Pin It

Regimul juridic al funcţiei publice include şi răspunderea acestora, de altfel, este firesc ca funcţionarii publici să răspundă pentru modul în care îşi exercită atribuţiile ce le revin, potrivit legii[1].

Cât priveşte formele (tipurile) de răspundere a funcţionarilor publici, în doctrina străină[2] se au în vedere, în principal, răspunderea disciplinară şi cea materială, mai rar cea penală, considerându-se că cea penală se studiază la dreptul penal, răspunderea civilă delictuală se studiază la dreptul civil, iar cea contravenţională la dreptul administrativ.

Cât priveşte doctrina românească interbelică, aceasta, aproape în majoritate, a analizat răspunderea funcţionarului public, cu referire specială la răspunderea disciplinară[3].

În perioada postbelică majoritatea autorilor, sub influenţa regimului legal din acea perioadă, au identificat, de regulă, următoarele forme de răspundere a funcţionarilor publici: disciplinară, contravenţională, materială, civilă şi penală [4].

În doctrina actuală, raportându-se la funcţionarii publici supuşi regimului statutar, autorii stabilesc, de regulă, patru forme ale răspunderii acestora, anume: disciplinară, contravenţională, penală şi patrimonială[5].

Profesorul Ilie Iovănaş recunoaşte cinci forme de răspundere specifice funcţionarilor publici români, şi anume disciplinară, administrativă (de fapt contravenţională), penală, materială şi civilă.

Alţi autori identifică două mari forme de răspundere aplicabile funcţionarilor publici şi anume: răspunderea sancţionatorie, care are un caracter represiv, intimidant, supunând pe autorul ei unei constrângeri exclusiv personale pentru fapta săvârşită şi răspunderea reparatorie, care are rolul de a recupera un prejudiciu produs[6].

Un autor elveţian apreciază că atunci când funcţionarul public violează datoriile ce-i revin şi implicit legea, el va răspunde penal, disciplinar şi pecuniar (patrimonial)[7].

Doctrina franceză, de asemenea este consecventă în a susţine că funcţionarilor le sunt aplicabile mai multe forme de răspundere, şi anume materială, penală şi disciplinară[8].

Conform opiniei V. Vedinaş,[9] pot fi deosebite cinci forme ale răspunderii funcţionarului public, pornind de la faptul că obligaţiile încălcate prin fapta comisă pot izvorî din raportul de funcţie publică sau din afara acestuia, iar faptele pot fi săvârşite în timpul exercitării funcţiei, în legătură cu exercitarea funcţiei sau fără să aibă vreo legătură directă cu funcţia, însă afectează prestigiul funcţionarului public, consideraţia şi încrederea pe care i le acordă cetăţenii ca beneficiari ai respectivului serviciu public.

În raport de aceste aspecte şi de prevederile din Constituţie, V. Vedinaş a menţionat următoarele forme de răspundere, cu motivarea corespunzătoare a acestora, astfel:

  1. Răspunderea disciplinară, bazată pe încălcarea normelor de disciplină specifice raportului de funcţie publică;
  2. Răspunderea contravenţională, pentru săvârşirea de către funcţionarul public a unor fapte antisociale, calificate de lege a fi contravenţii;
  3. Răspunderea patrimonială fundamentată pe dispoziţiile art. 48 (în prezent art. 52 - s.n. -D.M.P.) din Constituţie şi pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;
  4. Răspunderea civilă, care derivă din faptele personale ale funcţionarului public, datorate slăbiciunilor şi imperfecţiunilor inerente fiinţei umane, prin care se produc prejudicii terţilor, fără ca aceste fapte să aibă legătură cu exerciţiul funcţiei publice.

Este astfel cazul atragerii răspunderii civile, de drept comun care, după opinia noastră operează şi în cazul faptelor ilegale ale funcţionarului public, pentru că răspunderea patrimonială, conform disp. art. 52 din Constituţie şi dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 se referă doar la prejudiciile produse prin acte administrative ilegale;

  1. Răspunderea penală, care intervine atunci când funcţionarul public a săvârşit fapte prevăzute ca infracţiuni de Codul penal sau de legi speciale.

În literatura juridică de după 1989, Valentin Prisăcaru[10], definind abaterile administrative, a arătat că acestea sunt "acţiuni sau inacţiuni prin care se încalcă norme de drept ce prevăd sancţiuni pentru cei care săvârşesc aceste încălcări" şi că "în dreptul administrativ sunt reglementate două feluri de încălcări ale normelor de drept - abateri administrative şi contravenţii - cu sancţiuni administrative şi sancţiuni contravenţionale".

În susţinerea poziţiei sale, V. Prisăcaru face referire la unele texte de lege în care se menţionează distinct răspunderea administrativă de răspunderea contravenţională.

Al. Negoiţă[11] cu privire la răspunderea în dreptul administrativ face referire doar la răspunderea contravenţională, iar în opinia lui A. Iorgovan, toate abaterile administrative necontravenţionalizate, sunt abateri administrativ-disciplinare.

Astfel, A. Iorgovan defineşte abaterile administrative ca fiind "în primul rând încălcări cu vinovăţie ale normelor de drept adminis­trativ (în sens larg), iar în al doilea rând, încălcări ale normelor de drept penal, care prin pericolul social redus, justifică aplicarea sancţiunilor de natură administrativă, prevăzute de Codul penal[12].

Cât priveşte răspunderea funcţionarilor publici în dreptul admi­nistrativ pentru aceste fapte (abateri administrative), A. Iorgovan a menţionat o răspundere administrativ-disciplinară, o răspundere administrativ-contravenţională, o răspundere administrativ- patrimonială care este o răspundere pentru daune, precum şi o răspundere administrativă în sens restrâns cu sancţiuni specifice (suspendarea, anularea unei autorizaţii etc.).

Folosirea sintagmelor răspundere "administrativ-disciplinară", "administrativ-contravenţională" şi "administrativ-patrimonială" considerăm că se impune pentru a observa că suntem, în primul rând, în cadrul unei răspunderi de drept administrativ, iar pe de altă parte, să deosebim aceste forme şi modalităţi de răspundere a funcţionarilor publici, de răspunderea disciplinară, contravenţională, răspunderea materială sau civilă a altor persoane.

Chiar dacă în cele ce urmează, din motive de uşurinţă a exprimării, nu vom folosi totdeauna sintagmele amintite, referirile trebuie înţelese în acest sens.

În Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificată, completată şi republicată în art. 75 şi urm. sunt reţinute patru forme ale răspunderii funcţionarilor publici, anume: răspunderea disciplinară, răspunderea contravenţională, răspunderea civilă şi răspunderea penală.

1. Răspunderea administrativ-disciplinară

1.1. Cadrul juridic al răspunderii disciplinare conform dreptului muncii

Această formă a răspunderii juridice intervine în cazul în care salariaţii săvârşesc abateri de la îndatoririle de serviciu, inclusiv pentru nerespectarea normelor de comportare în instituţia publică.

După cum se ştie, împreună cu organizarea muncii, disciplina muncii este o condiţie obiectivă, absolut necesară desfăşurării activităţii în bune condiţii, cu o eficienţă maximă, în orice unitate şi, mai ales, în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.

Deşi, iniţial, instituţia răspunderii disciplinare a fost specifică dreptului administrativ, fiind preluată în dreptul muncii, ea a fost apoi dezvoltată în cadrul acestei din urmă ramuri de drept.

Doctrina de drept al muncii este unanimă în a analiza răspunderea disciplinară în legătură cu disciplina muncii[13], răspunderea fiind efectul nerespectării regulilor de disciplină într-o instituţie.

De precizat că funcţionarul (lato sensu), asemănător oricărui salariat, îşi desfăşoară activitatea într-un cadru organizat şi disciplinat, dat fiind că "disciplina muncii, indiferent la care tip de muncă ne raportăm, concretizează starea de ordine inerentă îndeplinirii atribuţiilor care rezultă dintr-un raport de muncă sau dintr-un raport de funcţie publică"[14].

Cât priveşte ordinea, aceasta vizează norme de conduită profe­sională care au în vedere relaţiile din cadrul colectivului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul, relaţiile cu alte colective ale aceleiaşi instituţii publice şi nu în ultimul rând relaţiile cu terţii.

Aşa cum prevede art. 39 alin. 2 lit. b din Codul muncii adoptat în 2003[15], respectarea cu stricteţe a ordinii şi disciplinei la locul de muncă, este una din obligaţiile de bază ale fiecărui salariat.

În cazul salariaţilor, problemele privind disciplina muncii sunt prevăzute în Codul muncii, în capitolul al II-lea, şi în alte acte normative specifice, cum sunt: statutele profesionale şi/sau disci­plinare[16], regulamentele de organizare şi funcţionare a instituţiilor, regulamentele de ordine interioară şi contractele colective de muncă, încheiate în baza şi în limitele prevăzute de lege.

Regulamentele de organizare şi funcţionare care se emit cu privire la autorităţile şi instituţiile publice, pe baza unor prevederi exprese ale legii sau ale hotărârilor Guvernului, adoptate în baza legii, au o impor­tanţă deosebită atât cu privire la definirea elementelor ce caracterizează disciplina muncii, cât şi la stabilirea răspunderii disciplinare.

La rândul lor, regulamentele de ordine interioară, care concre­tizează normele de disciplină prevăzute în lege, conform specificului fiecărei instituţii, ţin seama şi de dispoziţiile cuprinse în regulamen­tele de organizare şi funcţionare ale respectivei instituţii.

1.2. Cadrul juridic al răspunderii disciplinare, conform dreptului administrativ

În legislaţia funcţiei publice regimul disciplinar este prevăzut în Legea nr.188/1999, republicată, în art. 65-70 şi în H.G. nr. 1344/2007[17]privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină.

Referitor la statutele disciplinare, acestea se adoptă pentru acele domenii sau sectoare de activitate în care raporturile de funcţie publică au trăsături proprii, care necesită o disciplină aparte, mai riguroasă.

Astfel, putem da exemplu Statutul disciplinar al personalului din unităţile de transporturi, aprobat prin Decretul nr. 360/1976[18]; Statutul corpului diplomatic şi consular aprobat prin Legea nr. 269/2003[19]; Statutul personalului aeronautic din aviaţia militară a României aprobat prin Legea nr. 35/1990[20]; Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 10/2004 privind statutul personalului vamal[21].

Din cuprinsul tuturor actelor normative amintite, rezultă că respectarea normelor de disciplină a muncii este o îndatorire a fiecărui salariat sau funcţionar public.

În cazul în care funcţionarii publici vor săvârşi abateri de la normele prevăzute, le va fi antrenată răspunderea disciplinară, conform dreptului administrativ.

Un funcţionar cu un înalt spirit de responsabilitate este acela preocupat permanent de perfecţionarea activităţii sale puse în slujba satisfacerii interesului general, public, şi animat de dorinţa de a se comporta corespunzător, prin respectarea regulilor de disciplină în exercitarea funcţiei publice şi de a avea în afara serviciului o ţinută demnă, care să nu prejudicieze imaginea şi interesele serviciului public din care face parte şi demnitatea pe care trebuie să le aibă un funcţionar public.

Termenul de "disciplină" provine din limba latină, unde avea sensul, pe de o parte, de sistem, regulă, principii morale, bună rânduială, iar pe de alta parte, de instruire, şcoală, învăţătură, ştiinţă, deprindere[22].

