiei, Dna Vogt invocă atingerea adusă dreptului său la libertatea de expresie şi de asociere^[7].

În analizarea cazului, Curtea a pornit de la ipoteza că un stat democratic este îndreptăţit să solicite din partea funcţionarilor săi o loialitate faţă de Constituţie, dar chiar în Germania ea nu a fost interpretată şi aplicată într-un mod similar, în toate landurile.

Examinând cazul, concluzia Curţii a fost că revocarea Dnei Vogt era disproporţionată în raport cu obiectivul legitim urmărit şi a existat, deci, o violare a art. 10 din Conveţia Europeană a Drepturilor Omului (10 voturi pentru, 9 împotrivă).

Abordând cazul în temeiul art. 11 din Convenţie, Curtea a amintit că protejarea opiniilor personale constituie unul dintre obiectivele libertăţii de reuniune şi de asociere. În acest sens, Curtea a estimat că noţiunea de "administraţie de stat" în perspectiva art.11, paragraful 2, implică o interpretare limitată, ţinându-se cont de postul ocupat de funcţionar. Revocarea Dnei Vogt era disproporţionată în raport cu obiectivul legitim urmărit. Prin urmare, a existat o violare a art.11 din Convenţie(10 voturi pentru, 9 împotrivă)^[8].

Întrucât petiţionara nu a ridicat problema încălcării art.14, coroborat cu art.10, Curtea nu a examinat cauza din oficiu (unani­mitate).^[9]

2. Obligaţia de a-şi consacra întreaga activitate profesională realizării sarcinilor de serviciu prin respectarea întocmai a regimului juridic al conflictului de interese şi incompatibilităţi, stabilite potrivit legii, inclusiv a interdicţiei de a face parte din organele de conducere a partidelor politice

Raportată la admisibilitatea sau nu a cumulului de funcţii şi strâns legată de profesionalizarea funcţiei publice, obligaţia de a-şi consacra întreaga activitate profesională realizării sarcinilor de serviciu prin respectarea întocmai a regimului juridic al conflictului de interese şi incompatibilităţi, stabilite potrivit legii, inclusiv a interdicţiei de a face parte din organele de conducere ale partidelor politice, poate fi considerată prima în ierarhia obligaţiilor.

Deoarece legea impune funcţionarilor publici obligaţia de a exercita funcţia publică în vederea realizării prerogativelor de autoritate publică, în scopul realizării competenţelor administraţiei publice centrale şi locale, aceştia preiau regimul juridic aplicabil funcţiei publice ocupate şi sunt participanţi activi ai raportului de serviciu.

Consecinţa este că pentru realizarea deplină a scopului dorit de legiuitor, funcţionarul public trebuie să se dedice în totalitate servi­ciului public din care face parte, iar pe de altă parte, să nu folosească situaţia sa în afaceri şi în interese particulare, adică să respecte prevederile din Titlul IV din Legea nr. 161/2003 referitoare la conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor.

Cu ocazia Conferinţei privind reforma funcţiei publice „Dezbateri A.N.F.P. - Societatea Civilă" din 9 decembrie 2002, a cărei stenogramă a fost prezentată în Revista "Economie şi Administraţie Locală" nr. 2 /februarie 2003, Romeo Paul Postelnicu sublinia: „Dacă un bugetar, altul decât funcţionarul public poate, după orele de program, pe un salariu chiar, să desfăşoare orice activitate, în mediul privat sau chiar public, şi până a merge să vândă în piaţă castraveţi, roşii sau ce produce în grădina proprie, funcţionarului public i se interzice acest lucru. Funcţionarul public nu are acest drept. Singurul drept pe care îl are funcţionarul public, în afară de a-şi exercita funcţia publică, este a avea o normă didactică în învăţământul superior."

Argumentul care sprijină necesitatea restricţiilor impuse funcţio­narilor publici, este acela că, desfăşurarea unei alte activităţi, în afara celor permise, ar duce la concurenţă neloială.

Totuşi, subliniem că regimul sever al incompatibilităţilor şi restricţiilor impuse funcţionarilor publici, precum şi lipsa unor instrumente de motivare alternative conduc la creşterea corupţiei din administraţia publică, la crearea unei imagini negative a corpului funcţionarilor publici şi la lipsa de atractivitate a funcţiei publice pentru specialiştii tineri.

Pe de altă parte acest dezechilibru între restricţii şi drepturi salariale nemotivante duce la creşterea volumului „muncii la negru" - cei care aveau permisiunea de a cumula funcţii, anterior modificării Statutului prin Legea nr. 161/2003, continuă să muncească fără forme legale!

În scrierile lor, politice sau juridice, filosofice sau literare, marile spirite ale lumii au fost preocupate şi au abordat, de multe ori într-o manieră vehement critică, raporturile funcţionarilor cu statul şi cu cetăţenii. „A plăti pe cineva cu puţin şi a-i cere în schimb toată munca de fiecare zi, înseamnă ca statul să organizeze furtul şi mizeria. Dar a voi ca un om căruia îi dă 1.200 franci să se devoteze ţării sale înseamnă un contract şi aceasta poate ispiti capacităţile", considera Stendhal.

S-a exprimat, în forme variate ideea că atunci când statul nu are grijă de funcţionarii săi îşi surpă temeliile. Pentru că aceştia din urmă recurg la mijloace lăturalnice, cea ce reprezintă originea corupţiei, a degradării morale a celor care prestează servicii publice şi a calităţi acestora.

Definind conflictul de interese, în art. 70 din Legea nr. 161/2003, ca fiind situaţia în care persoana care execută o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit legii fundamentale şi celorlalte acte normative în vigoare, acest concept se prezintă, ca o stare juridică dublu condiţionată în care se găseşte un funcţionar public, şi anume:

• acesta să aibă un interes personal şi de natură patrimonială;
• interesul respectiv este de natură să afecteze obiectivitatea care trebuie să caracterizeze exercitarea funcţiei publice, ca principiu expres legiferat prin art. 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, aşa cum a fost modificată.

Sunt astfel de situaţii juridice, potrivit art. 79 din Legea nr. 161/2003, acelea în care funcţionarul public:

1. este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial;
2. participă în cadrul aceleiaşi comisii, constituite conform legii, cu funcţionari publici care au calitatea de soţ sau rudă de gradul I;
3. c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.

Funcţionarul public aflat în una din aceste situaţii, este obligat să se abţină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii şi să-l informeze de îndată pe şeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. Acesta este obligat să ia masurile care se impun pentru exercitarea cu imparţialitate a funcţiei publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoştinţă.

Cât priveşte incompatibilităţile, potrivit art. 94 alin. 1 din Legea nr. 161/2003, calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

În baza art. 94 alin. 2 din legea amintită, funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:

1. în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice;
2. în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale;
3. în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ din sectorul public;
4. în calitate de membru al unui grup de interes economic.

Potrivit art. 94 alin 2¹, nu se află în situaţie de incompatibilitate,

în sensul prevederilor alin. 2 lit. a) şi c), funcţionarul public care este desemnat printr-un act administrativ, emis în condiţiile legii, să reprezinte sau să participe în calitate de reprezentant al autorităţii ori instituţiei publice în cadrul unor organisme sau organe colective de conducere constituite în temeiul actelor normative în vigoare.

În baza dispoziţiilor art. 94 alin. 3 din lege, funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au desfăşurat activităţi de monitorizare şi control cu privire la societăţi comerciale sau alte unităţi cu scop lucrativ de natura celor prevăzute la alin. 2 lit. c nu pot să-şi desfăşoare activitatea şi nu pot acorda consultanţă de specialitate la aceste societăţi timp de 3 ani după ieşirea din corpul funcţionarilor publici.

Funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită.

În situaţia prevăzută la art. 94 alin. 2 lit. b din Legea nr. 161/2003, la încheierea mandatului demnitarului, funcţionarul public este reîncadrat în funcţia publică deţinută sau într-o funcţie similară.

Persoanele aflate în situaţii de incompatibilitate, vor opta, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice directe sau renunţarea la calitatea de demnitar.

Orice persoană poate sesiza situaţiile de incompatibilitate.

Funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice şi în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public potrivit fişei postului.

De precizat că, după ce legea afirmă ritos şi aparent fără excepţie incompatibilitatea generală a funcţionarului public cu orice alte funcţii publice sau de demnitate publică, aceasta recurge la o serie de limitări sau excepţii.

Astfel, legea nu interzice exercitarea unei funcţii private sau publice în paralel cu postura de funcţionar public, dacă această funcţie priveşte activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.

Similar, pe lângă funcţiile sau activităţile dintr-unul din domeniile amintite, este permisă, prin eliminarea cazurilor de interdicţie, exercitarea în cumul a funcţiei publice cu o funcţie privată, dar numai dacă această funcţie se exercită în cadrul unei unităţi cu scop nelucrativ şi aceasta pentru că incompatibilitatea vizează principial doar funcţiile publice şi private lucrative. Aceasta înseamnă că în cadrul entităţilor cu scop nelucrativ funcţionarul public poate presta anumite activităţi în baza unui contract de voluntariat conform Legii voluntariatului nr. 195/2001 cu modificările şi completările ulterioare.

Mai mult, legea nu prevede ca pe o incompatibilitate cu calitatea de funcţionar public exercitarea unei funcţii sau efectuarea unor activităţi în cadrul cabinetului demnitarului (organizat potrivit O.G. nr. 32/1998, cu modificările şi completările ulterioare), dar numai dacă funcţionarul public în cauză are suspendat raportul de serviciu pe durata numirii sale, urmând ca la finele mandatului să fie trecut în funcţia deţinută anterior sau într-una similară.

3. O altă obligaţie este aceea de a se achita de sarcinile funcţiei cu maxim de conştiinţă profesională, în scopul oferirii unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea.

Această obligaţie există şi în legislaţiile altor state.

