Un drept esenţial al persoanei ce desfăşoară o activitate utilă, fie în baza unui raport juridic de muncă, fie în baza unui raport de serviciu (de funcţie publică) este stabilitatea.
În cazul salariatului, fiind vorba despre un raport juridic având la bază contractul individual de muncă, deci o convenţie, regula o reprezintă modificarea prin acordul părţilor, modificarea unilaterală putând interveni numai în cazurile şi în condiţiile prevăzute de lege668.
Inadmisibilitatea modificării unilaterale, cu valoare de principiu, are în vedere că un contract de muncă are cele trei elemente esenţiale (felul muncii, locul muncii şi salariul) şi că stabilitatea în muncă vizează, chiar şi numai unul dintre cele trei elemente.
Cât priveşte situaţia funcţionarului public, acesta se bucură de stabilitate în exercitarea funcţiei, cu un regim special faţă de cazul salariatului şi chiar de inamovibilitate, în condiţiile legii.
Drept urmare, dacă se impune modificarea raportului de funcţie publică, numit de legiuitor raport de serviciu, inclusiv încetarea lui, datorită mai bunei organizări a activităţii dintr-o autoritate sau instituţie publică raportat la interesele generale pe care le slujeşte, aceste măsuri se pot lua doar în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege.
În ceea ce priveşte modificarea raportului de serviciu, aceasta presupune trecerea funcţionarului public de pe un post pe altul în aceeaşi autoritate sau instituţie publică, sau în alta, din aceeaşi sau din altă localitate, în mod temporar sau definitiv.
Dacă modificarea raportului de muncă are loc, de regulă, prin acordul părţilor, în sensul unei convenţii producătoare prin ea însăşi de consecinţe juridice, modificarea raportului de serviciu are loc numai prin act unilateral.
Potrivit prevederilor art. 87 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 republicată, modificarea raportului de serviciu are loc prin: delegare, detaşare, transfer, mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice şi exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere.
Desigur, modificarea raportului de serviciu presupune o acceptare din partea funcţionarului public a situaţiei juridice prevăzută în actul unilateral, aşa cum se întâmplă şi la naşterea raportului de funcţie publică, excepţie făcând situaţiile când, fie datorită caracterului definitiv, fie datorită importanţei modificării raportului de serviciu, drepturile funcţionarului public sunt protejate prin condiţia acordului scris al acestuia.
În prezent, în situaţia juridică a funcţionarului public, vom întâlni formele de modificare, temporare şi definitive, cunoscute şi pentru salariaţi, însă cu unele particularităţi ce vor fi evidenţiate.
În conformitate cu dispoziţiile art. 88 şi 89 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, funcţionarii publici, pot fi delegaţi sau detaşaţi de conducerea autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, să realizeze anumite activităţi sau să exercite prerogativele de funcţie publică în alte autorităţi sau instituţii, din aceeaşi localitate sau altă localitate, în condiţiile prevăzute de lege.
În literatura juridică[1] s-au reţinut, ca trăsături ale delegării, caracterul obligatoriu, temporar, faptul că are ca obiect modificarea locului obişnuit de muncă al funcţionarului şi că presupune acordarea persoanei delegate, a unor drepturi de delegare (indemnizaţie, cheltuieli de transport, cazare).
Potrivit dispoziţiilor art. 88 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care este încadrat funcţionarul public, pe o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice într-un an.
Funcţionarul public poate refuza delegarea pentru următoarele cazuri: graviditate, funcţionarul public îşi creşte singur copilul minor, precum şi în situaţia în care starea sănătăţii, dovedită cu certificat medical, face contraindicată delegarea.
Delegarea pe o perioadă mai mare de 60 de zile calendaristice în cursul unui an se poate dispune numai cu acordul scris al funcţionarului public.
Pe timpul delegării, funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi salariul, iar autoritatea sau instituţia publică ce îl deleagă este obligată să suporte costul integral al transportului, cazării şi al indemnizaţiei de delegare.
Totodată, funcţionarii delegaţi vor respecta ordinea şi disciplina de la autoritatea sau instituţia unde au fost delegaţi. Abaterile disciplinare se sancţionează de autoritatea sau instituţia care a dispus delegarea şi, tot de către aceasta, se stabileşte şi răspunderea pentru daune. Pentru prejudiciul suferit, instituţia unde a fost delegat funcţionarul public se îndreaptă cu acţiune civilă împotriva instituţiei care l-a delegat, iar aceasta din urmă va recupera suma de la funcţionarul vinovat.