Legea nr. 188/1999 republicată stabileşte ce conduită trebuie să adopte funcţionarul public în exercitarea funcţiei publice, enumerând în art. 3 principiile exercitării funcţiilor publice, iar în art. 43 şi urm.

reglementând obligaţiile funcţionarilor publici în cadrul raportului de serviciu sau în legătură cu acesta.

Trebuie precizat că atrag răspunderea administrativ-disciplinară a funcţionarilor publici şi faptele care contravin conduitei prescrise de Codul de conduită a funcţionarilor publici.

Răspunderea funcţionarilor publici pentru aceste categorii de abateri are un caracter obiectiv, ca izvor şi procedură de cercetare, şi un caracter subiectiv, ca individualizare a faptei calificată ca abatere

disciplinară[23].

Cât priveşte răspunderea administrativ-disciplinară a funcţionarilor publici, în dreptul administrativ aceasta intervine doar pentru abaterile disciplinare, ca formă a abaterii administrative săvârşite, în principal, în raporturile de subordonare ierarhică.

Prin urmare, în dreptul administrativ, răspunderea administrativ- disciplinară a funcţionarilor publici este acea instituţie juridică, acel ansamblu de norme, conform cărora un funcţionar public răspunde de actele şi faptele sale prin care încalcă regulile de disciplină prevăzute pentru exercitarea sau în legătură cu exercitarea funcţiilor publice în cadrul unor raporturi, în principal, de subordonare ierarhică, raporturi de drept administrativ, din domeniul organizării executării şi executării legii.

Răspunderea administrativ-disciplinară atrasă pentru nerespectarea disciplinei profesionale sau a conduitei civice prescrise funcţionarilor publici este diferită şi independentă de răspunderea penală şi cea civilă, izvorând din răspunderea juridică ce are la bază raportul de subordonare ierarhică, raport de drept administrativ, ce poate coexista cu un raport de drept penal (scoaterea de sub urmărire penală pentru o faptă poate totuşi atrage răspunderea administrativ- disciplinară) şi poate interveni şi pentru fapte săvârşite în afara serviciului dacă acestea sunt de natură să aducă atingere prestigiului funcţiei publice.

Această ultimă trăsătură este, de altfel, aceea care o deosebeşte, în principal, de răspunderea disciplinară din dreptul muncii, pe calea definirii în baza genului proxim şi a diferenţei specifice[24].

În literatura de specialitate[25], s-a arătat întemeiat că răspunderea disciplinară reprezintă un ansamblu de norme care reglementează actele şi faptele săvârşite de funcţionarul public în exercitarea atribuţiilor sale sau în legătură cu acestea, sancţiunile care se aplică şi normele procedurale corespunzătoare.

Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici, ca formă a răspunderii juridice, este stabilită de autoritatea administrativă prevăzută de lege. Astfel, aplicarea mustrării scrise revine conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea şefului compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public sancţionat.

De asemenea, tot conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea comisiei de disciplină stabilită în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, îi revine sarcina aplicării altor sancţiuni, precum: diminuarea drepturilor salariale potrivit prevederilor legale, suspen­darea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau de promovare în funcţia publică, trecerea într-o altă funcţie inferioară şi destituirea din funcţia publică.

Sfera răspunderii administrativ-disciplinare a funcţionarilor publici este mai cuprinzătoare decât sfera răspunderii penale ori civile din punct de vedere al actelor şi faptelor care o angajează, şi care pot fi precis determinate în lege sau în acte date în baza legii şi chiar necaracterizate expres de lege ca abateri disciplinare, dar care aduc atingere încrederii publicului în funcţia pe care o ocupă cel vinovat.

Intră în această categorie a ilicitului disciplinar atât greşeli de serviciu şi greşeli personale de serviciu, cât şi greşeli comise în viaţa particulară, legea sancţionând şi conduita civică incompatibilă cu statutul de funcţionar public şi care ar aduce atingere prestigiului autorităţii publice sau corpului funcţionarilor publici, aşa cum rezultă din prevederile art. 43 din Statutul funcţionarilor publici sau cum este prevăzut în Codul de conduită a funcţionarilor publici.

Răspunderea disciplinară vizează protejarea bunei funcţionări a serviciilor publice, în vederea realizării intereselor generale şi întronarea disciplinei atunci când s-a adus un prejudiciu funcţiei publice sau corpului profesional din care face parte funcţionarul.

Cât priveşte natura juridică a răspunderii disciplinare a funcţionarului public, aceasta este o răspundere administrativă rezultată din lege (Statutul funcţionarilor publici sau statute speciale) sau din acte emise pe baza legii, în procesul organizării executării şi executării legii, în cadrul unor raporturi de drept administrativ, de subordonare ierarhică.

Sub acest aspect, actul legal de numire în funcţie nu este decât o condiţie a angajării răspunderii administrativ-disciplinare a funcţionarului public, nu fundamentul acesteia.

Legea este cea care reglementează răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici sub aspectul condiţiilor angajării, a organelor abilitate să constate actele sau faptele ce constituie abateri administrativ-disciplinare, să aplice sancţiunile, să soluţioneze contestaţiile, procedând atunci când sancţiunea disciplinară a fost nelegal aplicată, la anularea măsurii şi restabilirea situaţiei anterioare, inclusiv prin despăgubirea funcţionarului public[26].

Cât priveşte abaterile administrative de la disciplina funcţiei publice, acestea sunt prevăzute şi prin acte emise pe baza legii, însă sancţiunile şi celelalte aspecte de procedură disciplinară sunt prevăzute numai prin lege organică, aşa cum reiese din disp. art. 73 alin. 3, lit. j din Constituţie.

1.3. Trăsăturile răspunderii administrativ-disciplinare a funcţionarului public

Aceste trăsături sunt particularităţi care deosebesc răspunderea administrativ-disciplinară de alte forme de răspundere din dreptul administrativ sau din alte ramuri de drept.

Răspunderea administrativ-disciplinară a funcţionarului public se caracterizează prin următoarele trăsături[27]:

  • este o răspundere de drept public, în general, iar în special, de drept administrativ, deosebindu-se de răspunderea disciplinară de dreptul muncii;
  • se angajează doar pentru săvârşirea unei abateri de la disciplina funcţiei publice;
  • se angajează în cazul încălcării competenţei funcţionarului public sau a interdicţiilor stabilite de legiuitor sub forma incompati- bi lităţilor;
  • abaterea disciplinară a funcţionarului public trebuie să îndepli­nească toate condiţiile prevăzute de lege pentru răspunderea adminis­trativă legată de subiect, obiect, latura obiectivă şi latura subiectivă;
  • abaterea administrativ-disciplinară se produce doar în cadrul raporturilor juridice, în principal, de subordonare ierarhică;
  • subiectul activ şi pasiv sunt, de regulă, subiecte de drept admi­nistrativ.

Cât priveşte pe funcţionarul public, acesta trebuie să fie legal numit în funcţie, iar organul care constată şi propune aplicarea de sancţiuni administrativ-disciplinare, cu excepţia mustrării scrise, este comisia de disciplină care trebuie să fie legal împuternicită pentru acest lucru.

Sediul materiei este reprezentat de art. 77-83 din Statutul funcţio­narilor publici, republicat, şi H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină.

Subiectul activ al răspunderii administrativ-disciplinare poate fi superiorul ierarhic, şeful autorităţii publice şi comisia disciplinară (organizată la nivelul autorităţilor sau instituţiilor publice sau la nivel naţional pentru înalţii funcţionari publici) legal constituită, conform prevederilor din Capitolul II, Secţiunea 1 din H.G. nr. 1344/2007 sau instanţa de judecată;

  • sesizarea, constatarea şi aplicarea sancţiunii administrativ- disciplinare, judecarea contestaţiei, căile de atac şi alte aspecte se fac după o procedură specială prevăzută în Capitolul III al Hotărârii de Guvern nr. 1344/2007.

Cu excepţia judecăţii, procedura specială are la bază reglemen­tările şi principiile de drept administrativ şi doar în completarea acestora se aplică şi prevederi din Codul de procedură civilă;

  • să existe intenţia şi obligaţia de a sancţiona pe funcţionarul public, pentru a deosebi astfel sancţiunile disciplinare de unele măsuri care nu echivalează cu sancţiunile disciplinare (de exemplu, nu se consideră retrogradare, ca sancţiune disciplinară, trecerea funcţionarului public, într-o funcţie inferioară, din motive întemeiate pe reorganizarea serviciului public);
  • pentru a stabili abaterile şi a aplica sancţiunile trebuie să nu existe o cauză prevăzută de lege care să împiedice angajarea răspun­derii disciplinare (caz fortuit, prescripţie etc.);
  • sancţiunile disciplinare sunt stabilite doar prin lege organică, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 73 alin. 3 lit. j din Constituţie (fie în Statutul general al funcţionarilor publici, fie în statute speciale, dar de nivelul legii organice).

Cu privire la felul sancţiunilor disciplinare, precizăm că sunt neprivative de libertate, cu excepţia cazurilor militarilor activi pentru care în art. 33 din Legea nr. 80/1995 se prevede sancţiunea consemnării (care a înlocuit măsura arestului) şi prin care se aduce oarecum atingere libertăţii militarului.

1.4. Abaterea de la disciplina funcţiei publice. Trăsăturile abaterii administrativ-disciplinare săvârşită de funcţionarul public

După cum se cunoaşte, competenţa prevăzută pentru funcţiile publice este vastă şi diversă şi, tot aşa, sunt şi încălcările acesteia.

De aceea nici nu pot fi definite în lege toate abaterile de la disciplina funcţiei publice.

Prin acţiunea sau inacţiunea funcţionarului public trebuie să se încalce fie o obligaţie ce îi revenea potrivit competenţei funcţiei pe care o ocupă, fie un drept ce-i revine şi care, conform competenţei organelor administraţiei publice, este stabilit prin lege, nu doar ca o facilitate, ci şi ca o obligaţie (când nu se exercită dreptul de a lua anumite măsuri prevăzute de lege).

Statutul funcţionarilor publici în art. 77 defineşte abaterea disciplinară ca fiind încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiilor publice pe care le deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege.

În ceea ce priveşte abaterea administrativă, aceasta este, aşa cum am mai arătat, orice abatere de la normele dreptului administrativ, atât în cadrul raporturilor de subordonare obişnuită, cât şi în cadrul raporturilor de subordonare ierarhică, raporturi care apar cu ocazia organizării executării şi executării în concret a legii.

Prin acest sens larg al noţiunii de abateri administrative înţelegem atât abaterile administrative în sens restrâns, cât şi abaterile disciplinare şi contravenţiile, precum şi abaterile de la conduita generală prescrisă de diferite acte normative funcţionarilor publici în considerarea calităţii lor de agenţi publici.

În baza prevederilor art. 77 alin. 2 din Statutul funcţionarilor publici, constituie abateri disciplinare următoarele fapte:

  1. întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
  2. neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
  3. absenţe nemotivate de la serviciu;
  4. nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
  5. intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;
  6. nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;
  7. manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;
  8. desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;
  9. refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
  10. j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incom­patibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;
  11. k) stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii în vederea soluţionării cererilor acestora.

De asemenea, sunt calificate ca fapte ce constituie abateri discipli­nare şi atrag răspunderea administrativ-disciplinară a funcţionarilor publici şi faptele de încălcare a prevederilor Codului de conduită sau a altor prevederi derivate din acesta, cum ar fi regulamentele interne de organizare a autorităţilor şi instituţiilor publice.

