Administrație publică

Funcţionarii publici ca o categorie profesională specială, care interacţionează cu oamenii având un puternic impect în mediul social de circumscriere, beneficiază de un cod de conduită propiu. Ca şi în cazul medicilor, phihologilor şi consilierilor sociali, magistraţilor şi avocaţilor, funcţionarilor publici le sunt aplicabile un set de norme care exced cadrul legal ce reglementează drepturile, obligaţiile şi atribuţiile profesionale. Aceste norme etice sunt deasemenea specifice, anumitor categorii de subiecţi de drept, în rândul normelor de conduită socială şi fac un corp legal separat Codul Etic al profesiei.

I Valorile şi principiile codurilor etice

Obiectul eticii este reprezentat de bine şi rău dacă admitem maniheismul primordial, între ce este moral şi imoral, in comportament şi atitudine. Suntem adesea obişnuiţi să facem afirmaţii de genul "X este un om bun" sau "cetăţeanul Y este un ticălos" sau să ne punem întrebări "Ce ar trebui să fac eu?" ori "este greşit să procedez astfel?".

Domeniul eticii poate fi denumit întradevăr ca întregul adevăr despre ceea ce este în acelaşi timp comun tuturor acestor judecăţi şi specific fiecăruia în parte.^[1] Putem astfel lesne observa că etica operează cu valori sociale unanim recunoscute iar Codurile de etică cu valori ce se circumscriu unor anumite categorii şi segmente socio-profesionale. Astfel norma socială de conduită edictată şi înzestrată cu puterea coercitivă a legii devine normă a legii^[2] (lato sensuu) etice.

Principiile etice ce guvernează activitatea funcţionarilor publici sunt relevate de caracterul activităţii pe care acestă categorie socioprofesională îl desfăşoară, realizarea serviciului public şi punerea în slujba intereselor cetăţenilor ca principali beneficiari ai activităţii administraţiei. Noţiunea de administraţie îşi are originea etimologică în limba latină ad minister servitor supus, iar administraţia publică reprezintă servitor al intereselor publice.

Principalul instrument prin care acţionează administraţia publică sunt funcţionarii publici^[3] ca resursă umană fundamentală a aparatului administrativ. Tocmai având în vedere că factorul uman este element esenţial al administrţiei publice^[4], constituţia în art. 72 (3) lit. i) stabileşte că "Statutul funcţionarilor publici" se reglementează prin lege organică, iar Legea 188/1999 cu modificările şi completările ulterioare stabileşte un regim juridic special funcţionarilor publici, precum şi raportul de funcţie publică.

Legea privind Statutul funcţionarilor publici reglementează în Capitolul V drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici, cu accent pe reglamentarea raporturilor de serviciu.

Este de remarcat că în art 26 este garantat dreptul la opinie al funcţionarilor publici, ceea ce reprezintă un element subiectiv, moral privitor la conduita etică, posibilitatea de a discerne şi afirma punctul de vedere referitor la oportunitatea sau legalitatea faptului sau actului administrativ ce este dedus acţiunii sale. Cu toate acestea în România nu este reglementat principiul refuzului de îndeplinirea a sarcinilor decât declarativ, fiind prin art 43 alin (2) şi (3) limitat la motivarea şi menţiunea punctului de vedere, dipoziţia superiorului fiind prin voinţa autorităţii executabilă.

De asemenea este de remarcat că în cuprinzul Legii 188/1999 sunt conturate câteva principii de ordin etic, cu privire la modul de desfăşurarea a activităţii. Astfel art. 41 stabileşte că funcţionarii publici îşi îndeplinesc atribuţiile cu "profesionalism, loialitate, corectitudine, în mod conştiincios".

Principiile etice ce guvernează funcţia publică şi modul de exercitarea a acesteia sunt structurate pe trei mari categorii în aproape toate sistemele administrative din lume, chiar şi fără ca această împărţirea să fie expres realizată în tehnica legislativă de reglementarea a conduitei etice a funcţionarilor publici. Clasificarea categoriilor de principii ţine seama de specificul şi raţiunile funcţiei publice şi a exercitării acesteia.