În România această obligaţie este prevăzută la articolul 43 din Legea nr. 188/1999 cu modificările ulterioare "funcţionarii publici au obligaţia să îşi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici.

Funcţionarii publici de conducere sunt obligaţi să sprijine propu­nerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor.

Funcţionarii publici au îndatorirea de a respecta normele de conduită profesională şi civică prevăzute de lege".

Pentru funcţionarii publici europeni îi articolul 60 din Statutul acestora se prevede că sunt obligaţi să fie prezenţi la serviciu, nefiind acceptată absentarea decât în cazuri de boală sau accident.

Orice absenţă a funcţionarului european, alta decât cea deter­minată de boală sau accident trebuie să fie aprobată de funcţionarul ierarhic.

Absenţele nemotivate pot atrage, pe de o parte, răspunderea disciplinară a funcţionarului european, iar pe de altă parte se scad din concediul de odihnă.

4. Obligaţia de subordonare

În ceea ce priveşte obligaţia de subordonare considerăm că aceasta nu trebuie să aducă atingere obligaţiei prevăzute în art. 5 alin. 1 din Codul de conduită a funcţionarilor publici, anume că „funcţionarii publici au obligaţia de a asigura un serviciu public de calitate în beneficiul cetăţenilor, prin participarea activă la luarea deciziilor şi la transpunerea lor în practică, în scopul realizării competenţelor autorităţilor şi a instituţiilor publice".

Obligaţia de subordonare are la bază două principii importante din domeniul ştiinţelor sociale şi administrative şi anume principiul delegării şi reprezentării şi cel al birocratismului şi este necesară pentru a asigura o unitate de acţiune în domeniile şi ramurile de activitate ale administraţiei publice şi pentru a orienta acţiunea funcţionarilor publici subordonaţi, în vederea aplicării legii şi a dispoziţiilor funcţionarilor ierarhic superiori, date în baza şi în executarea legii. Obligaţia amintită nu trebuie să genereze frica de iniţiativă, abuzul superiorului în a evalua activitatea executantului şi un circuit de comunicare închis^397. În practică, această obligaţie trebuie să fie într-adevăr consecinţa faptului că şeful ierarhic dispune de o competenţă profesională şi experienţă deosebite, care-l fac să ocupe acea funcţie şi prin aceasta el poate coordona mai bine, unitar, activitatea subordonaţilor, fiind direct răspunzător de activitatea din instituţie sau compartimentul respectiv şi de relaţiile instituţiei cu terţii.

Problema care se pune în legătură cu această subordonare ierarhică este dacă funcţionarul public trebuie să execute toate ordinele superiorilor ierarhici. Răspunsul este nu, pentru că deşi autoritatea ierarhică este absolut necesară acţiunii organelor administraţiei publice nu se poate vorbi de o subordonare necondi­ţionată a inferiorului faţă de superior.

Funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor date de funcţionarul cu funcţie de conducere căruia îi este subordonat direct, cu excepţia cazului în care apreciază că aceste dispoziţii sunt ilegale.

În asemenea cazuri, potrivit prevederilor art. 45 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, republicată, funcţionarul public are obligaţia să motiveze în scris refuzul îndeplinirii dispoziţiei primite de la superiorul ierarhic, dacă o consideră a fi ilegală. Dacă funcţionarul ierarhic superior care a dat dispoziţia stăruie în executarea acesteia, va trebui să o formuleze în scris.

Legea nr. 161/2003, care a modificat art. 45 alin. 3 din vechiul Statut aduce o completare pe care o considerăm deosebit de bună, de necesară, faţă de prevederea iniţială - „În această situaţie dispoziţia va fi executată de cel care a primit-o, cu excepţia cazului în care este vădit ilegală" (când încalcă legea penală sau contravenţională -s.n. DMP).

Această obligaţie este prevăzută în concordanţă cu dreptul de iniţiativă în domeniul managementului şi a fost prevăzută pentru îmbunătăţirea activităţii sau a serviciilor publice oferite cetăţenilor. Potrivit art. 43 alin. 2 din Statut, funcţionarii publici de conducere sunt obligaţi să sprijine propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi a serviciilor publice oferite cetăţenilor.

Prin art. 43 alin. 2 din Statut se consacră, astfel, o îndatorire care vizează doar o categorie de funcţionari publici şi anume funcţionarii publici de conducere.

Este semnificativă această nouă dispoziţie, care, dat fiind caracterul ei imperativ, va contribui, în timp, la aşezarea pe alte baze a rapor­turilor dintre funcţionarii publici de conducere si cei de execuţie. Este cunoscut faptul că poziţia pe care o ocupă funcţionarii publici de conducere atrage, deseori, o atitudine de sfidare faţă de orice propuneri sau iniţiative care vin din partea funcţionarilor de execuţie, fără ca funcţionarii publici de conducere să manifeste interes faţă de iniţiativele care vin din partea personalului aflat în subordine.

Dat fiind faptul că funcţionarii de execuţie sunt cei care pun în aplicare, în concret, actele normative, ei cunosc foarte bine realitatea, problemele pe care le pune practica administrativă propriu-zisă, astfel încât si iniţiativele lor răspund, de cele mai multe ori, nevoilor reale ale acestei practici^[10].

Instituindu-se obligaţia funcţionarilor publici de conducere de a ţine cont de părerile subalternilor lor, de a sprijini propunerile, sugestiile pe care ei le fac, iniţiativele pe care le au si a căror finalitate poate consta în îmbunătăţirea calităţii activităţii din instituţia sau autoritatea publică, în mod evident acest lucru va contribui la schimbarea raporturilor dintre „şefi" şi „subalterni", va determina ca în relaţia dintre aceştia să se aşeze respectul şi încrederea.

Nu întâmplător această obligaţie e „aşezată" la alin. 2 al art. 43 în continuarea celei prevăzute la alin. 1, putându-se considera ca o formă de concretizare a acesteia - de a îndeplini cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu.

Este pentru prima dată când legea prevede, în mod expres, posibilitatea inversării sensului iniţiativei în fluxul ierarhic pe verticală, ceea ce este binevenit pentru reforma administraţiei, pentru a elimina atitudinile discreţionare ale superiorilor şi a asigura prin efectul legii, mecanismele interne ale administraţiei pentru îmbună­tăţirea calităţii activităţii acesteia.

În legătura cu obligaţia de subordonare, legea adaugă un element care nu se regăsea în legislaţia anterioară, acela că obligă funcţio­narul public să aducă la cunoştinţa superiorului ierarhic celui care a emis dispoziţia situaţiile create atunci când consideră dispoziţia superiorului vădit ilegală.

Este o dispoziţie a cărei aplicare va crea stări neplăcute, tensionate, dat fiind faptul că pune funcţionarul „subordonat" în situaţia de a-şi „turna" practic superiorul ierarhic la şeful acestuia^[11].

Însă nu cred că, în acest fel, se va produce şi o afectare a raportului de ierarhie care este de esenţa administraţiei şi trebuie să rămână astfel, deoarece e vorba de o situaţie de excepţie, iar într-un sistem rigid cum este administraţia românească actuală ce se cere a fi profund reformată, utilizarea managementului participativ este absolut necesară. Mai mult, faptul că în acest caz funcţionarul public îşi reclamă superiorul ierarhic la şeful acestuia constituie tocmai o respectare a principiului ierarhiei.

Este necesar să se înţeleagă astfel, că funcţionarul public trebuie să fie loial instituţiei şi nu şefului.

Autoritatea unui stat modern şi democratic nu trebuie să se regăsească în afara legilor iar, din păcate, la noi încă nu este încetăţenită deprinderea de a vedea în stat, în primul rând sistemul de legi, pentru foarte mulţi concetăţeni ai noştri statul fiind întrupat în persoane cu care poţi trata prin negociere directă. Pentru aceştia, indivizii sunt cei care se bucură de autoritate, nu instituţiile statului, instituţiile publice reprezentând decorul în care se exercită autoritatea unor persoane.

Ceea ce înseamnă că autoritatea nu este o consecinţă naturală a funcţiei, ci un rezultat al caracterului şi temperamentului titularului, precum şi al resurselor politice sau economice de care acesta dispune, statul nefiind pentru toţi românii o formă de autenticitate sau izvor de autoritate. Autoritatea ţine mai degrabă de capacitatea acestei relaţii de a servi sau a menaja interese, de a obţine şi distribui avantaje şi favoruri, deprinderi în care se găsesc aşezate bazele corupţiei.

Obligaţia de subordonare este prevăzută în majoritatea statutelor de personal.

Pentru funcţionarii europeni această obligaţie este prevăzută la articolul 21 din Statut. Funcţionarul, naţional sau european, fiind plasat într-o ierarhie, poate primi de la superiorii lui ierarhici ordine pe care trebuie să le execute, în caz contrar fiind pasibil de sancţiuni.

Puterea de a da ordine se numeşte putere ierarhică şi presupune dreptul de a anula, suspenda sau reforma ordinele inferiorului, atât pentru motive de legalitate, dar şi pentru motive de neoportunitate.

În ceea ce priveşte regimul subordonării funcţionarului european, articolul 21 din Statut prevede măsuri dar şi condiţii astfel: obligaţia de subordonare faţă de superiori revine fiecărui funcţionar european, indiferent de rangul său ierarhic. Funcţionarul european este responsabil şi răspunzător pentru modul în care îşi îndeplineşte sarcinile care îi sunt încredinţate.

Funcţionarul european este răspunzător faţă de şefii autorităţii care i-au încredinţat respectiva sarcină, de modul în care execută ordinele care i-au fost date.

Funcţionarul are obligaţia de a urma „calea ierarhică", aceasta impunându-i să reclame la şeful imediat superior în ierarhie ^[12].