În cazul funcţiei publice, aşa cum se cunoaşte, pentru realizarea intereselor generale (naţionale ori locale) s-a impus ca exercitarea drepturilor de către funcţionarii publici să devină în anumite cazuri şi obligaţii.

Unele abateri disciplinare reprezintă cazuri de exces de putere, de depăşire a competenţei sau unele sunt cazuri de incompatibilitate (spre exemplu, exercitarea cumulului de funcţii, sau de alte activităţi nepermise de lege)[28].

Apreciem că, în cazul constatării unor astfel de interdicţii, nu trebuie ca, de plano, să se procedeze la eliberarea din funcţie, ci pot fi luate măsuri disciplinare, faptele de cumul interzis considerându-se abateri disciplinare, mai ales atunci când interesele serviciului public fac necesară păstrarea raportului de funcţie publică[29].

Cât priveşte abaterea şi răspunderea disciplinară, acestea au în vedere persoanele fizice, nu pe cele juridice.

Abaterea administrativ-disciplinară trebuie să fie determinată, concretă.

Pentru a stabili dacă o anumită faptă determinată poate fi calificată ca abatere disciplinară şi în particular, ceea ce denumim abatere administrativ-disciplinară şi să atragă după sine o răspundere disciplinară, trebuie analizate elementele (trăsăturile) ce conduc la existenţa abaterii, asemănătoare ca structură cu cele ale infracţiunii, şi anume: obiectul, latura obiectivă, subiectul, latura subiectivă.

După cum se menţionează în doctrină [30], în cazul răspunderii administrativ-disciplinare este vorba de îndeplinirea necorespun­zătoare sau de neîndeplinirea unor obligaţii prevăzute, de regulă, de norme de drept administrativ, sau uneori de obligaţii prevăzute de norme de drept penal, dar faptele săvârşite prezintă un pericol social mai redus şi îndreptăţesc aplicarea uneia dintre sancţiunile cu caracter administrativ prevăzute de art. 91 Cod penal[31].

Aşa cum arăta Al. Negoiţă[32], în cazul în care fapta nu s-a săvârşit cu vinovăţie, ci s-a datorat ineficienţei profesionale generale, funcţionarul nu poate fi sancţionat disciplinar. În acest caz, el se dovedeşte a fi incompatibil cu exercitarea funcţiei pe care o deţine.

Prin urmare, în acest caz se impune eliberarea din funcţie pentru necorespundere profesională.

Deoarece disciplina muncii este unică într-o autoritate sau institu­ţie publică, obligaţia de a o respecta şi a răspunde pentru nerespec- tarea ei, revine şi funcţionarilor delegaţi sau detaşaţi în acea instituţie.

Cât priveşte funcţionarul detaşat, acestuia i se vor putea aplica, de către instituţia la care a fost detaşat, sancţiunile disciplinare, mai puţin cea a destituirii, care se poate dispune doar de instituţia care l-a detaşat. Funcţionarului delegat i se aplică sancţiunile disciplinare de către instituţia care l-a delegat.

Sub aspectul obiectului la care se referă, abaterea disciplinară afectează ordinea socială privitoare la disciplina muncii într-un colectiv determinat, în timp ce infracţiunea lezează unele relaţii şi valori considerate primordiale la nivelul întregii societăţi: suveranitatea, independenţa, unitatea şi indivizibilitatea statului, proprietatea, persoana, drepturile şi libertăţile acesteia, precum şi întreaga ordine de drept (art. 1 Cod penal).

Un aspect specific ce ţine de regimul juridic al fiecărei fapte este acela că infracţiunile sunt expres prevăzute de lege, cu toate elementele lor constitutive, iar sancţiunile care se aplică de către instanţele judecătoreşti, sunt, de asemenea, prevăzute de lege. În cazul abaterilor disciplinare, acestea sunt enumerate rareori de lege. Cât priveşte sancţiunile, acestea sunt prevăzute în lege şi se aplică de către organele sau funcţionarii ierarhic superiori, ce au atribuţii pe linia respectării disciplinei în serviciul respectiv.

Aşa cum am mai arătat, răspunderea disciplinară este angajată dacă sunt întrunite toate elementele constitutive ale abaterii disciplinare. Există totuşi cazuri în care fapta întruneşte elementele constitutive ale abaterii disciplinare, însă anumite împrejurări sau situaţii specifice, existente în momentul săvârşirii abaterii, înlătură caracterul antisocial, ilicit al faptei şi vinovăţia funcţionarului public, ducând la exonerarea sa de răspunderea administrativ-disciplinară.

Unele din aceste cauze, care sunt tratate în Codul penal (art. 44-47, 49-51) şi care se aplică prin analogie, ca un veritabil drept comun în această materie şi răspunderii disciplinare din dreptul administrativ, sunt următoarele: legitima apărare, starea de necesitate, constrângerea fizică, constrângerea morală, cazul fortuit, eroarea de fapt în anumite cazuri, beţia independentă de voinţa făptuitorului.

La acestea se mai adaugă, specific raporturilor de serviciu (de funcţie publică), executarea ordinului legii, a ordinului superiorului ierarhic, care însă nu prezintă trăsăturile unui ordin manifest ilegal, pentru că în cazul în care prezintă trăsăturile unui astfel de ordin, funcţionarul nu este obligat să-l execute, aşa cum am arătat în partea referitoare la obligaţia de subordonare.

Minoritatea şi iresponsabilitatea, prevăzute de Codul penal, nu sunt aplicabile în cazul răspunderii disciplinare a funcţionarilor publici, pentru că atunci când există, ele sunt cauze de incapacitate generală şi nu poate lua naştere raportul de funcţie publică.

Cât priveşte săvârşirea unor abateri administrativ-disciplinare din eroare de fapt, deci dintr-o reprezentare greşită, eronată a realităţii, prin evaluări şi raţionamente greşite, considerăm că această eroare poate fi reţinută doar în cazuri rare şi întemeiate sub aspectul menţionat, raportat la cunoştinţele şi experienţa respectivului funcţionar şi a cerinţelor funcţiei în cazul concret dat.

Dacă eroarea de fapt mai poate fi o scuză pentru funcţionarul public, eroarea de drept considerăm că nu poate fi reţinută în apărarea acestuia decât în situaţii sui generis, dat fiind că acesta are ca principală obligaţie de serviciu cunoaşterea temeinică a legii şi aplicarea acesteia în spiritul şi litera ei.

Se consideră că recrutarea pe bază de concurs, dintre candidaţii cei mai bine pregătiţi profesional şi cu experienţă face ca erorile de drept să fie înlăturate din activitatea funcţionarilor publici.

A le admite ar însemna să acceptăm o proasta organizare şi funcţionare a serviciilor publice şi a realizării intereselor generale ale membrilor societăţii.

A nu le admite este, de altfel, o aplicare a principiului "nemo legem ignorarem consetur".

În literatura juridică s-a menţionat că o altă cauză care înlătură răspunderea, inclusiv cea disciplinară, este şi cea referitoare la ordinul legii610.

Ordinul legii, deşi nu este prevăzut expres de lege cu această denumire, el se regăseşte în lege (exemplu, în cazul arestării unei persoane, executării silite a unei hotărâri judecătoreşti, confiscarea silită, supunerea unor persoane altor interdicţii prevăzute de lege etc.).

Aşa se şi explică de ce potrivit art. 52 din Constituţie, atunci când printr-un act administrativ (normativ sau individual) ilegal sunt vătămate drepturile unei persoane fizice sau juridice, persoana respectivă are dreptul să pretindă anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau repararea pagubei.

Temeiul lipsei de răspundere a funcţionarului public, în cazul în care execută un ordin legal,se datorează imposibilităţii funcţionarului public de a acţiona cu libertate de voinţă, element important al vinovăţiei ca atitudine psihică.

Pentru ca ordinul legii să fie o cauză exoneratoare de răspundere este necesar, bineînţeles, ca acesta să fie executat de funcţionarul public în condiţiile prevăzute de legea în vigoare, nu abrogată sau căzută în desuetudine.

Aşa cum s-a arătat în literatura juridică[33] în istoria dreptului, ordinul legii a fost considerat întotdeauna o cauză care apără de responsabilitate pe funcţionarul public, cu o singură condiţie, aceea "ca activitatea ordonată de lege să fie înfăptuită în condiţiile prescrise de ea".

Scuza ordinului legii româneşti nu este însă înlăturată dacă fapta săvârşită de funcţionarul public contravine dispoziţiilor unui pact sau tratat internaţional, din domeniul drepturilor omului la care România a aderat, convenţie, tratat sau pact care conform disp. art. 20 alin. 2 din Constituţie face parte, urmare aderării, din dreptul intern[34].

Abaterea trebuie săvârşită, aşa cum am arătat, de funcţionarul public legal învestit în funcţie (aşa-zisul "funcţionar de drept"). Aşa cum a arătat Al. Negoiţă, acesta trebuie "să aibă învestitura legală de a exercita funcţia, adică să aibă abilitarea pe care o prevede legea pentru a putea să exercite în mod legal atribuţii care compun funcţia respectivă"[35].

Cât priveşte timpul în care se săvârşeşte o abatere administrativ- disciplinară, acesta se referă la orele de program, la orele suplimentare, conform aprobării şefilor ierarhici şi chiar în afara acestor ore, în privinţa anumitor funcţionari publici şi anumitor activităţi (exemplu, art. 25 din Legea nr. 218/2002[36] cu privire la constatarea de către poliţist a unei infracţiuni flagrante etc.).

Între abaterile administrativ-disciplinare, specifice dreptului administrativ şi abaterile disciplinare specifice dreptului muncii se evidenţiază, după V. Dabu[37], următoarele deosebiri:

  • persoana care o săvârşeşte este doar cetăţeanul legal învestit în calitate de funcţionar public, pe când în dreptul muncii abaterea este săvârşită de orice salariat;
  • prin abaterea administrativ-disciplinară se încalcă o normă imperativă ce priveşte competenţa, care la rândul său este stabilită unilateral de autoritatea competentă, prin lege sau prin alt act juridic dat în baza legii pe când abaterea în dreptul muncii este raportată la clauzele contractuale;
  • dreptul autorităţii ierarhice de a sancţiona este şi o obligaţie pe când în dreptul muncii este o posibilitate lăsată la aprecierea patronului;
  • abaterea administrativ-disciplinară poate fi săvârşită de către funcţionarul public şi în afara disciplinei efective a funcţiei publice, prin încălcarea interdicţiilor care izvorăsc din incompatibilităţile funcţiei, referitoare la prestigiul funcţiei publice şi interesul serviciului public, pe când în dreptul muncii, incompatibilităţile sunt aproape inexistente, iar abaterile disciplinare sunt strâns legate doar de disciplina muncii.

Aşa cum am mai arătat, disciplina muncii trebuie privită ca un ansamblu de reguli, de norme prin care se asigură o stare de ordine în privinţa desfăşurării unei activităţi într-un colectiv organizat[38].

1.5. Sancţiunile disciplinare. Categorii, trăsături, conţinut.

În cazul în care funcţionarii publici săvârşesc abateri disciplinare, aceştia sunt pasibili de sancţiuni disciplinare, care sunt mijloace de constrângere prevăzute de lege şi au un pronunţat caracter preventiv şi educativ, mai puţin sancţiunea destituirii din funcţia publică. În cazul acestei ultime sancţiuni, nu mai putem considera că suntem în faţa unui caracter preventiv-educativ, pentru că vizează o protecţie a funcţiei publice prin eliberarea din funcţie a celui vinovat şi prin interdicţia ca acesta să mai revină în funcţia publică timp de 7 ani[39].