În perioada interbelică, s-a dezvoltat o întreagă teorie în jurul a ceea ce se numea categoria funcţionarilor prin delegaţie, iar în practica judiciară s-au şi evidenţiat cazuri în care delegarea, care nu a respectat trăsăturile amintite, a fost considerată o transferare deghizată.
Cât priveşte cealaltă modalitate de modificare a raportului de funcţie publică, anume detaşarea funcţionarilor publici, aceasta se poate dispune pe o perioadă de cel mult 6 luni şi se poate prelungi, cu acordul scris al funcţionarului public.
Spre deosebire de delegare, la detaşare, funcţionarul public este "dislocat", temporar din autoritatea sau instituţia unde îşi desfăşoară în mod curent activitatea şi este integrat pe o perioadă de timp în altă autoritate sau instituţie publică.
Detaşarea se face pe o funcţie vacantă sau temporar neocupată.
Detaşarea se poate dispune doar dacă pregătirea profesională a funcţionarului public corespunde atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţiei publice pe care urmează să fie detaşat.
Funcţionarul public poate refuza detaşarea în următoarele cazuri: graviditate, dacă detaşarea se face într-o localitate în care nu i se asigură condiţii corespunzătoare de cazare, în situaţia în care starea sănătăţii, dovedită cu certificat medical, face contraindicată detaşarea, dacă funcţionarul public îşi creşte singur copilul minor sau este singurul întreţinător de familie, precum şi în situaţia în care motive familiale temeinice justifică refuzul de a da curs detaşării.
Pe perioada detaşării, postul titularului nu poate fi ocupat decât cu caracter temporar de o altă persoană, păstrarea postului fiind o garanţie pentru funcţionarul public, a păstrării stabilităţii sale în funcţie.
Funcţionarul detaşat îşi păstrează funcţia publică şi salariul avute anterior, iar dacă detaşarea se face pe o funcţie cu un salariu mai mare, are dreptul să primească acest salariu.
El va beneficia de la instituţia la care este detaşat de rambursarea cheltuielilor de transport, dus şi întors, cel puţin o dată pe lună, al cazării şi al indemnizaţiei de detaşare.
În cazul în care la noul loc de muncă sunt prevăzute şi alte drepturi pentru funcţia respectivă va beneficia şi de acestea, dat fiind că detaşarea se efectuează în interesul instituţiei publice în care funcţionarul urmează să-şi desfăşoare activitatea.
Cât priveşte sancţiunile pentru abaterile disciplinare, precizăm că mustrarea scrisă se aplică de persoanele competente din instituţia unde funcţionarul a fost detaşat, iar celelalte, mai puţin destituirea din funcţia publică, se pot aplica de instituţia unde lucrează, cu acordul instituţiei de care aparţine funcţionarul, fără a putea depăşi durata detaşării.
Sancţiunea disciplinară a destituirii funcţionarului public poate fi luată doar de conducerea instituţiei care a dispus detaşarea.
Funcţionarii publici detaşaţi răspund material faţă de instituţia căreia i-au cauzat prejudicii.
Detaşarea poate lua sfârşit fie la expirarea termenului, fie înaintea expirării lui, instituţia fiind obligată să-l reintegreze pe funcţionar în postul deţinut anterior sau în unul care să corespundă postului deţinut anterior.
Cât priveşte posibilitatea de prelungire a perioadei de detaşare, aceasta se poate face numai cu acordul scris al funcţionarului public.
Transferul reprezintă cea mai importantă formă de modificare a raportului de funcţie publică, prin efectele sale definitive.
Transferul la cererea funcţionarului public sau în interesul serviciului este reglementat de art. 90 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.
Transferul se poate face pe o funcţie publică pentru care sunt îndeplinite condiţiile specifice prevăzute în fişa postului.
Transferul la cerere se face în urma aprobării cererii de transfer a funcţionarului public, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice la care se solicită transferul.
Transferul la cererea funcţionarului se poate realiza numai cu acordul instituţiei de la care pleacă, în condiţii bine justificate, cum ar fi apropierea de familie, trecerea într-o muncă corespunzătoare pregătirii sale etc.
Transferul în interesul serviciului se acordă la cererea instituţiei unde va lucra funcţionarul respectiv, de către conducerea instituţiei de la care pleacă, cu acordul scris al funcţionarului public ce urmează a fi transferat.