Responsabilitatea funcţionarului subordonat nu exclude responsa­bilitatea şefului ierarhic. Funcţionarul european este obligat să execute ordinele primite de la superiorii ierarhici. În cazul în care, ordinul încalcă vreo prevedere legală sau executarea lui ar putea antrena anumite inconvenienţe grave, funcţionarul european trebuie să exprime superiorului ierarhic chiar şi în scris opinia cu privire la caracterul ordinului respectiv, iar dacă superiorul îi dă în scris că este necesară executarea ordinului, atunci funcţionarul are obligaţia să îl execute. Obligaţia punerii în executare a unui asemenea ordin nu funcţionează însă, în cazul în care este contrar legii penale sau normelor de securitate aplicabile.

Obligaţia de supunere a fost teoretizată şi de doctrina românească interbelică, dar se specifică faptul că supunerea faţă de şefii ierarhici „nu-l poate face pe funcţionar un instrument inconştient al acestora^[13]".

Paul Negulescu, afirma că : „inferiorul datorează supunere şi ascultare şefului său direct, nu legei, căci superiorul se interpune între funcţionar şi lege ^[14] ".

5. Obligaţia de a rezolva în termenele stabilite de către superiorii ierarhici lucrările repartizate

Această obligaţie este prevăzută la art. 48 din Legea nr. 188/1999, republicată. Prevederea legală are ca obiect stabilirea dreptului funcţionarului superior de a dispune în mod absolut modul de realizare a activităţii funcţionarilor ierarhic inferiori în limitele generale stabilite de lege. În legătură cu acest aspect considerăm că si în modul de repartizare a lucrărilor e necesar ca şeful compartimentului să identifice rolul membrilor compartimentului ce trebuie să funcţio­neze ca o echipă, pentru ca sarcinile sa fie repartizate diferiţilor funcţionari în funcţie de abilităţi şi competenţele acestora.

În alin. 2 al art. 48 regăsim interdicţii pentru funcţionarii publici de a primi în mod direct cereri a căror rezolvare intră în competenţa lor sau să discute direct cu petenţii, cu excepţia celor cărora le sunt stabilite asemenea atribuţii, precum şi să intervină pentru soluţionarea acestor cereri.

În mod cert, legiuitorul a dorit ca prin această dispoziţie să se elimine traficul de influenţă la care ar putea fi tentaţi funcţionarii de execuţie şi care nu ar putea viza decât lucrări care sunt repartizate altor funcţionari de execuţie.

În ceea ce priveşte funcţionarii „cărora le sunt stabilite asemenea atribuţii" aceştia sunt cei însărcinaţi cu ţinerea audientelor şi specialiştii în relaţiile cu publicul.

6. Obligaţia de rezervă (secretul profesional)

Întrucât obligaţia apărării secretului de stat are caracter general şi priveşte pe toţi cetăţenii, obligaţia de a păstra secretul de serviciu, precum şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice, în condiţiile legii, cu excepţia informaţiilor de interes public, atât în interiorul instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea, cât şi în afara acesteia, pentru funcţionarul public, obligaţia respectivă comportă un specific deosebit, pentru că trebuie să-şi găsească aplicarea în practică alături de principiul transparenţei.

În acest sens, Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public şi Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică nu trebuie să fie interpretate, decât în raport cu limitările prevăzute de Legea nr. 182 din 12 aprilie 2002 privind pro­tecţia informaţiilor clasificate^[15] şi de Legea nr. 188/1999, republicată.

Recunoaşterea dreptului persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public, prevăzut în Constituţie la art. 31 alin. 1, era necesară, ca de altfel şi stabilirea prin lege a modalităţii de punere în aplicare a acestuia, inclusiv stabilirea autorităţilor care să gestioneze realizarea dreptului, problema constituind o urgenţă a reformei din administratie.

Procedurile pe care legea le prevede sunt totuşi acoperitoare pentru posibilitatea cetăţeanului de a avea acces la informaţiile publice, astfel încât administraţia să nu abuzeze de posibilitatea legală a confidenţialităţii, în sensul opacizării relaţiilor cu beneficiarii serviciului public^[16].

Legislaţia românească în materia liberului acces la informaţiile de interes public este aliniată la normele europene, sediul materiei reprezentându-l Legea nr. 544/2001, menţionată mai sus.

Dreptul de a solicita şi a obţine de la autorităţile şi instituţiile publice, în condiţiile legii, informaţii de interes public şi obligaţia corelativă a acestora de a asigura informaţiile de interes public^[17]solicitate în scris sau verbal, reprezintă unul dintre principiile fundamentale ale relaţiilor dintre persoane şi autorităţile publice, în conformitate cu Constituţia României şi cu documentele internaţionale ratificate de Parlamentul României.

În ce priveşte accesul mijloacelor de informare în masă la informaţiile de interes public, acesta este garantat^[18] şi este asigurat de către un purtător de cuvânt, de regulă din cadrul compartimentelor de informare şi relaţii publice ale autorităţilor şi instituţiilor publice, care în conformitate cu dispoziţiile articolului 9 alineatul 1 al Codului de conduită a funcţionarilor publici români este desemnat în acest sens de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.

Accesul cetăţenilor la informaţiile de interes public este de fapt, aplicarea principiului deschiderii şi transparenţei, principiu înscris în articolul 3 litera i al Codului de conduită a funcţionarilor publici români, conform căruia „activităţile desfăşurate de funcţionarii publici în exercitarea funcţiei lor sunt publice şi pot fi supuse monitorizării cetăţenilor".

Mai mult, transparenţa administrativă este necesară pentru a „menţine încrederea publicului în integritatea, imparţialitatea şi eficacitatea autorităţilor şi instituţiilor publice", aşa cum reiese din dispoziţiile articolului 5 alineatul 2, teza a II-a a aceluiaşi act normativ.

Obligaţia de reţinere în manifestarea opiniilor, în special a opiniilor politice, este o obligaţie a funcţionarilor publici de natură să nu aducă prejudicii serviciului public sau autorităţii ierarhice şi să nu se creeze impresia că administraţia nu respectă obligaţia de neutralitate^[19].

În planul dreptului comparat, Codul deontologic al funcţionarului public, elaborat de Consiliul Europei, prevede independenţa şi neutralitatea politică a funcţionarilor publici.

În Marea Britanie şi Irlanda se consideră că independenţa este necesară la toate eşaloanele; de obicei miniştrii au o oarecare putere discreţionară în numirea înalţilor funcţionari, în dorinţa de a avea în jur persoane care să le împărtăşească părerile, dar tocmai aceasta încurajează inevitabil politizarea funcţiei publice la toate nivelurile.

În alte ţări precum Franţa şi Germania, funcţia publică este văzută ca o forţă independentă care asigură "continuitatea statului, care mediază între stat şi societate şi care garantează respectul interesului public"^[20].

Referindu-se la obligaţia de discreţie profesională, M. T. Oroveanu^[21] a arătat că ea derivă din obligaţia funcţionarului de a servi statul cu credinţă şi că aceasta constituie un principiu general, aplicabil chiar în lipsa unei reglementări şi că respectiva îndatorire are o dublă semnificaţie: pe de o parte obligaţia de păstrare a secretului profesional cu privire la problemele de serviciu care prin natura lor trebuie să rămână secrete, iar pe de altă parte, obligaţia la discreţie profesională.

Expresia „secret de serviciu" după unii autori^[22] „cuprinde acele acte şi fapte prevăzute expres de o normă generală sau cu caracter intern a cărei încălcare atrage sancţiuni penale sau disciplinare şi el reprezintă un element al discreţiei profesionale".

Deşi obligaţia de discreţie este în aparentă contradicţie cu cerinţa transparenţei administrative, cu publicitatea documentelor, deoarece transparenţa există pentru majoritatea datelor şi informaţiilor pentru care funcţionarul public nu are obligaţia de reţinere, „discreţia" se menţine în legătură şi cu circularele interne şi uneori este înţeleasă, voit, greşit de către funcţionarii publici.

Corectă este înţelegerea concepţiei moderne a transparenţei administrative ce determină motivarea actelor administrative, precum şi obligarea funcţionarilor publici de a satisface solicitările de informare ale publicului, în limitele legale^[23]

Desigur, concilierea obligaţiei de discreţie profesională cu cea de informare a publicului, depinde de gradul de dezvoltare socială, decizia politică, de echilibrul ce trebuie realizat între necesităţile serviciilor publice şi cerinţele de informaţie, de transparenţă ale publicului^[24].

Remarcabil în acest sens este şi faptul că prin Legea nr. 52/2003 nu s-a mai prevăzut confidenţialitatea proiectelor de acte normative până la dezbaterea lor în forurile abilitate cu adoptarea, creând astfel premisele unei autentice democraţii participative şi accesul cetăţeanului la adoptarea deciziilor administrative.

Nu trebuie să se ajungă la un exces, în cazul în care aceste drepturi conferite printr-o transparenţă administrativă completă, ar putea crea premisele unor conflicte posterioare de interese. Astfel, limitările impuse prin Legea nr. 52/2003 se referă la deciziile cu caracter economic şi comercial care ar putea periclita procedurile de achiziţii publice şi principiul liberei concurenţe.

De altfel, semnificativ este şi faptul că, potrivit Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României, hotărârile de Guvern privind apărarea naţională nu se vor comunica decât autorităţilor interesate care trebuie să le aducă la îndeplinire.

Instituţionalizarea cadrului legal în care orice cetăţean poate avea acces liber la orice informaţie cu caracter public permite un control al societăţii asupra autorităţilor şi instituţiilor publice, obligându-le să nu ia decizii nelegale, arbitrare, contribuind pe această cale la formarea a ceea ce numim opinie publică.

Realizarea echilibrului între obligaţia de a informa cetăţenii si obligaţia de rezervă a funcţionarilor publici europeni

Referindu-ne la acelaşi drept de rezervă la care este obligat funcţionarul european nu trebuie uitat faptul că administraţiile instituţiilor europene se află în slujba cetăţenilor Uniunii Europene, iar funcţionarii trebuie să pună astfel în practică, în activitatea lor zilnică principiile unei bune administraţii, din care rezultă în mod particular necesitatea respectării dreptului cetăţenilor la informaţie.