De precizat că sancţiunile disciplinare au caracter personal, nu colectiv.

Sancţiunile disciplinare sunt, în prezent, determinate în indivi­dualitatea lor, iar aplicarea lor se face ţinând cont de criteriile de individualizare stabilite în art. 77 alin. 4 din Statutul funcţionarilor publici şi art. 47 alin. 2 din H.G. nr. 1344/2007. La individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a funcţionarului public, precum şi de existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate în condiţiile respectivei legi.

Sancţiunile disciplinare, asemănător celor de drept penal, sunt expres prevăzute de lege, iar aplicarea lor, sub aspectul duratei şi al cuantumului, trebuie, de asemenea, să respecte în mod riguros dispoziţiile legii.

Prevederea expresă în lege a sancţiunilor administrativ-discipli- nare constituie o aplicare în "dreptul disciplinar" a principiului "nulla poena sine lege" (este vorba de lege în sens restrâns).

Conform dispoziţiilor art. 77 alin. 3 din Statutul funcţionarilor publici, sancţiunile disciplinare sunt:

  1. mustrare scrisă;
  2. diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioadă de până la 3 luni;
  3. suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
  4. trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului;
  5. destituirea din funcţia publică.

Scopul acestor sancţiuni este apărarea stării de ordine în interiorul administraţiei publice.

În afara caracterului legal, trebuie să mai arătăm că sancţiunile administrativ-disciplinare se particularizează prin aceea că intervin doar pentru abateri administrativ-disciplinare (pentru altfel de fapte intervin alte forme de răspundere sau pur şi simplu măsuri cu caracter administrativ).

De asemenea, actele de aplicare a sancţiunilor disciplinare, reprezintă acte de drept administrativ, anume decizii administrative cu caracter unilateral, asemenea actului de numire în funcţie şi se dispun după o procedură specifică, referitoare atât la aplicare, dar şi la contestare, la căile de atac şi la punerea în executare a deciziei (amintim că tot unilateral este şi actul de aplicare a sancţiunii disciplinare, în dreptul muncii).

De precizat că decizia administrativă de sancţionare, neavând caracter de act administrativ-jurisdicţional, este supusă principiului revocabilităţii, cu condiţia să nu fi trecut prin cenzura unui organ de jurisdicţie.

În legislaţia noastră, cumulul sancţiunilor disciplinare nu este admis, ceea ce înseamnă că, funcţionarului public care a comis o singură abatere disciplinară, nu i se poate aplica decât o singură sancţiune, chiar dacă au fost încălcate mai multe îndatoriri de serviciu prin aceeaşi faptă comisă sau indiferent de numărul abaterilor disciplinare săvârşite până la data constatării.

Prin aceasta se respectă regula "non bis in idem", cu caracter de principiu în dreptul disciplinar al funcţionarilor publici, conform căreia nu pot fi aplicate funcţionarului public două sancţiuni administrativ-disciplinare pentru aceeaşi faptă.

Sancţiunile disciplinare pot fi clasificate, în funcţie de categoria de personal căreia se aplică, în sancţiuni generale şi sancţiuni speciale.

Sancţiunile cu caracter general sunt prevăzute în legea-cadru, iar cele cu caracter special în reglementările speciale sau cele derivate din legea-cadru prin acte normative de organizare a aplicării legii.

Sancţiunile speciale care sunt prevăzute în statutele speciale se aplică funcţionarilor publici din anumite domenii de activitate şi au în vedere condiţiile specifice de îndeplinire a obligaţiilor de serviciu.

După criteriul organelor care pot aplica sancţiuni disciplinare, acestea se împart în sancţiuni care se pot aplica de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea conducătorului compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea cel care a săvârşit fapta (mustrarea scrisă), sancţiuni care pot fi aplicate numai de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea comisiei de disciplină şi sancţiuni care se aplică prin decizie a primului- ministru (pentru unii dintre înalţii funcţionari publici).

Sancţiunile disciplinare se mai clasifică, după efectele lor, în sancţiuni cu efect precumpănitor moral (art. 77 alin.3 lit. a din Statut), sancţiuni cu efect precumpănitor material (art.77 alin. 3 lit b, c şi d din Statut), sau care afectează însuşi exerciţiul funcţiei (art.77 alin. 3 lit. e), desemnată cu expresia "destituire din funcţie").

Trebuie precizat că toate sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarilor publici se evidenţiază în cazierul administrativ.

Cazierul administrativ este reglementat de art. 81 din Statutul funcţionarilor publici, republicat. Scopul cazierului administrativ îl constituie evidenţierea situaţiei disciplinare a funcţionarului public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici fiind cea care poate elibera un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o administrează.

Cazierul administrativ este un act care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului public, şi care nu au fost radiate în condiţiile legii. Acesta este ataşat dosarului profesional al funcţionarului public, fiind necesar în următoarele situaţii :

  1. desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia de concurs pentru recrutarea funcţionarilor publici;
  2. desemnarea unui funcţionar public în calitate de preşedinte şi membru în comisia de disciplină;
  3. desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia paritară;
  4. ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici sau categoriei funcţionarilor publici de conducere;
  5. în orice alte situaţii prevăzute de lege.

Conform prevederilor alin. 4 al art. 81, cazierul administrativ este eliberat la solicitarea:

  1. funcţionarului public interesat;
  2. conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;
  3. preşedintelui unei comisii de disciplină;
  4. altor persoane prevăzute de lege.

Mustrarea scrisă este cea mai uşoară sancţiune şi se aplică direct de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea şefului compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public, fără a fi necesară constatarea prin act administrativ sau analizarea în cadrul comisiei de disciplină. Termenul de radiere din cazierul administrativ a acestei sancţiuni administrativ-disciplinare este de 6 luni de la aplicare.

Sancţiunea diminuării drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioadă de până la 3 luni, prevăzută de art. 77 alin. 3 lit. b din Statut este cea mai uşoară sancţiune cu caracter patrimonial şi se aplică de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea comisiei de disciplină, după cercetarea disciplinară prealabilă. Termenul de radiere din cazierul administrativ a acestei sancţiuni este de 1 an de la expirarea perioadei pentru care a fost aplicată.

Sancţiunea disciplinară prevăzută la art. 77 alin. 3 lit. c din Statut, anume interdicţia de promovare în funcţia publică sau în gradele de salarizare pe o perioadă de la 1 la 3 ani, se aplică la propunerea comisiei de disciplină. Ea nu se poate dispune faţă de înalţii funcţionari publici, pentru că ar fi lipsită de obiect. Termenul de radiere din cazierul administrativ este, de asemenea, de 1 an de la expirarea perioadei pentru care a fost aplicată.

Sancţiunea disciplinară a trecerii într-o funcţie publică inferioară pe o durată de până al 1 an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului, este cea mai severă dintre cele aplicabile cu menţinerea raportului de funcţie publică (art. 77 alin. 3 lit. D din Statut).

Această sancţiune se aplică funcţionarilor care săvârşesc abateri grave de la disciplina muncii, constând în prejudicii însemnate aduse autorităţii sau instituţiei publice respective, în împrejurări deosebite. Aceşti funcţionari au de cele mai multe ori antecedente disciplinare, dar se speră, totuşi, că se pot îndrepta şi de aceea nu se ia faţă de ei măsura destituirii.

Retrogradarea modifică raportul de funcţie în două elemente esenţiale ale sale, şi anume: funcţia şi salariul.

Aplicarea sancţiunii nu se poate face decât în baza cercetării efectuată de comisia de disciplină şi se consemnează în actul administrativ emis de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice. Termenul de radiere a sancţiunii este de 1 an de la expirarea termenului pentru care a fost aplicată sancţiunea.

De precizat că nu trebuie făcută confuzia între termenul de radiere (de reabilitare) şi realizarea drepturilor avute care se pot exercita de la data încetării perioadei de sancţionare.

Sancţiunea disciplinară a destituirii din funcţia publică, prevăzută de art. 77 alin. 3 lit. e din Statut este cea mai gravă sancţiune disciplinară, având ca efect încetarea raportului de funcţie publică.

Această sancţiune se aplică atunci când funcţionarul săvârşeşte o abatere gravă sau încalcă în mod repetat obligaţiile sale de muncă, inclusiv normele de comportare în instituţie şi chiar în afara ei.

1.6. Procedura aplicării sancţiunilor disciplinare şi căile de atac

Sediul materiei în organizarea procedurii disciplinare este reprezentat de Hotărârea Guvernului nr. 1344/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină.

Potrivit dispoziţiilor art. 19 din H. G. nr. 1344/2007, activitatea comisiei de disciplină are la bază următoarele principii:

  1. prezumţia de nevinovăţie, conform căruia funcţionarul public este considerat nevinovat pentru fapta sesizată ca abatere disciplinară comisiei de disciplină atât timp cât vinovăţia sa nu a fost dovedită;
  2. garantarea dreptului la apărare, conform căruia funcţionarul public are dreptul de a fi audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa şi de a fi asistat sau reprezentat pe parcursul procedurii de cercetare administrativă;
  3. contradictorialitatea, conform căruia comisia de disciplină are obligaţia de a asigura persoanelor aflate pe poziţii divergente posibilitatea de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea disciplinară pentru care a fost sesizată comisia de disciplină;
  1. proporţionalitatea, conform căruia trebuie respectat un raport corect între gravitatea abaterii disciplinare, circumstanţele săvârşirii acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă a fi aplicată;
  2. legalitatea sancţiunii, conform căruia comisia de disciplină nu poate propune decât sancţiunile disciplinare prevăzute de lege;
  3. unicitatea sancţiunii, conform căruia pentru o abatere disciplinară nu se poate aplica decât o singură sancţiune disciplinară;
  4. celeritatea procedurii, conform căruia comisia de disciplină are obligaţia de a proceda fără întârziere la soluţionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate şi a procedurilor prevăzute de lege şi de respectiva hotărâre;
  5. obligativitatea opiniei, conform căruia fiecare membru al comisiei de disciplină are obligaţia de a se pronunţa pentru fiecare sesizare aflată pe rolul comisiei de disciplină.

Aşa cum am mai arătat, competenţa de a aplica în concret sancţiunea disciplinară revine conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, cu excepţia sancţiunilor aplicate unora dintre înalţii funcţionari publici, care se dispun prin decizie a Primului- ministru sau hotărâre a Guvernului. Ca regulă, conform principiului simetriei această competenţă reprezintă consecinţa dreptului de a încadra personalul instituţiei, de a numi funcţionarii publici, în cazul nostru, în serviciile publice.

Pornind de la acest principiu, s-a stabilit şi pentru înalţii funcţionari publici că autoritatea legal învestită cu atribuţia numirii este cea care are şi competenţa de a aplica sancţiunea disciplinară. Astfel, principiul simetriei se aplică în concret.

Din anumite considerente, sunt cazuri în care pe calea delegării prevăzute de lege, o parte din puterea disciplinară a unei autorităţi este dată altei autorităţi disciplinare, de regulă pentru sancţiunile mai uşoare, cum este cazul mustrării scrise în care este delegată prin efectul legii competenţa de a propune sancţionarea disciplinară şefului ierarhic superior funcţionarului public.