Transferul în interesul serviciului se face pe o funcţie publică echivalentă cu funcţia publică deţinută de funcţionarul public.
În cazul transferului în interesul serviciului în altă localitate, funcţionarul public transferat are dreptul la o indemnizaţie egală cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioară celei în care se transferă, la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport şi la un concediu plătit de 5 zile. Plata acestor drepturi se suportă de autoritatea sau instituţia publică la care se face transferul, în termen de cel mult 15 zile de la data aprobării transferului.
Elementul esenţial supus modificării în cazul transferului este instituţia care l-a numit în funcţie, aşadar, una din părţile raportului de serviciu, şi presupune modificarea locului unde se exercită funcţia publică (instituţia la care se transferă poate fi în aceeaşi sau în altă localitate).
Funcţionarul public transferat are obligaţia să se prezinte la noua instituţie la data prevăzută în actul de transfer, în caz contrar această instituţie putând să îl sancţioneze disciplinar.
Principalul efect al transferului este trecerea definitivă a funcţionarului pe un post al instituţiei primitoare, cu păstrarea funcţiei, duratei acesteia, a retribuţiei şi a celorlalte drepturi prevăzute de lege.
În literatura juridică[2] s-a apreciat că mai sunt şi alte cazuri de modificare definitivă a raportului de muncă.
Un asemenea caz este mutarea în cadrul aceleiaşi instituţii, în altă localitate. Este vorba de cazul în care funcţionarul este mutat la o filială, sucursală etc. a instituţiei situată într-o altă localitate.
Această mutare vizează elementul "locul de muncă", ceea ce o apropie de delegare şi detaşare, deosebind-o însă prin caracterul ei permanent.
Datorită mai multor aspecte comune cu transferul în interesul serviciului, considerăm că această mutare nu trebuie tratată ca un caz separat, mai ales că generează aceleaşi drepturi ca şi transferul în interesul serviciului.
S-a apreciat, de asemenea, că şi promovarea, des întâlnită sub titulatura de avansare, ca drept la carieră al funcţionarului public, reprezintă o trecere cu caracter permanent a funcţionarului public, într-o funcţie superioară în grad celei deţinută anterior şi care atrage un plus de responsabilitate pentru funcţionarul promovat. De esenţa promovării este, aşa cum am mai arătat, schimbarea felului muncii.
Când promovarea se face într-o funcţie a altei instituţii, efectele ei se combină cu cele ale transferului.
Tot o formă de modificare a raporturilor dintre funcţionarul public şi serviciul public, în afara de delegare şi detaşare este şi exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere vacante.
Aşa cum se precizează şi în art. 92 din Statutul funcţionarilor publici, această formă de modificare a raportului de serviciu reprezintă o promovarea temporară.
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere vacante sau temporar vacante se realizează prin promovarea temporară a unui funcţionar public care îndeplineşte condiţiile de studii şi de vechime în specialitatea studiilor pentru ocuparea funcţiei publice şi care nu are în cazierul administrativ sancţiuni disciplinare neradiate în condiţiile Legii nr. 188/1999.
Măsura se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pe o perioadă de maximum 6 luni.
Trebuie să menţionăm faptul că exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere al cărei titular este suspendat în condiţiile respectivei legi, se realizează prin promovarea temporară, pe durata suspendării titularului, a unui funcţionar public care îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea acestei funcţii publice.
Ca şi în cazul detaşării, dacă salariul corespunzător funcţiei publice pe care este delegat să o exercite este mai mare, funcţionarul public are dreptul la acest salariu.
Putem spune că această exercitare cu caracter temporar reprezintă o modificare, pe o perioadă determinată, a felului muncii, urmare trecerii într-o altă funcţie, în cadrul aceleiaşi instituţii, pentru care îndeplineşte anumite cerinţe de pregătire profesională[3] .
În literatura de specialitate[4], s-a arătat că pentru determinarea felului muncii, criteriul fundamental îl constituie calificarea profesională şi că felul muncii se determină prin funcţia prevăzută în actul de numire.
S-a precizat astfel că funcţia determină felul muncii şi că schimbarea funcţiei echivalează cu trecerea în altă muncă.
Cu excepţia funcţiilor de conducere, când funcţia se suprapune cu postul ocupat, în restul cazurilor, când aceleiaşi funcţii îi corespund mai multe posturi, s-a apreciat deseori în practica judiciară că, în situaţia în care, funcţia rămâne neschimbată, trecerea dintr-un post în altul nu echivalează cu trecerea în altă muncă, deşi compartimentele sunt diferite (mutarea temporară sau definitivă pe o altă funcţie publică vacantă)[5].