În consecinţă se poate ivi un conflict între cele două obligaţii, cea de a informa cetăţenii^[25] şi cea de a se abţine în a face declaraţii publice care ar putea aduce atingere demnităţii funcţiei publice.

Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a confirmat, de altfel, în numeroase hotărâri dificultatea în care se află funcţionarii europeni atunci când sunt puşi în situaţia de a delimita între deschidere şi serviabilitatea de care trebuie să dea dovadă în lucrul cu cetăţenii şi necesitatea de a se abţine de la „tot ce ar putea aduce atingere demnităţii funcţiei", deoarece nu există indicaţii clare.

Din acest motiv Mediatorul European a cerut Comisiei Europene să stabilească nişte dispoziţii clare şi precise care să reglementeze această problematică şi care să constituie un echilibru just între dreptul fiecărui cetăţean la libertatea de opinie şi obligaţiile profesionale ale funcţionarilor şi agenţilor europeni.

Obligaţiei funcţionarilor europeni de a informa cetăţenii europeni, îi corespunde dreptul acestora de a avea acces la documentele europene.

Atât Regulamentul CE nr. 1049/2001 al Parlamentului European şi Consiliului Uniunii Europene din 30 mai 2001, cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului European, Consiliului Uniunii Europene şi Comisiei^[26] cât şi Codul european de bună conduită administrativă garantează transparenţa administrativă.

Trebuie, însă făcută diferenţa în acest context între două cazuri în care este necesară comunicarea de documente.

Primul este cel în care cererea emană de la public, iar cel de-al doilea este când cererea nu emană de la public.

În primul caz, funcţionarul european trebuie să respecte regulile aflate în cele două coduri enumerate mai sus. De exemplu, dacă o cameră de comerţ naţională doreşte să ia cunoştinţă de un nou document ce are legătură cu activitatea sa şi care a fost aprobat, această cerere este conformă regulilor descrise.

În cel de-al doilea caz, în care un funcţionar comunică o informaţie din proprie iniţiativă, mai ales dacă această informaţie influenţează imaginea şi funcţionarea instituţiei din care face parte (acesta poate fi cazul unor informaţii controversate), dovedeşte necunoaşterea şi încălcarea dispoziţiilor de rezervă prevăzute de Statut.

Protecţia datelor cu caracter personal ale cetăţenilor români de către autorităţile şi instituţiile publice române şi al celor europeni de către instituţiile europene

Transparenţa activităţilor administraţiei publice centrale şi locale şi accesul la informaţiile de interes public reprezintă antidoturi eficiente împotriva corupţiei, în combaterea căreia am putea folosi expresia „transparenţa este regula, discreţia este excepţia".

Discreţia constă de fapt în interdicţia funcţionarilor publici români de a dezvălui informaţii care nu au caracter public sau „remi­terea unor documente care conţin asemenea informaţii, la solicitarea reprezentanţilor unei alte autorităţi ori instituţii publice"^[27]. De asemenea, este interzisă dezvăluirea informaţiilor cu privire la datele personale ale cetăţenilor, potrivit legii^[28].

În prezent, domeniul protecţiei datelor personale este reglementat de Legea nr. 677/2001^[29] pentru protecţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date.

Legea asigură, prin conţinutul său, implementarea Directivei nr. 95/46/CE^[30] a Parlamentului European şi Consiliului Uniunii Europene din 24 octombrie 1995 referitoare la protecţia persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date, precum şi a Convenţiei Europene pentru protejarea persoanelor faţă de prelucrarea automatizată a datelor cu caracter personal, adoptată la Strasbourg la 28 ianuarie 1981 şi ratificată de România prin Legea nr. 682/2001.

Conform art. 21 din Legea nr. 677/2001, activitatea de monito­rizare şi control, sub aspectul legalităţii, a prelucrării de date cu caracter personal a revenit iniţial instituţiei Avocatului Poporului.

Pentru a se asigura continuitatea activităţii de protecţie a datelor personale, odată cu adoptarea Legii nr. 677/2001 s-a dorit înfiinţarea unei Autorităţii Naţionale de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal care să fie deplin independentă din punct de vedere juridic şi organizaţional, nu numai în raport cu autorităţile şi celelalte organisme publice, dar şi în relaţia cu sectorul privat şi care să aibă forţa şi mijloacele pentru a-şi îndeplini răspunderile ce-i revin.

În prezent există Legea nr. 102 din 3 mai 2005 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal^[31].

Obiectivul acestei autorităţi este apărarea drepturilor si libertăţilor fundamentale ale persoanelor fizice, în special a dreptului la viaţă intimă, familială şi privată, în legătură cu prelucrarea datelor cu caracter personal şi cu libera circulaţie a acestor date.

Autoritatea amintită este, conform art. 1 alin. 1 din Legea nr. 102/2005, autonomă şi independentă faţă de orice altă autoritate publică, persoană fizică sau o persoană juridică din domeniul privat în exercitarea atribuţiilor sale în domeniul prelucrării datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date, aşa cum sunt ele reglementate de Legea nr. 677/2001.

Autoritatea de supraveghere este condusă de un preşedinte a cărui funcţie este asimilată celei de ministru şi de un vicepreşedinte, a cărui funcţie este asimilată celei de secretar de stat, numiţi de Senat, pentru un mandat cu durata de 5 ani, reînnoibil o singură dată.

Dispoziţiile care reglementează protecţia datelor personale sunt similare la nivelul instituţiilor Uniunii Europene, iar tratarea acestor date este reglementată de proceduri ce au ca scop protejarea cetăţenilor, respectarea drepturilor şi libertăţilor acestora şi înlăturarea discriminării ce poate fi asociată datelor cu caracter personal, evidenţiindu-se astfel importanţa pe care legiuitorul european o acordă acestei instituţii.

Astfel, Regulamentul Parlamentului European şi Consiliului Uniunii Europene nr. 45/2001 din 18 decembrie 20 00^[32] vizând protecţia persoanelor fizice din perspectiva procesării datelor personale de către instituţiile europene şi libera circulaţie a acestor date, defineşte principiile, precum şi drepturile şi obligaţiile ce trebuie respectate de instituţiile europene în tratarea datelor personale.

Tratarea datelor cu caracter personal se impune numai^[33]:

• pentru executarea unei sarcini de interes public, având ca bază legală tratatele instituind Comunităţile Europene sau alte acte normative adoptate pe baza tratatelor, sau din exercitarea atribuţiilor de autoritate cu care este învestită instituţia, organul european sau terţul căruia i-au fost comunicate datele cu caracter personal;
• pentru că instituţia este obligată printr-un act de drept să o facă;
• pentru executarea unui contract în care persoana vizată este parte sau pentru executarea unor măsuri precontractuale luate la cererea persoanei vizate;
• dacă persoana vizată şi-a dat consimţământul clar;
• dacă tratarea acestor date este necesară pentru protecţia unor interese vitale ale persoanei vizate.

Funcţionarii au dreptul să furnizeze informaţii referitoare la stadiul de procesare sau neprocesare a datelor individuale ale persoanelor în cauză.

În materia datelor personale, persoanele vizate au următoarele drepturi:

• dreptul de acces la datele cu caracter personal care le privesc^[34];
• dreptul de modificare, de rectificare a datelor cu caracter personal care se dovedesc inexacte^[35];
• dreptul de a nu autoriza utilizarea datelor lor personale în anumite circumstanţe fără a fi strictă nevoie de acest lucru^[36] şi
• dreptul de a cere administraţiei ştergerea datelor al căror tratament a fost ilegal^[37].

Fără excepţie este interzisă tratarea discriminatorie a datelor personale ce indică originea rasială sau etnică, opiniile politice, convingerile religioase sau filozofice, apartenenţa sindicală, sănătatea sau viaţa sexuală. Aplicarea tuturor acestor reguli este supravegheată de o personalitate independentă, şi anume Controlorul European pentru protecţia datelor^[38].

Acesta are ca atribuţie exclusivă supravegherea corectei aplicări de către instituţiile europene a regulilor referitoare la protecţia datelor. În ce priveşte tratarea datelor cu caracter personal, controlorul are grijă ca drepturile şi libertăţile personale ale unei persoane fizice să fie respectate, în principal dreptul la viaţa privată. O altă responsabilitate este cea de consiliere a instituţiilor şi membrilor personalului, relativ la toate întrebările inerente tratamentului datelor cu caracter personal.

Independenţa sa este garantată prin modalitatea de numire, de încetare a funcţiei, duratei mandatului şi obligaţiei impuse acestuia de a nu solicita sau primi instrucţiuni din partea nici unei alte persoane.

Cetăţenii care consideră că dreptul lor la protecţia datelor nu a fost respectat pot depune plângeri direct pe lângă Autoritatea europeană pentru protejarea datelor.

Exprimarea opiniei asupra unei problematici aflate pe ordinea de zi a instituţiei în care funcţionarul îşi desfăşoară activitatea sau asupra unor litigii aflate în curs de soluţionare în care instituţia este parte

O altă încălcare a obligaţiei de rezervă la care este supus funcţio­narul european se poate produce în momentul în care, cu ocazia unei conferinţe publice sau într-o carte, acest funcţionar sau agent se pronunţă asupra unui proiect de lege la care lucrează în acel moment.

Această dispoziţie nu se aplică funcţionarilor care comunică o informaţie deoarece face parte din sarcinile sale de serviciu. Este cazul unităţilor cunoscute sub titulatura „Presă" sau unităţilor „Informaţie"^[39].

Codul de conduită a funcţionarilor publici români limitează această libertate de informare a cetăţenilor la respectarea din partea funcţionarilor publici a limitelor „mandatului de reprezentare" încredinţat celor „desemnaţi să participe la activităţi sau dezbateri publice, în calitate oficială" de conducătorul autorităţii sau instituţiei în care funcţionarii respectivi îşi desfăsoară activitatea.