Aşa cum arăta V. Dabu618, "delegarea de putere disciplinară este necesară pentru a asigura un echilibru între puterea şi responsabilitatea şefului faţă de starea disciplinară din compartimentul pe care îl conduce".

În afară de puterea disciplinară a şefului ierarhic direct, o astfel de putere s-a prevăzut prin lege unor organisme de disciplină, consilii etc.

Astfel, potrivit art. 35 din Legea nr. 80/1995 a statutului cadrelor militare, pentru apărarea onoarei acestor cadre şi evitarea abuzurilor, cercetarea şi judecarea abaterilor grave sau a altor fapte de aceeaşi natură săvârşite de acestea în armată, se înfiinţează consilii de onoare şi consilii de judecată.

În alte cazuri s-au prevăzut organizarea şi funcţionarea unor co­misii consultative care să-şi dea avizul pentru aplicarea unei sanc­ţiuni disciplinare.

Iniţiativa în declanşarea acţiunii disciplinare o are autoritatea competentă care a luat la cunoştinţă de abaterea săvârşită urmare unei plângeri, unui denunţ sau din oficiu.

Conform dispoziţiilor art. 27 din H.G. 1344/2007, comisia de disciplină poate fi sesizată de către orice persoană care se consideră vătămată prin fapta unui funcţionar public.

Sesizarea se depune la registratura autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia funcţionarul public îşi desfăşoară activitatea, respectiv la registratura autorităţii ori instituţiei publice la nivelul căreia este constituită comisia de disciplină competentă potrivit respectivei hotărâri. Sesizarea se transmite secretarului comisiei de disciplină în termen de maximum 3 zile lucrătoare.

Sesizarea se înregistrează de secretarul comisiei de disciplină şi se înaintează preşedintelui comisiei de disciplină în termen de maximum 3 zile lucrătoare de la data înregistrării.

Preşedintele comisiei de disciplină va fixa cu celeritate termenul primei şedinţe a comisiei de disciplină şi va dispune, prin adresă, convocarea membrilor.

Conform dispoziţiilor art. 28 alin. 1 din H.G. 1344/2007, sesizarea se formulează în scris şi trebuie să cuprindă următoarele elemente:

  1. a) numele, prenumele, domiciliul sau, după caz, locul de muncă şi funcţia deţinută de persoana care a formulat sesizarea ori denumirea şi sediul persoanei juridice, precum şi numele şi funcţia reprezen­tantului legal;
    1. numele şi prenumele funcţionarului public a cărui faptă este sesizată ca abatere disciplinară şi denumirea autorităţii sau a institu­ţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;
    2. descrierea faptei care constituie obiectul sesizării şi data săvâr­şirii acesteia;
    3. prezentarea dovezilor pe care se sprijină sesizarea;
    4. adresa de corespondenţă, dacă este alta decât cea prevăzută la lit. a);
    5. data;
    6. semnătura.

Potrivit dispoziţiilor art. 29 din H.G. 1344/2007, prima şedinţă a comisiei de disciplină se desfăşoară pentru:

  1. verificarea respectării termenului de depunere a sesizării;
  2. identificarea obiectului sesizării şi stabilirea competenţei de soluţionare;
  3. verificarea elementelor constitutive ale sesizării.

Potrivit art. 29 alin. 2 din hotărârea amintită, sesizarea se clasează, întocmindu-se în acest sens un raport, dacă:

  1. nu a fost depusă în termenul prevăzut la art. 28 alin. 2(este vorba de termenul de maximum 1 an şi 6 luni de la data săvârşirii faptei sesizate ca abatere disciplinară);
  2. nu conţine elementele constitutive prevăzute la art. 28 alin. 1 lit. a) - c) şi f) - g) sau funcţionarul public nu poate fi identificat pe baza elementelor furnizate în conformitate cu art. 28 alin. 3 (în acest ultim text de lege se precizează că în situaţia în care persoana care formulează sesizarea nu cunoaşte informaţiile prevăzute la art. 28 alin. 1 lit. b, sesizarea poate să cuprindă alte elemente de identificare a funcţionarului public ale cărui fapte sunt sesizate ca abateri disci­plinare);
  3. priveşte acelaşi funcţionar public şi aceeaşi faptă săvârşită în aceleaşi circumstanţe pentru care s-a desfăşurat procedura de cercetare administrativă şi s-a propus aplicarea unei sancţiuni disciplinare sau clasarea sesizării.

În situaţia în care obiectul sesizării nu se circumscrie sferei legale de competenţă a comisiei de disciplină, aceasta transmite sesizarea comisiei de disciplină competente şi comunică persoanei care a formulat sesizarea declinarea competenţei. Comunicarea se face printr-o adresă semnată de preşedinte şi de ceilalţi membri ai comisiei de disciplină, precum şi de secretarul acesteia.

Dacă există mai multe sesizări cu acelaşi obiect, împotriva aceluiaşi funcţionar public, acestea se conexează.

Comisia de disciplină începe procedura de cercetare adminis­trativă pentru sesizările care nu au fost clasate în condiţiile prevăzute la art. 29 alin. 2. Preşedintele comisiei de disciplină stabileşte data şi locul desfăşurării următoarei şedinţe şi dispune convocarea membrilor, a funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată, precum şi a persoanei care a formulat sesizarea.

Conform dispoziţiilor art. 30 alin. 2 din H.G. 1344/2007, proce­dura cercetării administrative constă în:

  1. audierea persoanei care a formulat sesizarea şi a funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară, a altor persoane care pot oferi informaţii cu privire la soluţionarea cazului sau a persoanelor desemnate să efectueze cercetarea disciplinară;
  2. administrarea probelor propuse de părţi, precum şi, dacă este cazul, a celor solicitate de comisia de disciplină;
  3. dezbaterea cazului.

Pe parcursul cercetării administrative, şedinţele comisiei de disciplină, respectiv şedinţele persoanelor desemnate să efectueze cercetarea administrativă sunt publice numai la solicitarea sau cu acordul scris al funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară.

Persoana care a formulat sesizarea şi funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată pot participa la cercetarea administrativă per­sonal sau pot fi asistate ori reprezentate de avocaţi, în condiţiile prevăzute de lege.

Potrivit dispoziţiilor art. 31 din H. G. nr. 1344/2007, comisia de disciplină poate desemna 1 ori 2 membri sau, după caz, poate solicita compartimentului de control din autoritatea ori instituţia publică în cadrul căreia funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară îşi desfăşura activitatea la data săvârşirii faptei să efectueze cercetări administrative şi să prezinte un raport care să cuprindă rezultatele activităţii de cercetare, precum şi documentele care au stat la baza întocmirii raportului.

Solicitarea de efectuare a cercetării administrative se transmite compartimentului de control, după aprobarea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară îşi desfăşura activitatea la data săvârşirii faptei.

În cazul în care compartimentul de control se află în subordinea sau în coordonarea funcţionarului public a cărui faptă este sesizată ori nu există un compartiment cu atribuţii de control, efectuarea cercetării administrative poate fi delegată compartimentului de control din cadrul autorităţii sau instituţiei publice ierarhic superioare. Cercetarea abaterilor disciplinare ale funcţionarilor publici din cadrul aparatului de specialitate al primarului şi din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeţean poate fi delegată compartimentului de control din cadrul instituţiei prefectului.

În situaţiile prevăzute mai sus, comisia de disciplină întocmeşte un proces-verbal care va cuprinde:

  • numărul de înregistrare al sesizării pentru care se deleagă competenţa cercetării administrative;
  • persoana care a formulat sesizarea şi persoana împotriva căreia a fost formulată sesizarea;
  • persoana/persoanele sau compartimentul către care se face delegarea de competenţă;
  • limitele delegării de competenţă;
  • termenul stabilit pentru prezentarea raportului cuprinzând rezultatele activităţii de cercetare, precum şi a documentelor care au stat la baza întocmirii raportului;
  • data;
  • semnătura preşedintelui şi a celorlalţi membri ai comisiei, precum şi a secretarului.

Potrivit dispoziţiilor art. 32 din H. G. nr. 1344/2007, în situaţia în care comisia de disciplină nu se poate pronunţa pe baza raportului înaintat de persoanele desemnate să efectueze cercetarea admi­nistrativă, poate dispune efectuarea sau poate efectua cercetări suplimentare.

Lucrările fiecărei şedinţe a comisiei de disciplină se consemnează într-un proces-verbal semnat de preşedintele şi de ceilalţi membri ai comisiei de disciplină, precum şi de secretarul acesteia.

În baza dispoziţiilor art. 46 al H. G. nr. 1344/2007, dezbaterea cazului se face de către comisia de disciplină pe baza:

  1. proceselor-verbale de şedinţă;
  2. proceselor-verbale de audiere a persoanei care a formulat sesizarea şi a funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară;
  3. probelor administrate;
  4. raportului persoanelor desemnate să efectueze cercetarea administrativă, dacă s-a dispus efectuarea procedurilor de cercetare administrativă.

În conformitate cu dispoziţiile art. 47 alin. 2 din H. G. nr. 1344/2007, la individualizarea sancţiunii disciplinare aplicabile funcţionarului public comisia de disciplină ţine seama de:

  1. cauzele care au determinat săvârşirea abaterii disciplinare;
  2. împrejurările în care aceasta a fost săvârşită;
  3. gradul de vinovăţie;
  4. gravitatea şi consecinţele abaterii disciplinare;
  5. conduita funcţionarului public;
  6. existenţa unor antecedente disciplinare ale funcţionarului public, care nu au fost radiate în condiţiile prevăzute de lege.

În situaţia în care, prin aceeaşi sesizare, se semnalează mai multe fapte ca abateri disciplinare săvârşite de acelaşi funcţionar public, comisia de disciplină propune, în urma cercetării administrative, aplicarea unei singure sancţiuni disciplinare, cu luarea în considerare a tuturor abaterilor disciplinare.

Potrivit dispoziţiilor art. 50 din H. G. nr. 1344/2007, în termen de 10 zile calendaristice de la data primirii raportului comisiei de disciplină, persoana care are competenţa legală de a aplica sancţiunea disciplinară va emite actul administrativ de sancţionare.

În cazul în care persoana care are competenţa legală de a aplica sancţiunea disciplinară aplică o altă sancţiune decât cea propusă de comisia de disciplină, are obligaţia de a motiva această decizie.

Sub sancţiunea nulităţii absolute, actul administrativ de sancţionare va cuprinde în mod obligatoriu:

  1. descrierea faptei care constituie abatere disciplinară;
  2. temeiul legal în baza căruia se aplică sancţiunea disciplinară;
  3. motivul pentru care a fost aplicată o altă sancţiune decât cea propusă de comisia de disciplină;
  4. termenul în care sancţiunea disciplinară poate fi contestată;
  5. instanţa competentă la care poate fi contestat actul adminis­trativ prin care s-a dispus sancţiunea disciplinară.

La actul administrativ de sancţionare se anexează raportul comisiei de disciplină, sub sancţiunea nulităţii absolute.

Actul administrativ de sancţionare se comunică în termen de maximum 5 zile calendaristice de la expirarea termenului de 10 zile:

  1. compartimentelor cu atribuţii în domeniul resurselor umane din cadrul instituţiei sau autorităţii publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară;
  2. comisiei de disciplină care a elaborat şi transmis raportul;
  3. funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară;
  4. persoanei care a formulat sesizarea.

Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată o poate contesta, în condiţiile legii, la instanţa de contencios administrativ competentă.

Plecând de la aplicarea, şi pentru funcţionarii publici, a prezumţiei de nevinovăţie, aceştia nu sunt obligaţi să-şi dovedească nevinovăţia, proba vinovăţiei fiind în sarcina instituţiei.

Când un funcţionar public este arestat preventiv sau s-a dispus trimiterea în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 54 lit. h din Statut, conducătorul instituţiei publice îl suspendă din funcţia publică pe care o deţine.

Prin urmare, penalul ţine în loc atât civilul cât şi disciplinarul.

Pe perioada suspendării, bineînţeles că nu i se plătesc drepturile băneşti, iar perioada respectivă nu se consideră vechime în funcţie şi prin urmare nu se ia în calcul la stabilirea drepturilor de pensie.

Dacă ulterior, organul de urmărire penală dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea urmăririi penale, precum şi în cazul în care instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv va fi reintegrat în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.

Cât priveşte competenţa instanţei de contencios administrativ de a soluţiona litigii de natura contestaţiilor împotriva sancţiunilor disciplinare, ea este prevăzută în Statut şi unele legi.

Hotărârea luată de comisia de disciplină sau de alt organism cu competenţă asemănătoare, prevăzută de lege, trebuie motivată în fapt şi în drept pentru a permite controlul ei în căile de atac, la instanţele de contencios administrativ.

Raliindu-ne la optica prezentată în Deciziile Curţii Constituţionale, arătăm că în cazul în care prin lege se instituie o cale administrativ-jurisdicţională de atac, soluţie care nu este neconstituţională, pe linia aplicării disp. art. 21 din Constituţie, trebuie să reţinem că hotărârea pronunţată în calea administrativ-jurisdicţională nu este definitivă (chiar dacă în lege s­ar menţiona aşa) putând fi atacată la instanţa de contencios administrativ după epuizarea căilor administrativ-jurisdicţionale.

Exercitând controlul asupra legalităţii şi temeiniciei dispoziţiei de sancţionare, instanţa competentă examinează pricina sub aspectele sale de fapt şi de drept şi poate adopta următoarele soluţii: respingerea contestaţiei sau admiterea acesteia cu consecinţa anulării sau modificării măsurii dispuse.

În caz de anulare efectele se produc ex tunc (retroactiv) funcţionarul fiind repus în situaţia anterioară şi despăgubit pentru pagubele ce i-au fost produse, în conformitate cu principiul quod nullum est, nullum producit effectum.

Cât priveşte garanţiile că procedura disciplinară a fost respectată şi că hotărârile, instanţei de contencios administrativ sunt legale şi temeinice, apreciem că funcţionarii publici nemulţumiţi, în conformitate cu disp. art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, la care România este parte, se pot adresa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în cazul în care garanţiile prevăzute în acest articol privind o judecată echitabilă de către o instanţă independentă şi imparţială, nu au fost respectate[40].

Pentru sancţiunile disciplinare, cu excepţia celei prin care a încetat raportul de funcţie, legea prezumă[41] că dacă într-o anumită perioadă de timp de la executarea sancţiunii (termenul de radiere a sancţiunii , de reabilitare a funcţionarului public), cel în cauză nu a comis o nouă abatere, se poate considera că acesta s-a îndreptat şi că scopul sancţiunii a fost atins[42].

În literatura juridică, V. Vedinaş a reţinut cu privire la procedura disciplinară opt reguli importante pe care le-a denumit principii şi anume: 1) imposibilităţii cumulului a două sancţiuni administrativ- disciplinare pentru aceeaşi faptă; 2) neretroactivităţii sancţiunii disciplinare; 3) cercetării prealabile; 4) individualizării sancţiunii; 5) comunicării deciziei de sancţionare şi a celorlalte acte; 6) implicarea organului de disciplină (e vorba de comisia de disciplină); 7) atacării deciziei de sancţionare la instanţa de contencios administrativ şi 8) radierii de drept a sancţiunilor disciplinare.

1.7. Cumulul răspunderii administrativ-disciplinare cu alte forme ale răspunderii juridice

Formele răspunderii juridice a funcţionarilor publici nu se exclud, fiind posibil cumulul acestora dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru fiecare formă de răspundere.

În concordanţă cu evoluţia teoriei răspunderii în dreptul administrativ, de la cumulul formelor de răspundere ale funcţionarilor publici se cunosc următoarele excepţii:

  • răspunderea administrativ-patrimonială cu cea civilă;
  • răspunderea contravenţională cu cea penală.

Prin urmare putem întâlni:

  1. a) Cumulul răspunderii administrativ-disciplinare cu răspunderea penală.

Posibilitatea acestui cumul se datorează, în special, deosebirii de obiect şi anume că aceeaşi faptă săvârşită cu vinovăţie, la locul de muncă, poate aduce atingere atât ordinii sociale, la nivelul valorilor majore apărate de legea penală, cât şi ordinii disciplinare din insti­tuţia respectivă.

Datorită faptului că între obiectele lezate există şi o deosebire pe grade, sub aspectul periculozităţii sociale, cumulul nu poate opera simultan, ci subsecvent. Astfel, când un funcţionar este cercetat pentru săvârşirea unei fapte penale care îl face incompatibil cu funcţia pe care o deţine, se suspendă nu numai executarea raportului de funcţie, ci şi exercitarea procedurii disciplinare, până la soluţionarea definitivă a procesului penal. Însă Statutul funcţionarilor publici prevede la art. 86 alin. 4 că în situaţia în care nu sunt întrunite condiţiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta funcţiona­rului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă.

  1. Cumulul răspunderii administrativ-disciplinare cu răspunderea administrativ-contravenţională acţionează în mod asemănător cu situaţia de la pct. a.
  2. Cumulul răspunderii administrativ-disciplinare cu răspunderea administrativ-patrimonială.

Acest cumul se realizează atunci când, prin aceeaşi faptă ilicită, se aduce o atingere atât ordinii disciplinare, cât şi patrimoniului instituţiei.

Cumulul acestor două forme ale răspunderii este posibil, dar nu şi necesar.

După cum vom arăta în partea consacrată răspunderii adminis- trativ-patrimoniale, aceasta este angajată şi atunci când pagubele sunt minore, însă răspunderea disciplinară, în astfel de situaţii, poate să nu se declanşeze, apreciindu-se că lezarea ordinii disciplinare a fost lipsită de importanţă;

  1. Cumulul răspunderii administrativ-disciplinare cu răspunderea civilă delictuală.

Această formă de cumul intervine ori de câte ori există o legătură directă între aspectul disciplinar şi cel penal.

Săvârşirea unei infracţiuni, în legătură cu serviciul, îl plasează pe funcţionarul public sub incidenţa normelor de drept comun, privitoare la răspunderea civilă delictuală (atât pentru daunele efective, cât şi pentru beneficiul nerealizat).

Cumulul dintre răspunderea administrativ-disciplinară şi răspunderea civilă delictuală se realizează şi în situaţiile în care a intervenit vreuna din cauzele de neresponsabilitate penală (exemplu amnistia, prescripţia etc)622.

2. Răspunderea administrativ-contravenţională a funcţionarilor publici

2.1. Condiţiile răspunderii administrativ-contravenţionale a funcţionarilor publici

Cât priveşte condiţiile răspunderii pe care am denumit-o răspun­dere administrativ-contravenţională a funcţionarului public, V. Dabu[43] a arătat că acestea sunt următoarele :

  • abaterea funcţionarului public trebuie să îndeplinească toate condiţiile generale prevăzute de lege pentru răspunderea administrativă sub aspectul subiectului, obiectului, laturii obiective şi laturii subiective;
  • abaterea administrativ-contravenţională trebuie să fie, în principal, o abatere de la normele care reglementează raportul de subordonare ierarhică;

În cazul în care abaterea contravenţională este o abatere de la normele care reglementează raportul de subordonare, în general, dintre administraţie şi administraţi fără legătură cu modul de exercitare a competenţei funcţionarului public, abaterea contraven­ţională a funcţionarului public nu se deosebeşte cu nimic de abaterea săvârşită de un salariat sau de o altă persoană fizică.

Contravenţiile astfel săvârşite pot fi constatate de autorităţi publice competente din afara autorităţii din care face parte funcţionarul public, sau chiar din afara sistemului administraţiei publice (instanţa, poliţia sanitară, când, spre exemplu, un funcţionar public încalcă o normă legală de igienă la locul de muncă sau în zona de responsabilitate);

  • de regulă, atât subiectul activ, cât şi subiectul pasiv sunt subiecte de drept administrativ;
  • sesizarea, constatarea, aplicarea sancţiunilor contravenţionale şi a măsurilor complementare pentru funcţionarul public se fac după proce­dura legislaţiei contravenţiilor (a se vedea Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor[44]
  • s.n., D.M.P.), pe bază de reglementări şi principii de drept administrativ şi în completare cu prevederi ale Codului de procedură civilă;
  • să nu existe o cauză care să înlăture caracterul contravenţional al abaterii contravenţionale sau o cauză de înlăturare a răspunderii contravenţionale pentru abaterea săvârşită;
  • autoritatea care constată şi sancţionează abaterea administrativ- contravenţională să fie împuternicită în acest sens prin dispoziţii exprese ale legii.

2.2. Abateri administrativ-contravenţionale săvârşite de funcţionarii publici

Pentru că răspunderea contravenţională o considerăm, aşa cum am mai arătat, o formă a răspunderii administrative şi pentru că avem în vedere răspunderea contravenţională a funcţionarului public în această calitate a sa, spre a o deosebi de răspunderea contraven­ţională a oricărei persoane fizice, folosim pentru funcţionarul public, cel puţin, convenţional, noţiunile de abatere administrativ- contravenţională şi răspundere administrativ-contravenţională.

Astfel abaterea administrativ-contravenţională este fapta săvârşită cu vinovăţie de funcţionarul public în exercitarea atribuţiilor de serviciu, sau în legătură cu atribuţiile de serviciu, care prezintă un pericol social mai redus decât infracţiunea, şi este prevăzută şi sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean, ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

În cazul menţionat abaterea administrativ-contravenţională este săvârşită în raport de normele juridice care reglementează raportul juridic de subordonare ierarhică.

Atunci când funcţionarul public săvârşeşte o contravenţie ca orice persoană fizică, acea contravenţie este săvârşită în raport doar de normele juridice care reglementează raportul de subordonare în general, între administraţie şi administraţi.

În cazul funcţionarului public, subiect în cadrul raportului de subordonare ierarhică, constatarea şi aplicarea sancţiunii contravenţionale se realizează de autoritatea administraţiei publice, în calitate de subiect supraordonat, şi nu de autoritatea prevăzută a constata şi aplica sancţiuni contravenţionale pentru orice persoană fizică[45].

Pentru angajarea răspunderii contravenţionale a funcţionarului public este necesar, prin urmare, ca acesta să fi săvârşit cu vinovăţie, o abatere contravenţională de la competenţa sa prevăzută de lege şi de acte normative emise în baza şi în vederea executării acesteia .

Cât priveşte procedura constatării şi sancţionării contravenţiilor precum şi cea de soluţionare a contestaţiilor şi de executare a sancţiunilor, aceasta se face conform legii speciale sau Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001.