1. Valori etice raportate la exercitarea autorităţii publice:

Legalitatea este principiul conform căruia exercitarea funcţiei publice şi realizarea tuturor actelor de competenţă trebuie să se facă cu respectarea Constituţiei şi a tuturor legilor în spirutul şi litera lor. De asemenea principiul legalităţii presupune şi aplicarea legilor în interesul cetăţenilor şi pentru atingerea interesului general pentru care au fost elaborate. Astfel dacă procedurile administrative sau normele metodologice ale unor acte normetive diferite sunt în conflict, funcţionarul public trebuie să facă aplicabilă norma care priveşte drepturile cetăţeanului. Altfel spus în practica eticii funcţionarilor publici s-a consacrat principiul că legea sau norme ale ei nu pot fi piedici pentru realizarea unor drepturi dacă substanţa legii presupune conferirea acelui drept. În toate statele europene acestă discuţie teoretică, care îşi are resortul în problemele practice, se dezvoltă pe marginea principiilor deontologice care guvernează administraţia.

Responsabilitatea este principiul conform căruia funcţionarul public trebuie să poarte responsabilitatea pentru actele sale. În acest sens există şi protecţia, reglementată în toate sistemele de drept, pentru funcţionarii publici prin facultatea de a discerne toate chestiunile care îi sunt supuse atenţiei de problemetica specifică realizării competenţilor funcţiei publice pe care o exercită.

Discernământul este principiul conform căruia fiecare funcţionar public este dator să acţioneze legal, moral în realizarea atribuţiilor sale conform propriei convingeri, în acest sens fiind responsabil de decizia luată. Principiul discernământului, întâlnit şi la magistraţi, exclude orice influenţe sau presiuni care ar denatura actul decizional şi realizarea atribuţii lor de către funcţionarii publici. În legislaţia funcţiei publice din România principiul discernământului este prevăzut de la normele privitoare la organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice^[5], în art. 2 lit c). Chiar în lipsa unui cod etic al funcţionarului public acest principiu este prevăzut sub diferite forme în legislaţia funcţiei publice. Trebuie evitată confuzia între discernământul ca principiu etic al funcţionarilor publici şi discernământul ca element subiectiv al codului penal privind capacitatea persoanei de a sta în procesul penal ori discenământul ca element al capacităţii juridice de dispoziţie în materie civilă.

Eficienţa este principiu care presupune respectul pentru bani publici şi pentru mijloacele materiale pe care funcţionarul le are la îndemână în realizarea atribuţiilor sale. Eficienţa impune abţinerea de la risipă şi responsabilizarea în efectuarea cheltuielilor materiale. În autorităţile şi instituţiile publice răspunderea pentru modul de cheltuirea a fondurilor nu este reţinută numai pentru funcţionarii care lucrează în direcţiile economice dar şi pentru cei din cadrul compartimentelor de specialitate ale autorităţii, prin asumarea referatelor ne necesar şi investiţii pe care le întocmesc. Răspunderea în acest caz este evaluată mai puţin din perspectiva legalizaţii angajării cheltuielilor publice sau a procedurilor de achiziţie ci mai accentuat pe caracterul de oportunitatea. Instituţia abilitată să facă aceste verificări este Curtea de Conturi a României în plan extern iar din interiorul autorităţii abilitat este compartimentul de audit intern.

Confidenţialitatea este principiul care impune funcţionarilor publici să nu facă uz de informaţiile aflate în exercitarea funcţiei pentru a obţine foloase din dezvăluirea lor, or să nu dezvăluie acele informaţii care sunt clasificate confidenţial sau secret, şi în al treilea rând să nu dezvălue informaţii ce ar aduce prejudicii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.

Realizarea competenţelor în interesul public ceea ce înseamnă că funcţionarii publici îndeplinesc o funcţie publică de importanţă socială în interesul cetăţenilor, excluzând orice alte interese proprii;

Credibilitatea publică este principiul în baza căruia funcţionarii publici sunt obligaţi să respecte şi să sporească prestigiul instituţiei în care lucrează şi să fie rezervaţi şi discreţi prentru a nu compromite acţiunile respectivei autorităţi;

Profesionalismul este principiul care le impune funcţionarilor publici să-şi îndeplinească exemplar atribuţiile şi sarcinile de servici. Corelativ acestui principiu sistemele administrative şi-au dezvoltat un sistem de perfecţionare şi pregătire continuă, atât în interiorul autorităţilor cât şi prin instituţii specializate din cadrul ministerelor de resort sau din afara administraţiei dar în raport contractual cu instituţiile beneficiare. În România există centru regionale de pregătire şi perfecţionare contină precum instituţii universitare care asigură cursuri postuniversitare de perfecţionare. Prin ordonanţa 82/2002 s-a înfiinţat Institutul Naţional de Administraţie.