Obligaţia de rezervă şi libera exprimare a opiniilor în afara „calităţii oficiale" este respectată dacă funcţionarul public participant la activităţi sau dezbateri publice „face cunoscut faptul că opinia exprimată nu reprezintă punctul de vedere oficial al autorităţii ori instituţiei publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea"^[40].

Obligaţia de rezervă poate îmbrăca forma interdicţiei impuse funcţionarului public, prevăzută în articolul 7 alineatul 2 litera b din Codul de conduită a funcţionarilor publici români, de a face „aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs de soluţionare şi în care autoritatea sau instituţia publică în care îşi desfăşoară activitatea are calitate de parte".

Prin îndeplinirea acestei obligaţii corelative „libertăţii gândirii şi exprimării cu respectarea ordinii de drept şi a bunelor moravuri"^[41]recunoscute funcţionarilor publici, instituţia sau autoritatea publică este pusă la adăpostul criticilor sau contestărilor, iar prestigiul, imaginea sau interesele legale ale acestora sunt protejate.

Obligaţia de discreţie

O altă perspectivă din care trebuie privită obligaţia de rezervă, este cea din care funcţionarii publici, în exercitarea activităţii lor, au dreptul de a accede la informaţii sensibile.

Această obligaţie ce priveşte viaţa internă şi acţiunea instituţiei şi al cărei caracter confidenţial este, de altfel, prezumat, este desemnată de doctrina europeană sub titulatura de obligaţie de discreţie. Obligaţia de discreţie subzistă şi după încetarea funcţiilor^[42].

Articolul 7 alineatul 2 lit. d din Codul de conduită a funcţionarilor publici români, interzice dezvăluirea informaţiilor la care funcţionarii au acces „în exercitarea funcţiei publice, dacă această dezvăluire este de natură să atragă avantaje necuvenite ori să prejudicieze imaginea sau drepturile instituţiei ori ale unor funcţionari publici, precum şi ale persoanelor fizice sau juridice". Această obligaţie se aplică şi după încetarea raportului de serviciu pe o perioadă de 2 ani „dacă dispoziţiile din legi speciale nu prevăd alte termene^[43]".

Aceeaşi obligaţie o regăsim în dispoziţiile articolului 17 din Statutul funcţionarilor Uniunii Europene (care subzistă şi după încetarea raportului de funcţie publică europeană) şi constă în obligaţia funcţionarului de a se abţine „de la divulgarea neautorizată a informaţiilor aduse la cunoştinţa sa în exerciţiul funcţiei, mai puţin în cazul în care aceste informaţii nu au fost deja făcute publice sau sunt accesibile publicului".

Cu titlu de exemplu, un funcţionar sau agent european, desemnat să facă parte din juriul unui concurs, nu poate divulga superiorului său nici un element al activităţii desfăşurate de acest juriu. De asemenea, informaţiile ce constituie secret medical nu pot fi divulgate de funcţionarii ce au acces la ele, superiorilor lor^[44].

În ce priveşte dispoziţiile articolului 19 din Statutul funcţionarilor Uniunii Europene^[45], şi anume interzicerea de a utiliza în justiţie constatările făcute de funcţionar datorită funcţiei sale, precizăm că în conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, membrii personalului nu pot interveni activ în procese naţionale, de exemplu, în calitate de martori, decât cu autorizarea autorităţii învestite cu puterea de numire, autorizaţie care va fi dată numai dacă mărturia funcţionarului nu aduce prejudicii intereselor Uniunii.

Această autorizaţie nu este însă necesară dacă funcţionarul trebuie să participe în calitate de martor la un proces în faţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene sau în faţa unui consiliu de disciplină, proces ce implică un funcţionar sau agent activ sau inactiv al Uniunii Europene.

Reglementarea activităţilor ulterioare încetării raporturilor de funcţie publică

Dispoziţia articolului 7 alineatul 2 litera e din Codul de conduită a funcţionarilor publici români ce interzice funcţionarilor publici să acorde „asistenţă şi consultanţă persoanelor fizice sau juridice în vederea promovării de acţiuni juridice ori de altă natură împotriva statului sau autorităţii ori instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea" nu se aplică şi după încetarea raporturilor de funcţie publică.

Această dispoziţie nu se aseamănă cu dispoziţiile articolului 16 din Statutul funcţionarilor Uniunii Europene^[46], ce reglementează activităţile ulterioare încetării raporturilor de serviciu ale funcţiona­rilor europeni şi care prevede că în măsura în care „această activitate are vreo legătură cu activitatea desfăşurată de funcţionar în ultimii trei ani de serviciu şi riscă să fie incompatibilă cu interesele legitime ale instituţiei, autoritatea învestită cu puterea de numire, în funcţie de interesul serviciului, poate, fie să interzică funcţionarului exercitarea acestei activităţi, fie să-l supună oricărei condiţii pe care o consideră necesară".

Diferenţa intervine din omisiunea legiuitorului român de a men­ţiona că această activitate de asistenţă sau consultanţă, ulterioară încetării raportului de serviciu, nu trebuie să aibă legătură cu activi­tatea desfăşurată de funcţionarul public pe o perioadă trecută deter­minată, în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, împotriva căreia acesta acordă asistenţă sau consultanţă.

Astfel, se poate prezuma că funcţionarului i-a fost oferită o asemenea activitate tocmai din perspectiva naturii activităţii sau funcţiei deţinute în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, iar acesta o acceptă pentru a trage foloase necuvenite în interes personal, prejudiciind astfel imaginea sau drepturile autorităţii sau instituţiei publice pe care funcţionarii au obligaţia de a le proteja şi după încetarea raportului de serviciu^[47]

7. Obligaţia de neutralitate şi imparţialitate

Cât priveşte obligaţia de neutralitate şi de imparţialitate, aceasta are o determinare constituţională întrucât în art. 16 din legea fundamentală se prevede că „cetăţeni sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări" iar în art. 4 se arată, de asemenea că nu sunt admise discriminări între cetăţenii României, pe diverse criterii.

Funcţionarii publici, în mod special, au reglementată interdicţia de a genera discriminări, această interdicţie, fiind exprimată în textul art. 3 din Statutul funcţionarilor publici, unde se precizează că imparţialitatea constituie un principiu care stă la baza exercitării funcţiei publice.

Iată de ce, în baza acestor dispoziţii, susţinem că funcţionarii publici sunt obligaţi să se manifeste imparţial în exercitarea funcţiilor ce le sunt încredinţate, tratând de o manieră egală pe beneficiarii serviciilor publice.

T. Oroveanu a arătat că pe lângă limitările juridice, libertatea de opinie a funcţionarilor publici poate fi diminuată şi prin procedee ilegale, camuflate ca cel al nepromovării^[48]

8. Obligaţia de a despăgubi autoritatea sau instituţia publică în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea în cazul în care aceasta a suferit un prejudiciu din vina funcţionarului public

În legătură cu această obligaţie observăm că, spre deosebire de reglementarea din Codul muncii, care se referă generic la „normele şi principiile răspunderii civile contractuale", Statutul funcţionarilor publici stabileşte expres şi direct că răspunderea funcţionarilor publici este civilă.

Spre deosebire de Codul muncii, unde constatăm că a dispărut decizia de imputare ca titlu executoriu, în cazul funcţionarului public, aceasta se menţine sub denumirea de ordin sau dispoziţie de imputare. De asemenea, se menţine şi angajamentul de plată.

Apreciem ca fiind criticabilă o asemenea soluţie, deoarece, emiterea de către angajator a titlului executoriu, nu reprezintă decât o înfrângere mai mult sau mai puţin făţişă a principiului potrivit căruia nimeni nu-şi poate face singur dreptate. Ori, noua reglementare a Codului muncii spre deosebire de Statut, nu face decât să aducă în matca naturală latura răspunderii patrimoniale din perspectiva formelor specifice de acoperire a prejudiciului, instituind contradic- torialitatea şi proclamând ca unic emitent al titlului instanţa judecătorească.

Forma de autorecuperare, practicată de angajator/instituţie, nu semnifică faptul că aceasta este forma firească de reparare a prejudi­ciului. Astfel, în ceea ce priveşte răspunderea civilă a funcţionarului public, în acest context, putem spune că urmează forma nefirească, a totalitarismului, în neconcordanţă cu art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturile Omului în care se precizează că: „Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţa independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa."

Funcţionarul public este răspunzător şi pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent unor terţe persoane în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.

Mai precizăm că, în conformitate cu dispoziţiile art. 16 din Legea nr. 554/2004, acţiunile în justiţie ale persoanelor vătămate prin acte administrative tipice sau asimilate, vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei (ce poate fi un funcţionar public) care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă poate fi obligată la plata despăgubirilor în solidar cu autoritatea publică pârâtă.

Persoana acţionată în justiţie îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

Prin obligarea, în solidar, a autorităţii administrative cu funcţionarul vinovat se dă posibilitatea reclamantului de a cere executarea hotărârii faţă de oricare dintre cei doi pârâţi.

9. Obligaţia de a avea un comportament care să asigure prestigiul funcţiei publice prin respectarea normelor prevăzute în Codul deontologic al funcţionarului public

Funcţionarii publici trebuie să aibă nu numai în cadrul serviciului, dar şi în afara acestuia o comportare care să asigure prestigiul funcţiei.

Obligaţia unui comportament profesional şi moral deosebit, deşi nu întotdeauna este analizată distinct în doctrină, apreciem că ea trebuie să fie considerată cu identitate proprie, acoperitoare pentru tot ce înseamnă comportarea unei persoane în exercitarea funcţiei sale.

Prin această obligaţie, funcţionarilor publici li se cere respectul de sine, care-i obligă să aibă un comportament compatibil cu prestigiul funcţiilor pe care le deţin, pentru a se arăta demni de încrederea pe care o impune poziţia lor oficială, faţă de cetăţeni.