Cumulul răspunderii administrativ-contravenţionale cu alte forme ale răspunderii juridice

Răspunderea contravenţională poate fi cumulată cu răspunderea administrativ-patrimonială sau cu cea civilă, în cazul în care prin abaterea săvârşită s-au produs şi pagube materiale ori morale.

3. Răspunderea civilă a funcţionarului public

Noţiuni generale

Cursurile de drept public şi în particular cele de drept adminis­trativ din perioada interbelică au consacrat capitole sau paragrafe atât răspunderii pentru daune a statului cât şi a funcţionarului public[46].

În perioada interbelică Jean Vermeulen[47] aborda această formă a răspunderii prin expresia "răspunderea pecuniara a funcţionarului public" şi admitea că funcţionarul public răspunde personal, fiind admisibilă o acţiune directă împotriva lui, doar pentru greşelile sale de serviciu, în schimb statul şi administraţia pot fi oricând acţionate.

La rândul său, P. Negulescu628 trata răspunderea funcţionarului public în partea referitoare la "Dreptul disciplinar", iar răspunderea patrimonială în partea denumită "Responsabilitatea administraţiei".

Discuţiile principale pe marginea acestei teme s-au axat pe problema naturii juridice a răspunderii patrimoniale a statului şi a funcţionarului public (de drept civil sau de drept administrativ) şi a instanţelor competente a soluţiona acţiunea în daune (instanţele de drept comun sau cele de contencios administrativ).

În perioada interbelică dominantă a fost teza naturii civile, în special a răspunderii civile delictuale a statului şi a funcţionarului public pornind de la dispoziţiile Constituţiilor din 1923 (art. 99 şi 107) şi 1938 (art. 71).

Astfel, în art. 107 din Constituţia din 1923 se preciza printre altele că "organele puterii judiciare judecă dacă actul este ilegal, îl pot anula sau pot pronunţa daune civile până la data restabilirii dreptului vătămat, având căderea de a judeca şi cererea de despăgubire, fie contra autorităţii administrative chemată în judecată, fie contra funcţionarului vinovat", iar în art. 71 al Constituţiei din 1938 se arăta că "orice parte vătămată în drepturile sale, printr-un decret sau dispoziţiune semnată de un ministru, cu violarea unui text expres al Constituţiei ori legilor în vigoare, poate cere statului despăgubiri băneşti pentru paguba suferită conform dreptului comun".

După 1948 un moment important în ceea ce priveşte despăgubirea persoanei vătămate printr-un act administrativ ilicit, l-a constituit adoptarea în baza Constituţiei din 1965, a Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale[48].

Urmare dispoziţiilor Legii nr. 1/1967 tribunalele erau investite să judece plângerile celor vătămaţi prin acte administrative ilegale ale organelor de stat, solicitându-se instanţelor să anuleze actul ilegal şi să dispună repararea pagubei.

Răspunderea pentru daune a organelor administraţiei de stat şi a funcţionarilor de stat a fost considerată de majoritatea autorilor ca răspundere civilă contractuală, atunci când se produc daune particularilor (persoanelor aflate în afara sistemului) prin emiterea sau executarea unor acte juridice prin care se încalcă obligaţii contractuale şi considerată răspundere civilă delictuală specifică, în condiţiile art. 998 şi urm. din Codul civil atunci când pagubele erau cauzate prin acte administrative ilegale şi fapte juridice în sens restrâns[49].

Aceeaşi teorie privind "teza naturii civile a răspunderii organelor administraţiei de stat a fost susţinută, cu înţelesul de răspundere civilă delictuală, şi de reputatul civilist M. Eliescu[50].

În perioada postbelică I. Iovănaş[51] a susţinut că pentru prejudiciul creat unui terţ prin fapte materiale, în timpul şi în legătură cu exercitarea atribuţiilor de serviciu, funcţionarul public poate răspunde direct în temeiul art. 998 şi 999 Cod civil sau împreună cu unitatea.

A doua ipoteză prevăzută de autor era aceea a cauzării unui prejudiciu unei terţe persoane, dar despăgubirea a fost acordată victimei de unitate, caz în care funcţionarul răspunde fie în temeiul art. 1000 alin. 3 Cod civil, fie în temeiul art. 1 şi 17 din Legea nr. 1/1967.

Despăgubind victima unitatea se va întoarce cu acţiune în regres împotriva celui vinovat pretinzând întreaga sumă cu care l-a despăgubit pe terţ (atât damnum emergens, cât şi lucrum cessans), conform principiului despăgubirii integrale.

La rândul său, Al. Negoiţă633 analizând răspunderea civilă a precizat că atunci când funcţionarul public nu-şi îndeplineşte legal sarcinile va răspunde atât personal, cât şi împreună cu instituţia în care îşi desfăşoară activitatea, pe când în situaţia în care s-a produs un prejudiciu, dar funcţionarul public şi-a îndeplinit legal atribuţiile va răspunde doar instituţia.

Evident că terţul prejudiciat va prefera să se îndrepte împotriva instituţiei, pentru că aceasta este solvabilă şi se asigură prompta şi totala despăgubire, urmând ca instituţia să se îndrepte cu acţiune în regres împotriva funcţionarului public.

Un alt autor, Gh. Ţigăeru[52] a calificat răspunderea administrativ - patrimonială ca răspundere civilă delictuală.

Aşa cum am amintit, în Statutul funcţionarilor publici, răspunderea pentru daune este prevăzută sub denumirea de răspundere civilă.

Astfel, conform dispoziţiilor art. 84 din Statut, răspunderea civilă a funcţionarului public se angajează:

  1. pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează;
  2. pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
  3. pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.

Se observă faptul că nu se reglementează situaţia răspunderii directe a funcţionarului faţă de terţ, ceea ce ne face să credem că aceasta rămâne o răspundere strict civilă, având ca temei fie actul juridic care a produs prejudiciul, fie faptul ilicit al funcţionarului (o acţiune sau o inacţiune). Considerăm că instanţa nu va putea respinge acţiunea întemeiată pe disp. art. 998 şi urm. Cod civil, chiar dacă ea ar fi putut fi promovată în cadrul normativ asigurat de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ - art. 18 alin. 3, putând solicita atât daune materiale, cât şi daune morale.

În prezent, considerăm că sub imperiul dispoziţiilor art. 52 din Constituţie şi art. 1 şi 16 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, regăsim, în primul rând, o răspundere a funcţionarului public pentru daunele produse printr-un act administrativ vătămător, pe care o denumim răspundere patrimonială şi care este de natură administrativă.

O astfel de răspundere intervine, evident, în situaţia exercitării de către funcţionarul public a atribuţiilor de serviciu sau în legătură cu exercitarea funcţiei publice.

În cazul în care pagubele cauzate de funcţionarul public nu au vreo legătură cu calitatea sa de funcţionar public, cu atribuţiile sale de serviciu sau în legătură cu serviciul, se aplică dispoziţiile Codului civil, fiind în prezenţa clasicei răspunderi civile care poate fi contractuală sau delictuală.

Este adevărat că expresia "răspundere patrimonială" poate fi confundată, în condiţiile noului Cod al muncii cu răspunderea denumită tot patrimonială, consacrată pentru salariaţii care îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract individual de muncă (a se vedea Titlul XI, Capitolul III din Codul muncii) şi, totodată poate fi acoperitoare şi pentru răspunderea civilă din dreptul comun.

Uneori, răspunderea funcţionarilor publici faţă de instituţia publică este doar pentru paguba efectivă, nu şi pentru beneficiul nerealizat, asemănător fostei răspunderi materiale din dreptul muncii (exemplu, cazul răspunderii militarilor, în care răspunderea pentru pagube este limitată la un număr de salarii).

Oricum, considerăm că răspunderea funcţionarului public pentru daune, chiar dacă o intitulăm răspundere civilă, nu trebuie să fie, de regulă, integrală, pentru că, aşa cum arăta şi P. Negulescu[53],"atunci am ajunge la o adevărată dezorganizare de servicii, căci funcţionarii fiind obligaţi la o diligenţă prea mare, vor avea teama de a îndeplini cu celeritate necesităţile serviciului. Nu se poate cere tuturor funcţionarilor de a fi nişte oameni model, de a nu comite cea mai mică culpă în îndeplinirea serviciului".

  1. Dabu[54] denumeşte răspunderea patrimonială, răspundere pentru daune şi arată că aceasta, ca o răspundere generală a funcţio­narului public, are trei forme:
  • răspunderea funcţionarului public pentru daunele cauzate autorităţii administrative;
  • răspunderea pentru daunele cauzate particularilor prin acte şi fapte administrative şi
  • răspunderea civilă a funcţionarului public pentru acte şi fapte săvârşite în afara atribuţiilor de serviciu, în afara calităţii sale de funcţionar public (ca orice persoană fizică).

Suntem de acord cu această clasificare, întrucât singura diferen­ţiere importantă este după cum funcţionarul public acţionează în exercitarea atribuţiilor de serviciu sau în legătură cu serviciul, ori a acţionat ca orice persoană fizică.

Cât priveşte considerarea răspunderii patrimoniale a funcţionarului public prevăzută de art. 52 din Constituţie şi art. 1 şi 16 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, ca având natură juridică administrativă şi pe care preferăm să o denumim răspundere administrativ-patrimonială, avem în vedere mai multe argumente aduse de V. Dabu în lucrarea dedicată exclusiv răspunderii juridice a funcţionarului public637.

Astfel, din multele argumente aduse în favoarea tezei naturii administrative a răspunderii patrimoniale a funcţionarului public pentru acte sau fapte administrative şi a motivului pentru care V. Dabu arată că trebuie reglementată ca o instituţie a dreptului admi­nistrativ menţionăm următoarele:

  • funcţionarul public acţionează întotdeauna pentru înfăptuirea unui interes general, potrivit competenţei sale, iar pe de altă parte serviciul public, "contribuie" sub o formă sau alta la fapta dăunătoare a funcţionarului public, ceea ce ar presupune şi o participaţie la despăgubire;
  • producerea pagubelor are loc prin acte şi fapte de organizare a executării şi de executare în concret a legii de către funcţionarul public;
  • funcţionarul public nu poate ocupa funcţii incompatibile, aducă­toare de venituri suplimentare care să-i permită o reparare integrală a daunei;
  • funcţionarul public este obligat să acţioneze "din oficiu, ope­rativ, în condiţii de risc, ceea ce trebuie avut în vedere la reglemen­tarea răspunderii acestuia; o administraţie înceată, timorată de teama de a greşi poate crea interesului general, pagube mai mari decât prin greşelile inerente sau probabile ale funcţionarului public, pe care, într-o anumită măsură trebuie să şi le asume";
  • "unui funcţionar public nu i se poate pretinde o diligenta exce­sivă, tot ce i se poate cere, este ca el să-şi îndeplinească serviciul ca un om cel puţin cu o inteligenţă şi pregătire medie funcţiei sale";
  • "procedura recursului graţios, recursului ierarhic şi acţiunii în contencios administrativ trebuie reglementată complet în cazul răs­punderii pentru daune a funcţionarului public, în spiritul Constituţiei şi Legii contenciosului administrativ, precum şi a principiilor şi cerinţelor dreptului administrativ";
  • în interesul serviciului public se impune o reglementare derogatorie, precisă, operativă, cu garanţiile necesare atât pentru funcţionari cât şi pentru autoritatea publică, specifică dreptului administrativ.

Această procedură specială se referă la constatarea pagubei, stabilirea vinovăţiei şi a tuturor aspectelor care presupun angajarea răspunderii conform legii, pe calea acţiunii în contencios administrativ, căile de atac, executarea.