Schimbarea dintr-un post în altul sau dintr-un loc concret de muncă în altul, constituie o mutare pe o altă funcţie publică vacantă, în cazul în care condiţia postului sau locului de muncă a fost esenţială la numirea funcţionarului şi pentru exercitarea funcţiei respective.
Se poate aprecia astfel că elementul determinant al felului activităţii îl constituie funcţia indicată în actul de numire, constituită dintr-o totalitate de atribuţii, ce îi conferă un conţinut specific şi care necesită o anumită pregătire profesională.
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere sau mutarea pe o altă funcţie publică vacantă a funcţionarului reprezintă, aşadar, o modificare a raportului de funcţie, în virtutea căreia funcţionarul public îndeplineşte, pe o perioadă de timp determinată (sau chiar permanent, în cazul mutării), în raport cu necesitatea care a impus această măsură, o altă funcţie care trebuie să corespundă, cu unele excepţii prevăzute de lege, pregătirii sale profesionale.
Prin modificarea felului muncii, funcţionarul public are obligaţia să îndeplinească atribuţiile funcţiei ce i s-a încredinţat temporar sau definitiv.
Mutarea pe o altă funcţie publică vacantă a autorităţii sau instituţiei publice poate fi, aşa cum am arătat, definitivă sau temporară[6].
Mutarea definitivă, se poate realiza doar cu acordul funcţionarului public, fiind aprobată de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public.
Mutarea temporară pe o altă funcţie publică vacantă se dispune motivat, în interesul autorităţii sau instituţiei publice, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pe o perioadă de maximum 6 luni într-un an, cu respectarea pregătirii profesionale şi a salariului pe care îl are funcţionarul public.
Mutarea pe o altă funcţie publică vacantă, în această ipoteză, este justificată doar când este necesar să se facă faţă unor împrejurări excepţionale, cum ar fi cazul unor fenomene care au caracterul unor calamităţi naturale (inundaţii, cutremure, etc.) sau evenimente care produc efecte numai asupra instituţiei respective (incendiu, avarie, etc.).
Oricum, stabilirea în concret dacă împrejurările pentru care s-a dispus mutarea în alt compartiment au un caracter deosebit, este o chestiune de fapt.
Trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului, ca urmare a sancţiunii disciplinare a retrogradării (art. 77 alin. 3 lit. d), poate fi interpretată şi ca o modificare implicită şi obligatorie, cu caracter temporar a raporturilor de serviciu.
Condiţiile, limitele şi efectele sancţiunii disciplinare constând în retrogradarea în funcţie determinată de interesul general al respectării disciplinei, cu consecinţe directe asupra bunei organizări şi funcţionări a instituţiei au fost arătate într-o altă parte a lucrării.
Un alt caz de trecere definitivă în altă muncă este considerată cea care are loc din motive de sănătate.
Bineînţeles, că trecerea în altă muncă mai uşoară nu poate interveni în acele cazuri în care funcţionarul public şi-a pierdut total sau în cea mai mare parte capacitatea de muncă, deoarece în aceste situaţii se impune pensionarea pentru invaliditate de gradul I sau II, după caz şi, drept urmare, încetarea raportului de funcţie.
Cum trecerea într-o altă muncă mai uşoară are un caracter de protecţie, ea nu poate duce la imposibilitatea revenirii la activitatea anterioară şi la sprijin al instituţiei în acest sens, dacă în noile condiţii funcţionarul poate efectua activitatea iniţială.
Prin aceasta se urmăreşte atât apărarea dreptului la muncă, stabilitatea în exercitarea funcţiei publice, cât şi utilizarea judicioasă a personalului.
[1] S. Ghimpu, Al. Ţiclea, op. cit., p. 226-227 şi Ion Traian Ştefănescu, op. cit., p. 150.
[2] Sanda Ghimpu şi Al. Ţiclea, op. cit., p. 238 şi urm.
[3] V. Prisăcaru, op. cit., p. 316.
[4] Sanda Ghimpu şi alţii, op. cit (1978), vol. I, p.323.
[5] Tribunalul Suprem Col. Civil, decizia nr. 137/1962, în C.D. pe anul 1962, p. 184.
[6] O. U. G. nr. 105/2009.