Această obligaţie priveşte pe funcţionarul public nu numai în activitatea sa de la serviciu, ci şi în cea din viaţa privată, înainte de a ocupa o funcţie publică, în timpul exercitării acesteia şi chiar după (exemplu, obligaţia de a nu se implica în scandalurile publice folosind date de care a luat cunoştinţă în perioada cât a îndeplinit funcţia).

Această obligaţie este cunoscută în doctrina franceză sub denumirea de „obligaţie de probitate şi dezinteres".

Legată de această obligaţie este şi aceea de păstrare a indepen­denţei faţă de interesele private pe care ar urma să le controleze în temeiul atribuţiilor de serviciu (cazul unui inspector de protecţia muncii, a unui inspector financiar etc.).

Pe aceeaşi linie se înscrie şi obligaţia de a nu avea îndeletniciri, în afara serviciului, care să vină în contradicţie cu atribuţiile funcţiei pe care o îndeplineşte.

Orice manifestări ilegale, imorale ale funcţionarilor publici în interiorul, dar şi în afara serviciului, aduc prejudicii demnităţii fun­cţiilor deţinute, răsfrângându-se atât asupra activităţii şi prestigiului instituţiilor publice cât şi asupra autorităţii respectivilor funcţionari^[49].

De remarcat că pentru a asigura acest deziderat legiuitorul a prevăzut ca persoana care ocupă o funcţie publică să îşi realizeze în primul rând „obligaţiile de bun cetăţean", aşa cum se prevede şi în legislaţia funcţiei publice din alte ţări, cum ar fi Australia şi S.U.A.

Profesionalizarea în administraţie, profesionalizarea funcţiei publice, profesionalizarea în funcţia publică, reprezintă nu simple idealuri, ci nevoi fără de care este greu de conceput realizarea unei veritabile reforme în acest domeniu. Modul în care ţara noastră este monitorizată de structurile europene şi rezultatele acestei monitorizări confirmă, fără doar si poate, aceste adevăruri^[50].

Problema valorilor profesionale, dar şi etice se pune din ce în ce mai pregnant în administraţie începând cu anul 1990^[51].

Este evident că un funcţionar public trebuie să aibă deopotrivă un comportament profesionist şi regulamentar, dar şi amabil şi moral^[52].

Pentru desăvârşirea unui asemenea tip de comportament a fost inserată în Statutul funcţionarilor publici îndatorirea de respectare a normelor de conduită civică şi profesională.

Esenţială pentru o conduită corectă nu este numai respectarea propriilor drepturi şi îndatoriri, ci şi respectarea drepturilor celorlalţi. În acest mod se asigură „crearea unui climat de încredere şi respect între cetăţeni şi funcţionarii publici", cum impune art. 2 din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici.

Codul respectiv^[53] realizează astfel o completare a obligaţiilor funcţionarilor prevăzute în Statut, dar şi o precizare a modului de

exercitare a drepturilor acestora, elemente care pot fi structurate astfel: asigurarea un serviciu public de calitate, loialitate faţă de Constituţie şi lege, loialitate faţă de instituţiile publice şi lege, libertatea opiniilor, activitatea publică, activitatea politică, folosirea imaginii proprii, cadrul relaţiilor în exercitarea funcţiei publice, conduita în cadrul relaţiilor internaţionale, interdicţia privind acceptarea cadourilor, serviciilor şi avantajelor, participarea la procesul de luare a deciziilor, obiectivitate in evaluare, folosirea prerogativelor de putere publică, utilizarea resurselor publice, limitarea participării la achiziţii, concesionări sau închirieri.

Obligaţia unui comportament profesional corespunzător nu este prevăzută expres în Statut, dar trebuie avută în vedere în regimul funcţionarilor naţionali şi în cel al funcţionarilor europeni şi interna­ţionali.

Comportamentul profesional, acoperă toate ipostazele exprimării unei persoane în exerciţiul profesiei sale ^[54], el vizând următoarele categorii de relaţii:

1. relaţii cu ceilalţi colegi;
2. relaţii cu întreg personalul dintr-o instituţie;
3. relaţii cu superiorii;
4. relaţii cu subalternii;
5. respectul de sine, sau relaţia cu sine însuşi, care obligă pe funcţionar să fie consecvent într-un comportament corespunzător rangului său şi aşteptărilor celorlalţi.

10. Obligaţia de a declara averea şi cadourile primite

O altă obligaţie a funcţionarilor în legătură cu profesia pe care o realizează este cea referitoare la declararea averii (la numirea în funcţie precum şi la încetarea raportului de serviciu) şi a cadourilor primite precum şi interdicţia de a solicita sau a accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje.

Aceste obligaţii, reglementate de Legea nr. 115/1996 privind declararea şi controlul averilor demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, modificată şi completată prin Legea nr. 161/2003 şi Legea nr. 251/2004 au avut în vedere unele măsuri referitoare la bunurile primite cu titlu gratuit cu prilejul unor acţiuni de protocol în exercitarea mandatului sau a funcţiei şi sunt prevăzute în sarcina funcţionarului public ca o măsură împotriva corupţiei, dată fiind situaţia unui număr de funcţionari publici sau familiile lor, îmbogăţite peste noapte precum şi scandalurile din presă.

Această obligaţie este analizată, de regulă, sub denumirea de obligaţie de dezinteresare şi face parte din categoria îndatoririlor care vizează, în egală măsură, atât viaţa profesională, cât şi viaţa privată a funcţionarului public, reprezentând o dimensiune a principiului „integrităţii morale" prevăzut la art. 3 lit. f din Codul de conduită, potrivit cu care funcţionarului public îi este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru el sau pentru alţii, vreun avantaj ori beneficiu în considerarea funcţiei sau să beneficieze într-un fel de funcţie.

O asemenea îndatorire este consacrată, în termeni relativ asemănători, şi în art. 14 din Codul de conduită. Textul prevede că funcţionarii publici nu trebuie să solicite ori să accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaţii sau orice alte avantaje, care le sunt destinate personal, familiei, părinţilor sau prietenilor ori persoanelor cu care au avut relaţii de afaceri sau de natură politică şi care le pot influenţa imparţialitatea în exercitarea funcţiei publice deţinute ori pot constitui o recompensă în raport cu aceste funcţii.

Nu putem să nu observăm atât precauţia legiuitorului de a acoperi cât mai multe aspecte, cât şi exagerarea la care duce, inerent acest lucru, concretizat, în inserarea de interdicţii aplicabile, nu doar funcţionarului şi familiei sale, ci şi prietenilor sau persoanelor cu care are relaţii de afaceri sau de publicitate^[55].

Intenţia este lăudabilă şi ea slujeşte nevoilor de „purificare morală", de eliminare a birocraţiei şi a faptelor de corupţie, aşa cum se menţionează în art. 2 din Codul de conduită^[56].

Legea în forma actuală consacră publicitatea declaraţiilor de avere, instrument prin care se conferă un plus de transparenţă vieţii publice şi se îngăduie un control şi o informare a societăţii civile asupra activităţii şi statutului material al demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici şi altor categorii de persoane, inclusiv asupra evoluţiei acestui statut în cursul activităţii profesionale.

11. Obligaţia perfecţionării pregătirii profesionale

O altă obligaţie a funcţionarilor publici este cea de perfecţionare a pregătirii profesionale corelativă dreptului la pregătire şi perfecţio-nare a pregătirii profesionale, drept prevăzut şi în art. 32 din Constituţie, sub denumirea "dreptul fundamental la învăţătură". În cazul funcţionarului public acest drept devine obligaţie permanentă, cu scopul desăvârşirii pregătirii profesionale şi de cultură generală, cerinţă avută în vedere şi la numirea, respectiv promovarea în funcţiile publice.

Potrivit dispoziţiilor art. 50 din Legea nr. 188/1999, funcţionarii publici au dreptul şi obligaţia de a-şi îmbunătăţi în mod continuu abilităţile şi pregătirea profesională.

Pe lângă forma colectivă de perfecţionare a pregătirii profesionale nu trebuie uitat că un rol deosebit revine pregătirii individuale, a timpului şi importanţei acordate studierii şi aprofundării literaturii de specialitate.

Potrivit dispoziţiilor art. 51 din Legea nr. 188/1999, autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să prevadă în bugetul anual propriu sumele necesare pentru acoperirea cheltuielilor de perfecţionare profesională a funcţionarilor publici organizată la iniţiativa ori în interesul autorităţii sau instituţiei publice.

Pe perioada în care funcţionarii publici urmează forme de perfec­ţionare profesională, beneficiază de drepturile salariale cuvenite, în situaţia în care acestea sunt:

1. organizate la iniţiativa ori în interesul autorităţii sau instituţiei publice;
2. urmate la iniţiativa funcţionarului public, cu acordul conducă­torului autorităţii sau instituţiei publice.

Funcţionarii publici care urmează forme de perfecţionare profesională, a căror durată este mai mare de 90 de zile într-un an calendaristic, organizate în ţară sau în străinătate, finanţate din bugetul de stat sau bugetul local, sunt obligaţi să se angajeze în scris că vor lucra în administraţia publică între 2 şi 5 ani de la terminarea programelor, proporţional cu numărul zilelor de perfecţionare profe­sională, dacă pentru programul respectiv nu este prevăzută o altă perioadă.

În cazul în care persoanele care au urmat o formă de perfecţio­nare, dar nu au absolvit-o din vina lor, sunt obligate să restituie insti­tuţiei sau autorităţii publice contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfecţionare, precum şi drepturile salariale primite în perioada perfecţionării, calculate în condiţiile legii, dacă acestea au fost suportate de autoritatea sau instituţia publică.

Cât priveşte formarea profesională în Uniunea Europeană arătăm că aceasta pune în aplicare o politică de formare profesională care ajută şi completează acţiunile statelor membre, respectând totodată, pe deplin, responsabilitatea fiecărui stat membru pentru conţinutul şi organizarea formării profesionale (art.128 Tratatul de la Maastricht).