1. Valori etice raportate la beneficiarii serviciului public:

Respectul reprezintă principiul care obligă funcţionarul public la o atitudine reverenţioasă faţă de cetăţeni, de asemenea, obligaţia de ai da cetăţeanului petiţionar toate lămuririle necesare şi nu în ultimul rând obligaţia de a răspunde la petiţii chiar şi atunci când rezolvarea petiţiei nu intră în competenţa autorităţii sau instituţiei la care lucrează funcţionarul public.

Rapiditatea este principiul care obligă funcţionarul puplic să-şi îndeplinească atribuţiile în cel mai scurt timp în raport de problemetaica ce i-a fost înaintată, şi să formuleze răspunsul în termenul stabilit de lege sau dacă este posibil în cel solicitat de petent.

Confidenţialitatea este obligaţia funcţionarilor publici de a nu face publice problemele petenţilor cu care au fost însărcinaţi să le rezolve, sau să nu facă publice actele sau anchetele de la dosar. Spre exemplu obligaţia asistenţilor sociali de a nu face cunoscut situaţia situaţia unei anumite persoane sau familii decât celor în drept a rezolva cazul social respectiv.

Integritatea principiu care le interzice funcţionarilor publici să solicite sau să accepte cadouri sau alte beneficii de la cetăţeni pentru îndeplinirea unor atribuţii care le revin prin statul de funcţiuni sau prin natura funcţiei publice cce o ocupă, creând astfel un climat de încredere în funcţionari şi în administraţia publică.

Imparţialitatea conform căreia funcţionarii publici trebuie să fie imparţiali în acţiunile, judecăţile şi opiniile lor, să respecte egalitatea tuturor cetăţenilor în faţa legii şi să fie absolut neutri faţă de interesele politice, economice şi religioase;

1. Valori etice raportate la abligaţiile de conduită şi imaginea persoanei care exercită funcţia publică:

Credibilitatea este cel mai important aspect al valorilor pe care funcţionarul public trebuie să le respecte şi reprezinte. Credibilitatea presupune ca funcţionarul public să se bucure de încrederea cetăţenilor în faţa cărora stă şi a căroro probleme trebuie să le rezolve. De credibilitatea funcţionarilor publici depinde în mod direct imaginea autorităţilor publice în care îşi desfăşoară activitatea.

Integritatea ca valoarea etică a funcţionarului public presupune obligaţia acestuia de a nu primii sau pretinde cadouri sau alte foloase de la petenţi, pentru a păstra încrederea publică în echidistanţa, corectitudinea şi profesionalismul funcţionarilor publici.

Ţinuta este mai mult o obligaţie de serviciu, însă în literatura de specialitate ea a fost introdusă în rândul valorilor etica ca element al conduitei. Ţinuta trebuie să fie decentă în sensul unei vestimentaţii sobre dar care să nu poată fi considerată neglijentă sau o etalare a opolenţei.

Demnitatea ca valoare presupune respectul faţă de sine pe care funcţionarul public trebuie să-l aibă şi are la bază transferul de statut de la instituţia publică la funcţionar ca mandatar în baza unui raport de funcţie publică a atributelor statului.

Autoritatea valoarea etică ce defineşte conduita funcţionarului public se referă la autoritatea epistemică, cea deontică fiind un atribut al instituţiei administrateive, şi reprezintă un summum de calităţi care fac ca funcţionarul public să impună prin atitudinea sa. Aceste valori care contribuie la creşterea autorităţii personale sunt profesionalismul, respectul, ţinuta şi atitudinea.

Seriozitatea. În unele ţări codurile etice prescriu şi o conduită pe care funcţionarul public trebuie să o respecte şi în viaţa privată. Funcţionarul public este obligat să ducă o viaţă decentă, să aibă un comportament civilizat faţă de celalţi şi de asemenea are şi anumite interdicţii. Spre exemplu funcţionarii publici nu au dreptul să participe la manifestări indecente, nu au dreptul (în majoritatea statelor americane) să joace în cazinouri, sau să poarticipe la alte jocuri de noroc etc.

II Structura codului etic

1. Preambulul

Preambulul este aceea parte în care leguitorul difineşte în spaţiu, în timp şi raport de anumite categorii aplicabilitatea codului etic.