În regimul actual, din punct de vedere al subiectului prejudiciat, răspunderea administrativ-patrimonială priveşte particularul (persoană fizică sau juridică) conform prevederilor art. 52 din Constituţie şi dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ sau instituţia publică din a cărei structură face parte funcţionarul public, în cazul în care aceasta l-a despăgubit pe terţ.

Pentru răspunderea administrativ-patrimonială, normele de drept administrativ se completează cu norme aparţinând altor ramuri de drept.

Avem astfel în vedere că în art. 28 din Legea nr. 554/2004 se prevede că dispoziţiile acestei legi se completează cu cele ale Codului de procedură civilă, iar în art. 117 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, se prevede că dispoziţiile sale se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice.

Cât priveşte răspunderea civilă în forma ei clasică (delictuală sau contractuală), ea intervine atunci când prin fapta culpabilă, funcţionarul public produce o pagubă terţilor (persoane fizice sau juridice), deci altora decât autorităţii sau instituţiei publice cu care are raportul de funcţie publică, fără ca paguba respectivă să aibă legătură cu calitatea sa de funcţionar public, cu atribuţiile sale de serviciu sau în legătură cu serviciul.

În raportul de drept civil, funcţionarul public apare ca orice persoană fizică în cadrul unui raport juridic contractual sau delictual, reglementat de normele dreptului civil, în situaţia în care actul juridic emis sau fapta materială săvârşită nu au nici o legătură cu serviciul.

În cadrul răspunderii civile, cuantumul despăgubirii către terţi cuprinde atât dauna efectivă (damnum emergens), cât şi beneficiul nerealizat (lucrum cessans).

În literatura juridică s-a apreciat, aşa cum am arătat, cu referire la răspunderea civilă ca în cazul în care pagubele au fost produse terţilor datorită unor greşeli detaşabile de sarcinile de serviciu sau ca urmare a unor greşeli majore, ce nu pot fi imputate serviciului (executarea unui ordin vădit ilegal), despăgubirile vor putea fi solicitate numai funcţionarilor publici care s-au făcut vinovaţi de producerea respectivelor pagube.

Cumulul răspunderii civile cu alte forme ale răspunderii juridice

Răspunderea civilă poate fi cumulată cu toate celelalte forme de răspundere juridică, cu excepţia răspunderii pe care am denumit-o răspundere administrativ-patrimonială.

Deşi răspunderea administrativ - patrimonială şi cea civilă sunt categorii ale răspunderii pentru daune, lato sensu, ceea ce le deosebeşte şi face imposibil cumulul, se referă, în principal, la limitele şi condiţiile angajării, aşa cum s-a arătat, cu privire la fiecare dintre acestea.

4. Răspunderea penală[55]

Cadrul general al răspunderii penale

Răspunderea penală este reglementată în art. 86 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.

Astfel, în art. 86 alin. 1 se menţionează că răspunderea funcţiona­rului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează potrivit legii penale.

În alin. 2 al art. 86 se prevede că în cazul în care s-a pus în miş­care acţiunea penală pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 54 lit. h, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va dispune suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine.

Dacă se dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea urmării penale, precum şi în cazul în care instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv va fi reintegrat în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare (art. 86 alin. 3).

Aşa cum am menţionat, în situaţia în care nu sunt întrunite condiţiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta funcţiona­rului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă(art. 86 alin. 4).

De la momentul începerii urmăririi penale, în situaţia în care funcţionarul public poate influenţa cercetarea, persoana care are competenţa numirii în funcţia publică are obligaţia să dispună mutarea temporară a funcţionarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii ori instituţiei publice(art. 86 alin. 5).

Cumulul răspunderii penale cu alte forme ale răspunderii juridice

Aşa cum am mai arătat, cumulul răspunderii sau concursul între formele răspunderii juridice apare atunci când o acţiune sau inacţiune, săvârşită de acelaşi funcţionar public, datorită împrejurărilor în care s-a săvârşit şi urmărilor pe care le-a produs, întruneşte concomitent elementele unei infracţiuni, unei abateri disciplinare şi produce şi o pagubă639.

Răspunderea penală poate fi cumulată cu răspunderea administrativ-disciplinară şi cu cea civilă, nu însă şi cu răspunderea administrativ-contravenţională, deoarece aceeaşi faptă nu poate fi în acelaşi timp atât infracţiune, cât şi contravenţie.

 

[1] Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 561.

[2]    A se vedea V. Vedinaş, op. cit., p. 179 care citează pe Blaise Knapp, Serge Salon, Rene Chapus, Jean Marie Auby şi Jean Bernard Auby .

[3]    A se vedea J. Vermeulen, op. cit. (Statut...), p. 99, E. Tarangul, op. cit. p. 299 şi urm. şi A. Teodorescu, op. cit. (1929), p. 302-315.

[4]    A se vedea Al. Negoiţă, op. cit. (1981), p. 184-192; A. Iorgovan, Valentina Gilescu, op. cit., p. 299; Ilie Iovănaş, op. cit., p. 195 şi urm., Romulus Ionescu, op. cit. p. 196-204.

[5]    A se vedea A. Iorgovan, op. cit.(1996), vol. II, p. 225 şi urm., V. Prisăcaru, op. cit., p. 196-199, M. Preda op. cit., p. 96 şi urm.

[6]     I. Santai, Drept administrativ şi elemente de ştiinţă administrativă, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 1988, p. 114-116.

[7]     Blaise Knapp, Theiorie et pratique du droit, Helbing et Lichtenhahn, Bâle et Frankfurt sur le Main, 1994, p. 290.

[8]            Serge Salon, Jean Charles Savignac, La fonction publique, Sirey, Paris,

1985, p. 261 si urm.

[10]   V. Prisăcaru, op. cit. p. 415 şi urm.

[11]   Al. Negoiţă, op. cit. (1996), p. 108.

[12]   A. Iorgovan, op. cit.(1996), vol. II, p. 225.

[13] S. Ghimpu, Al. Ţiclea, Dreptul muncii, Ed. a IlI-a, 1997, Casa de Editura şi Presa "şansa", SRL Cap. X; Ion Traian ştefănescu, op. cit., p. 223.

[14]   V. Vedinaş, op. cit., p. 183.

[15]   Publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 72/05.02.2003.

[16]   Maria Florescu, "Statutele profesionale în R.S.R.", Ed. Academiei,1985.

[17]  Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 768 din 13 noiembrie 2007.

[18]   Publicat în Buletinul Oficial nr. 100 din 13 noiembrie 1976.

[19]   Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 441 din 23 iunie 2003.

[20]   Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134/05.12.1990.

[21]   Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 23 martie 2004.

[22]   Stelian Ivan, Răspunderea juridică a poliţistului, Ed. Hiparion, Cluj, 1997, op. cit. p. 31.

[23] Art. 47 alin. 2 lit a)-f) din HG nr. 1344/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 768 din 13 noiembrie 2007, prevede modul de individualizare a sancţiunii în raport de care se poate dispune una din măsurile prevăzute la art. 47 alin. 1 de la clasarea cauzei până la destituirea din funcţia publică.

[24]   V. Dabu, Răspunderea juridică a funcţionarilor publici, Editura Global Lex, Bucureşti 2000, p. 237.

[25]   M. Preda, Drept administrativ. Partea generală, vol.I, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 136.

[26]   A se vedea şi V. Dabu, op. cit., p. 288.

[27]   A se vedea V. Dabu, op. cit., p. 290 şi urm.

[28]   V. Dabu, op. cit., p. 292.

[29]    Pentru cazurile de eliberare din funcţie, pentru unele motive de incompatibilitate a se vedea V. Prisăcaru, op. cit., p. 194.

[30]   A. Iorgovan, op. cit.(1996), vol. II, p. 225.

[31]   Am adăuga şi faptul că în cazul funcţionarului public, pentru unele obligaţii încălcate este atras oprobriul public şi instituţia este nevoită să reacţioneze

administrativ-disciplinar (exemplu, cadrul didactic necăsătorit care întreţine relaţii extraconjugale, de notorietate, cu o prostituată).

[33]   M. Ganea, Responsabilitatea funcţionarilor publici, Bucureşti, 1941, p. 22.

[34]   V. Dabu, op. cit. p. 430 şi urm. În exemplul dat de V. Dabu, conform art. 2 pct. 3 al Convenţiei împotriva torturii şi altor pedepse ori tratamente cu cruzime, inumane sau degradante la care România a aderat prin Legea nr. 19/1990, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 112/10.10.1990, se arată "Ordinul unui superior sau a unei autorităţi publice, nu poate fi invocat pentru a justifica tortura, dispoziţie care de altfel a fost preluată în art. 267 Cod penal".

[35]   Al. Negoiţă, op. cit., p. 98.

[36]   Lege privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române, publicată în M.Of. Partea I nr. 305/9.05.2002.

[37]   V. Dabu, op. cit., p. 296 şi urm.

[38]    Constantin Flitan, Răspunderea juridică a angajaţilor, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 21 şi Stelian Ivan op. cit. p. 32 .

[39] Art. 54 lit. i din Statutul funcţionarilor publici.

[40]   A se vedea V. Ciobanu, op. cit., vol. I, p. 150 şi V. Dabu, op. cit., p. 320.

[41]   A se vedea dispoziţiile art. 81 şi 82 din Legea nr. 188/1999.

[42] Gh. Filip, Caracterul şi efectele reabilitării în materie disciplinară, Revista Română de Drept nr. 47/1972, p. 22-28.

[43]   V. Dabu, op. cit,. p. 355.

[44]   Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410/25.07.2001.

[45]   V. Dabu, op. cit. p. 340 şi urm.

[46]   P. Negulescu, op. cit (1934), p. 258 şi urm; A. Teodorescu, op. cit. (1929), p. 435 şi urm. C. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, 1936, p. 179 şi urm; E. Tarangul, op. cit., p. 622 şi urm.

[47]   J. Vermeulen, op. cit. (Statut...), p. 304.

[48] Publicată în Buletinul Oficial nr. 67/26.07.1967.

[49]   V. Tarhon, Răspunderea patrimonială a organelor administraţiei de stat şi controlul jurisdicţional indirect al legalităţii actelor administrative, Ed. Ştiinţifică Bucureşti, 1967, p. 21 şi urm.; M. Lepădătescu, Judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale, o nouă garanţie juridică a exercitării depline a drepturilor cetăţenilor, în RRD nr. 8/1967; V. Vedinaş în op. cit. p. 173 arată că V. Gh. Tarhon ar fi susţinut teza naturii juridice administrative, chiar dacă nu cu consecvenţă şi cu argumentele cele mai adecvate

[50]   M. Eliescu, Răspunderea civilă delictuală, Ed. Academiei Bucureşti, 1972, p. 319 şi urm. Pentru detalii la această temă a se vedea V. Dabu, op. cit. p. 398 şi urm.

[51]   I. Iovănaş, op. cit., p. 197.

[52] Gh. Ţigăeru, Contencios administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1994, p. 59. A se vedea şi C. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ed. a 2-a, Ed. "Universală", Bucureşti, 1936.

[53]          P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român şi organizarea

administrativă a României, Bucureşti, Gutenberg, 1903-1904, p. 117.

[55] A se vedea pe larg O. Mastacan, Răspunderea penală a funcţionarului public, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2007, p. 71 şi urm.