În spaţiul european există două modele de pregătire a funcţiona­rilor publici, şi anume modelul francez în care pregătirea este făcută de ENA şi modelul englez unde universităţile au acest rol.

În România aceste două modele sunt îmbinate astfel încât rolul de a pregăti funcţionarii publici îl au atât universităţile cât şi instituţiile spe­cializate. Alături de cerinţa unei pregătiri profesionale de specialitate, funcţionarul din administraţie trebuie să posede şi o pregătire juridico- administrativă, după caz şi economică, în vederea cunoaşterii modului particularizat în care se pun problemele profesiei sale la nivelul funcţiei executive pe care o exercită, inclusiv în cazul posturilor de conducere.

În derularea carierei de funcţionar european, un rol important îl are pregătirea profesională a acestuia.

Nu se concepe ca persoana care ocupă o funcţie publică euro­peană să stagneze din punct de vedere al devenirii, să se menţină la stadiul în care se găsea la momentul investirii cu o astfel de funcţie.

Prin articolul 24 pct. 8 din Statutul funcţionarilor Uniunii Europene, se prevede obligaţia Uniunii de a sprijini perfecţionarea profesională a funcţionarilor europeni, aceasta fiind compatibilă cu exigenţele unei bune funcţionări a serviciului şi în conformitate cu interesele Uniunii Europene.

În întreaga derulare a carierei sale, funcţionarul european trebuie să aibă în vedere propria perfecţionare.

Alte aspecte privind perfecţionarea pregătirii profesionale sunt arătate la paragraful privind dreptul la pregătire profesională şi perfecţionarea pregătirii profesionale.

12. Obligaţia funcţionarului european de a respecta legislaţia statului în care îşi desfăşoară activitatea şi în care locuieşte

Dispoziţiile articolului 12 ale Statutului funcţionarilor Uniunii Europene sunt frecvent invocate în contextul exprimării publice a opiniilor funcţionarilor, dar în realitate, acest articol impune o obligaţie mai extinsă a funcţionarului şi agentului european, şi anume aceea de a avea o atitudine conformă legislaţiei statului în care îşi desfăşoară activitatea şi în care locuieşte.

În acest context trebuie subliniat că imunitatea de jurisdicţie de care beneficiază funcţionarii europeni se aplică numai actelor săvârşite de aceştia în calitatea lor oficială. Articolul 23 din Statut stipulează: „privilegiile şi imunităţile de care beneficiază funcţionarii le sunt conferite exclusiv în interesul Uniunii"

Acelaşi articol prevede că funcţionarii „nu sunt dispensaţi de achitarea obligaţiilor lor private, nici de respectarea regulamentelor poliţiei în vigoare" în statele în care instituţiile Uniunii Europene îşi au sediile.

Dacă o anchetă este deschisă de serviciile statului membru în care aceştia îşi desfăşoară activitatea în legătură cu comportamentul lor, aceşti funcţionari au obligaţia de a anunţa imediat autoritatea învestită cu puterea de numire.

 

^[1]     I. Muraru, G. Jancu, în op. cit. arată că „ocuparea unor funcţii publice de către persoane ce ar avea dublă cetăţenie apare ca o imposibilitate juridică, cumulul de fidelitate fiind prin natura sa o simplă ipocrizie, contrară imperativului moral ce constituie esenţa dreptului". S-a susţinut astfel că, în calitate de funcţionar, o persoană nu poate „aparţine" decât unui singur stat, iar participarea sa la luarea unor măsuri de decizie este, ab initio, în favoarea exclusivă a acestui stat şi a comunităţii sale naţionale.

^[2]     Cristian Ionescu, Constituţia României, Legea de revizuire comentată şi adnotată, Ed. All Beck, Bucuresti, 2003, p. 22.

^[3]    A se vedea Constituţia României art.50 "Fidelitatea faţă de ţară".

^[4]     Jacques Ziller, Administrations comparés. Les systemes politico- administratifs de l' Europe des Douze, Montchrestein, Paris, 1993, p. 428.

^[5]     Revocare a unui funcţionar în perioada de probă, pentru lipsă de loialitate faţă de Constituţie.

^[6]     Revocarea unui funcţionar titular pe motiv de lipsă de loialitate faţă de Constituţie.

^[7]     Ea aminteşte art.10 şi 11 ale Convenţiei, precum şi art.14 coroborat cu art.10.

^[8]     A se vedea Vincent Berger"Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului" IRDO 2005 p.555.

^[9]    A se vedea Hotărârea din 2 septembrie 1996 (Marea Cameră).

^[10] Verginia Vedinas, op. cit., p. 130 şi urm.

^[11] Verginia Vedinas, op. cit., p. 138.

^[12] Jean - Marie Auby, Jean - Bernerd Auby, Droit de la function publique, Dalloz,2 e,ed 1993, Paris, p. 85

^[13]    Victor Onişor, Tratat de drept administrativ român, Editura Cartea Românească, Bucureşti,1930, p. 387.

^[14]    Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. II, Bucureşti, 1934, pg. 388.

^[15]   Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 248 din 12 aprilie 2002.

^[16]   Ion Popescu, op. cit.

^[17]   „Prin informaţie de interes public se înţelege orice informaţie care priveşte activităţile sau care rezultă din activităţile unei autorităţi publice sau instituţii publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informaţiei" (articolul 2 litera b).

^[18]   În conformitate cu dispoziţiile articolului 15 alineatul 1 din Legea nr. 544/2001.

^[19]   A se vedea art. 16 din Constituţie.

^[20]   A se vedea Diana Marilena Petrovszki, Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici români, în Revista Drepturile Omului IRDO 2004.

^[21]   Tratat de drept administrativ, Universitatea Crestina „Dimitrie Cantemir", Bucuresti, 1994, p. 361.

^[22]   Ion Popescu, op. cit.

^[23]    Motivul unic, legal valabil, pentru care furnizarea unei informaţii (pe care instituţia vizată o deţine) poate fi refuzată, este că acea informaţie este clasificată (secret de stat sau secret de serviciu). Caracterul secret trebuie justificat şi poate fi contestat în justiţie. Categoriile de secrete de stat sunt stabilite prin acte normative, iar în cazul celor de serviciu acestea sunt definite în regulamentul intern al instituţiei, iar aceasta trebuie să argumenteze de ce le consideră confidenţiale şi să arate de ce divulgarea lor ar aduce atingere intereselor legitime ale unor persoane fizice sau juridice. Pot fi secrete informaţiile care ţin, de exemplu, de apărarea şi securitatea naţională (planuri militare, coduri, surse de informare), tratative politice şi economice externe ale ţării (negocieri în curs), datele personale (vârstă, domiciliu, telefon, stare civilă, avere), secrete comerciale (preţul oferit în cadrul unei licitaţii cu plic închis sau negocieri în curs), secrete ţinând de protecţia proprietăţii intelectuale (detaliile unei invenţii) sau asigurarea secretului corespondenţei sau a securităţii unor clădiri, baze de date, conturi bancare (parole şi coduri de acces), informaţii ţinând de anchete penale în curs (care ar putea să îi facă pe infractorii urmăriţi să dispară sau să şteargă urmele), minutele privind deliberările cu uşile închise ale organelor de decizie (dacă s-ar afla ce a opinat sau cum a votat persoana, aceasta ar avea neplăceri, iar pe viitor obiectivitatea i-ar fi afectată) etc.

Din păcate, în multe cazuri, motivele invocate pentru refuzarea unei solicitări de informaţii sunt de altă natură, unele chiar aberante, şi se leagă de aspecte tehnice sau organizatorice cum ar fi: lipsa copiatorului, lipsa de timp, lipsa unei „aprobări", lipsa unor decizii sau instrucţiuni detaliate de la şefi, lipsa unor dispoziţii etc. De exemplu, în vara anului 2003, la peste doi ani de la intrarea în vigoare a Legii nr. 544/2001, multe instituţii nu stabiliseră costul copiilor solicitate, motiv pentru care unele le ofereau gratuit, iar altele refuzau furnizarea lor pe motiv că nu au procedura pusă la punct. Pe lângă aceste cauze „obiective", nu de puţine ori, reprezentanţi ai unor instituţii publice refuză să pună la dispoziţia solicitanţilor informaţii rezultate în urma unor studii sau măsurători pe motiv că acestea ar fi rodul muncii lor. Ce nu înţeleg aceşti funcţionari este faptul că pentru munca lor ei sunt retribuiţi din fonduri publice. Problema unor taxe se poate pune eventual în cazul în care informaţiile vor fi folosite în scop comercial. În acest caz ar trebui instituită eventual o redevenţă sau o taxă de utilizare a unui element al patrimoniului public, aşa cum există taxă pentru ocuparea unui teren public sau pentru utilizarea apei. Pentru că nu e beneficiară de munca altuia, ci de utilizarea unui patrimoniu comun, din moment ce informaţiile au rezultat din activitatea unei instituţii finanţate din fonduri publice, adică din banul cetătenilor.

^[24]   M. T. Oroveanu, op. cit. p. 359.

^[25] Comisia Europeană dispune de exemplu, de un serviciu de informare numit Europe Directe. Documentele care au fost publicate pot fi cumpărate de către cetăţeni de la Oficiul de publicaţii sau de la diferitele Centre de informare a Uniunii Europene care au reprezentanţe în toate statele membre sau consultate de pe paginile web oficiale.

^[26] Publicat în J.O. nr L 145 din 31 mai 2001.

^[27]   Care este permisă numai cu acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, în conformitate cu dispoziţile articolul 7 alineatul 4 al Codului de conduită a funcţionarilor publici români.

^[28]   În conformitate cu dispoziţiile articolului 12 litera d) din Legea nr. 544/2001. Articolul 14 alineatul 1 prevede că „informaţiile cu privire la datele personale ale cetăţeanului pot deveni informaţii de interes public numai în măsura în care îi afectează capacitatea de exercitare a unei funcţii publice".

^[29]   Publicată în Monitorul Oficial nr. 790 din 12 decembrie 2001.