1. difinirea în spaţiu - codul etic al funcţionarilor publici din România. Pot fi reglementate coduri etice şi pentru organizaţii internaţionale sau regionale: Codul etic al diplomaţilor ONU, Codul etic al funcţionarilor comunitari sau coduri etice transfrontariere cum ar fi codul deontologic al navigatorilor elaborat de Organizaţia de Transport Maritim şi care se plică tuturor statelor.
2. definirea în timp - prezentul cod etic se aplică cu începere de la data (o dată definită în text sau la publicarea în Monitorul Oficial)
3. definirea categoriilor - prezentul cod etic se aplică tuturor funcţionarilor publici cărora le sunt aplicabile dispoziţiile Legii Statutului funcţionarilor publici. Există şi coduri etice sau deontologice ale categoriilor profesionale: avocaţilor, magistraţilor, medicilor, poliţiştilor, cadrelor didactice; precum şi coduri ale unor subcategorii socio-profesionale: psihiatrilor, funcţionarilor vamali, asistenţilor sociali de protecţie a copiilor etc.

2. Dispoziţii generale

În cadrul dispoziţiilor generale se fixează principiile de bază ale conduitei etice a funcţionarilor publici precum şi reluarea principiilor administraţiei publice din sfera de aplicabilitatea a respectivului act normativ. Principiile generale sunt enunţate şi definite generic şi au caracterul de a guverna aplicarea drepturilor şi obligaţiilor cuprinse în codul etic.

Principiile generale enunţate în preambulul oricărui cod etic au rolul de a costitui regula acolo unde nu sunt reglementate în mod concret norme de coduită prescrise de leguitor. Rolul deosebit al dispoziţiilor generale ale codurilor deontologice şi etice este reprezentat tocmai de acest caracter de umplere a oricărui vid legislativ.

Este de remarcat că principiile înscrise în codurile deontologice sau etice au incidenţă nunumai pentru definirea conduitei dar chiar şi pentru jalonarea exercitării profesiei, ele putând, în condiţiile simetriei legislative, să completeze şi alte norme cu caracter de reglementare a competenţei materiale şi de organizare, cum ar fi Regulamentele de organizare şi funcţionare.

Dispoziţiile de conţinut sunt codificate în fiferite modalităţi de tehnică juridică în funcţie de fiecare sistem juridic de reglementare şi sunt deasemenea structurate pe capitole în mod distinct. Sre exemplu, în sistemul anglo-saxon, dispoziţiile de conţinut sunt structurate pe categorii de principii şi pe valorile ce derivă din acestea, în sistemul sistemul roman şi germanic pe specificul raporturilor în care sunt implicaţi funcţionarii publici. Acest din urmă sistem de codificare este aplicat şi în sistemul românesc, construit pe modelul francez. În cele ce urmează vom detalia categoriile de dispoziţii de conţinut al codurilor deontologice şi etice în sistemul roman şi germanic de drept.

3. Dispoziţii privind obligaţiile generale

Reglementează obligaţiile de conduită în raport de exercitarea unei anumite profesii, indiferent de locul sau specificul instituţiei în care se exercită. Aceste dispoziţii împreună cu principiile generale ce guvernează regimul deontologic sau etic al unei anumite profesii reprezintă pe de o parte reprezentarea legală a valorilor sociale de bază cu care societatea a investit rolul social reprezentat de o anumită ocupaţie iar pe de altă parte fundamentul infrastructurii etice ca mijloc de reglamentare prin codificare a conduitei^[6]. Aşadar suntem în faţa a două aspete fundamentale, reflectarea rigorilor unei anumite civilizaţii^[7] şi nevoia de a justifica constrângerile impuse pentru limitarea constructivă a exercitării anumitor profesii ori pentru completarea "procedurilor" profesionale.