^[30]   Publicată în JO nr. L281 din 23 noiembrie 1995.

^[31]   Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 391 din 9 mai 2005.

^[32]    Publicat în JO nr. L 8 din 12 ianuarie 2001, adoptat în baza Directivei 95/46/CE420 a Parlamentului European şi Consiliului din 24 octombrie 1995 referitoare la protecţia persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date.

^[33]   Articolul 5 din Regulamentul CE 45/2001.

^[34]   În conformitate cu dispoziţiile articolului 13.

^[35]   În conformitate cu dispoziţiile articolului 14.

^[36]   În conformitate cu dispoziţiile articolului 15.

^[37]   În conformitate cu dispoziţiile articolului 15.

^[38]   Statutul acestuia este stabilit prin prin Decizia nr.1247/2002/CE din 1 iulie 2002.

^[39]    De exemplu, în cadrul Comisiei Europene fiecare Direcţie generală are un purtător de cuvânt care are atribuţia de a informa presa din Bruxelles. Există un document numit „Ghid stilistic pentru comunicatele de presă" care este destinat a fi folosit de membrii Direcţiei Presă şi Comunicare, în relaţiile cu presa.

Dacă jurnalişti care-şi exercită activitatea în unele din statele membre doresc informaţii despre activitatea Comisiei, atunci ataşaţii de presă de pe lângă reprezentaţele naţionale ale Comisiei Europene vor furniza informaţiile solicitate.

^[40]   Articolul 9 alineatul 3 din Codul de conduită a funcţionarilor publici români.

^[41]   Principiu enunţat în dispoziţiile articolului 3 litera g din Codul de conduită a funcţionarilor publici.

^[42]   Ne referim la obligaţia de discreţie prevăzută la articolele 16, 17 şi 19 din Statutul funcţionarilor Uniunii Europene.

O astfel de diferenţiere a celor două tipuri de obligaţii pe baza temeiurilor indicate mai sus nu se realizează în doctrina românească.

^[43]   Articolul 7 alineatul 3 din Codul de conduită a funcţionarilor publici români.

^[44]   Obligaţia de discreţie în anumite sectoare ale administraţiei trebuie respectată deoarece reprezintă un secret profesional, cum este cazul secretului medical.

^[45]   „Funcţionarul nu poate uza în justiţie, sub nici o formă, de constatările ce le-a făcut datorită funcţiilor sale, fără permisiunea autorităţii învestite cu puterea de numire. Această permisiune nu poate fi refuzată decât dacă interesele Uniunii o cer şi dacă acest refuz nu este susceptibil să antreneze consecinţe penale pentru funcţionarul interesat. Funcţionarul rămâne supus acestei obligaţii şi după încetarea funcţiei sale.

Dispoziţiile alineatului precedent nu se aplică funcţionarului sau fostului funcţionar care depune mărturie în faţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene sau în faţa Consiliului de disciplină al unei instituţii, într-un proces ce interesează un agent sau un fost agent al celor trei Comunităţi."

^[46] Funcţionarul european este obligat ca după încetarea funcţiilor sale, să respecte îndatorirea de onestitate şi de delicateţe, în ceea ce priveşte acceptarea anumitor funcţii sau a anumitor avantaje.

Funcţionarul care-şi propune să exercite o activitate profesională remunerată sau nu, în cei doi ani care urmează încetării funcţiilor sale, trebuie să declare acest lucru instituţiei sale. Dacă această activitate are vreo legătură cu activitatea desfăşurată de funcţionar în ultimii trei ani de serviciu şi riscă să fie incompatibilă cu interesele legitime ale instituţiei, autoritatea învestită cu puterea de numire poate, în funcţie de interesul serviciului, fie să interzică funcţionarului exercitarea acestei activităţi, fie să-l supună oricărei condiţii pe care o consideră necesară. După avizul Comisiei paritare, instituţia aduce la cunoştinţă decizia sa funcţionarului interesat într-un termen de 30 de zile lucrătoare începând cu data primirii declaraţiei funcţionarului interesat. La expirarea acestui termen, absenţa unui răspuns semnifică o decizie de acceptare implicită."

^[47]    Protecţie prevăzută pentru obligaţiile înscrise în articolul 7 alineatul 2 literele a)-g) şi care se întinde pe o perioadă de 2 ani.

^[48]   M. T. Oroveanu, op. cit. (1997), p. 361.

^[49]   P. Negulescu, op. cit., p. 185 şi urm.

^[50]   Verginia Vedinas, op. cit., p. 132.

^[51]   Romeo Paul Postelnicu, Monica Nicolle Dimitriu, Adoptarea unui cod de conduita pentru functionarii publici - prioritate pentru România, in Revista de Drept public nr. 3/2003, p. 51.

^[52]   Ibidem.

^[53] Redăm aprecierile interesante ale domnului Gheorge Stambelu, în legătură cu acesta, evidenţiate in Revista „Economie si administratie locala" nr. 3/2003, astfel:

„Scopul pe care Agenţia şi, implicit, Guvernul României, îl urmăreşte prin adoptarea acestui proiect de act normativ este acela de a creşte calitatea serviciului public şi, implicit, a funcţionarilor publici, de a încerca să eliminăm birocraţia manifestată în cadrul administraţiei, de a restrânge, atât cât este posibil, fenomenul de corupţie, pentru că trebuie să fim cu toţii de acord că fenomenul de corupţie nu este specific numai României. Corupţie întâlnim în toate statele. Noi încercăm, prin normele morale, de conduită, pe care le impunem prin acest act normativ funcţionarului public, să restrângem la un minim decent sau să stopăm corupţia.

De asemenea, urmărim să normalizăm relaţia funcţionar public - cetăţean şi, de asemenea, urmărim să creăm un suport legal pentru realizarea unei reforme autentice în administraţia publică din România. Nu în ultimul rând, vrem să restabilim încrederea cetăţeanului în funcţionarul public şi în administraţie. Funcţionarul public modern, care trebuie să respecte normele şi principiile consacrate în acest Cod deontologic va deveni un funcţionar public model, care să desfăşoare un serviciu public de calitate şi care trebuie să vină în slujba cetăţeanului. Raportul dintre funcţionarul public şi cetăţean trebuie să fie unul normal; până la urmă, funcţionarul public este la dispoziţia cetăţeanului şi nu cum se mai întâmplă uneori, când raportul se inversează.

Principiile care au stat la baza reglementării acestui proiect de act normativ sunt:

• principiul supremaţiei legii: nici un funcţionar public, indiferent de funcţia publică pe care o deţine, nu este mai presus de lege şi este obligat să facă tot ce depinde de el pentru respectarea cadrului normativ existent, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor şi, de asemenea, să ia măsuri legale pentru impunerea respectării legii de către toţi participanţii la serviciul public;
• prioritatea interesului public: în proiectul de modificare şi completare a Statutului funcţionarilor publici, noi am propus ca raporturile de funcţie publică să nu se mai realizeze între funcţionarul public şi directorul unei anumite instituţii publice sau autorităţi, ci aceste raporturi să se realizeze între funcţionar şi Stat, ca garant al intereselor tuturor cetăţenilor. De aceea, pentru funcţionarul public, interesul public trebuie să primeze în activitatea sa. Interesul general, reglementat prin lege, ca voinţă a majorităţii cetăţenilor, are prioritate.

Funcţionarul este obligat să-şi desfăşoare activitatea pe baza raportului consacrat privind ordinul de numire în funcţia publică între el şi Stat, Statul fiind garantul respectării drepturilor cetăţenilor, iar funcţionarul public este un profesionist al Statului, pentru asigurarea garantării şi respectării drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, şi nu numai ale lor.

• un principiu pe care l-am avut în vedere la reglementarea acestui proiect este principiul profesionalismului. Raportul între funcţionarii publici cu studii superioare şi cei cu studii medii este cumva puţin anormal în administraţia noastră. Sigur că nu toate activităţile care se desfăşoară în cadrul instituţiilor şi autorităţilor implică studii superioare, însă raportul trebuie să fie cel normal, care este în statele Uniunii Europene. Asta implică un serviciu public profesionist, iar acesta se face numai cu profesionişti.

Sigur că şi prin proiectul de modificare şi completare a Statutului am prevăzut un anumit procent din cheltuielile cu salariile la nivelul fiecărei instituţii care să fie destinat formării şi pregătirii profesionale a funcţionarilor publici de aşa manieră încât într-o perioadă scurtă, în corpul funcţionarilor publici să existe numai profesionişti. Sigur că problema este destul de complexă şi de complicată: nu numai o pregătire superioară îţi asigură şi un serviciu public profesionist.

Este necesară existenţa şi a unui Cod deontologic, şi a unei salarizări corespunzătoare şi motivante pentru funcţionarul public. Noi am avut în vedere toate aceste aspecte. Trebuie să reţineţi faptul că instituţia noastră gestionează, monitorizează şi controlează funcţionarii publici din administraţia publică românească. Toate problemele care au fost expuse aici se află în atenţia noastră şi căutăm, şi cu sprijinul dumneavoastră, soluţii optime;

- principiul imparţialităţii, independenţei în activitate a funcţionarului public: funcţionarul public trebuie să aibă, în activitatea sa, o atitudine egală faţă de toţi participanţii la actul administrativ. De asemenea, trebuie să creăm cadrul juridic necesar, astfel încât să-i asigurăm funcţionarului public garanţiile juridice de aşa manieră încât el să se poată manifesta în activitatea sa indiferent de intervenţiile din planul politic sau nu numai. El trebuie să asigure un tratament egal tuturor solicitanţilor. Normele pe care noi vrem să le consacrăm în Cod au pus nişte probleme în faţa colectivului care a lucrat la elaborarea acestui Cod, probleme pe care am încercat să le rezolvăm prin proiect."

⁴⁴² C. Călinoiu, V. Vedinaş, Teoria..., op. cit ., p. 99.

^[55]   V. Vedinas, op. cit. p. 145.

^[56]   Idem.