4. Dispoziţii în raporturile de serviciu

Reglementările din acesastă parte a codurilor deontologice şi etice privesc raporturile sociale şi juridice ce se stabilesc între instituţie şi funcţionar în exercitarea atribuţiilor şi au două obiective fundamentale:

1. reglementarea modului în care funcţionarul public slujeşte ca mandatar al atribuţiilor autorităţii publice interesele publice:

• responsabilitatea
• legalitatea
• credibilitatea publică
• confidenţialitatea
• contribuţia la creşterea prestigiului autorităţii publice
• disponibilitatea
• respectarea principiului ierarhizării
• eficacitatea şi respectul pentru banii publici

1. limitarea posibilităţii de a face uz de poziţia asigurată pentru realizarea de interese sau foloase pentru sine sau pentru apropiaţi ai săi care nu s-ar fi putut realiza fără ocuparea acelei funcţii publice:

• confidenţialitatea
• incorptibilitatea
• conflictul de interese
• declarerea averii

La aceste reglementări întâlnite în toate statele europene se adaugă şi elemente specifice fiecărui spaţiu cultural şi sistem de drept. Alături de normele privind conduita în raport de beneficiarii serviciilor publice aceste norme reprezintă elementul cel mai concret al coduirilor de conduită şi sunt demitite în literarura de specialitate "normele la vedere"^[8] adică partea cuantificabilă şi supusă observaţiei opiniei publice.

5. Dispoziţii ce reglementează raporturile cu cetăţenii

Normele cuprinse în acestă categorie au o strânsă legătură cu realizarea serviciului public şi îşi găsesc originea în teoria administraţiei publice, atât ca organizarea cât şi ca activitate de supravegherea a aplicării şi aplicarea în concret a legii^[9], administraţie realizată prin funcţionarii publici ca resursă umană fundamentală, purtători de drepturi şi îndatoririi ale funcţiei publice pe care o exercită^[10]. Din acestă definire rezultă următoarele categorii de reglementări:

1. obligaţiile de conduită ale funcţionarilor publici ca mandatari ai autorităţii publice:

• credibilitatea publică
• respectul
• devotamentul
• demnitatea
• legalitatea
• integritatea

1. obligaţii de conduită ca ale funcţionarilor publici ca instrument de realizare a intereselor cetăţenilor

• rapiditatea sau celeritatea procedurilor administrative
• confidenţialitatea
• legalitatea
• discernământul
• accesul la informaţiile publice
  6. Dispoziţii referitoare la infrastructura etică

Infrastructura etică este compusă din reglementările privitoare la conduita, drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici pe de o parte şi la modalitatea concretă de exercitarea a controlului şi aplicarea sancţiunilor. Exercitarea controlului se face atât de către societatea civilă cât şi de autoritatea administrativă în care este încadrat funcţionarul public.

În diferite ţări sunt reglementate şi organisme abilitate cu ecvaluarea etică a funcţionarilor publici sau cu atribuţii jurisdicţionale. Forma acestor organisme variază de la Comisii parlementare ca în Marea Britanie, Avocatul Poporului ca în Norvegia, "Tribunale" ale funcţionarilor publici ca în Franţa realizate be circumscripţii administrativ teritoriale sau Agenţii de evaluarea etică a serviciilor publice ca în Statele Unite.

În România modalitatea de control este cea a Comisiilor de disciplină^[11] care au atribuţii de verificare a modului în care funcţionarii îşi îndeplinesc atribuţiile de servici. Aceste comisii sunt organizate la nivelul fiecărie autorităţii sau instituţii a administraţiei publice centrale şi locale. În proiectul de lege privind codul etic al funcţionarilor publici este prevăzut de ademenea că aceste comisii de disciplină sunt cele abilitate să judece funcţionarii şi în privinţa respectării normelor etice.

7. Dispoziţii finale

Stabilesc intrarea în viguare şi norme de simetrie legislativă, cu ce alte acte normative se completează normele codului de conduită.

^[1]  G:E. Moore Principiile etce ed. DU Style, Bucureşti 1997

^[2]  Nicolae Popa Teoria dreptului şi statului , ed. Juridica 1995

^[3]  Al. Negoiţă Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti 1996

^[4]  Ion Popescu-Slăniceanu, Funcţia publică, Ed.Infodial, Bucureşti 2000

^[5] HG 1083, M.Of. nr 707 din 7 nov. 2001

^[6]  Walter Barton, Ethic and Law in Mental Health Administration, New York 1984

^[7]  Paul Kurzman, Etical issues in Industrial Social Work Practice, Londra 1983

^[8]  D.L.Babcock şi C.A. Smith Values and Public Professional, Chicago 1980

^[9]  Ioan Alexandru Administraţia Publică, Bucureşti 1999

^[10] Ion Popescu Slăniceanu Funcţia Publică Bucureşti 2000

^[11] HG 1083, M.Of. nr 707 din 7 nov. 200