În Capitolul I Dispoziţii generale proiectul de act normativ defineşte obiectul şi sfera de aplicabilitate, "regementează Codul de etică al funcţionarului public" stabilind "conduita şi valorile" care guvernează activitatea şi comportamentul funcţionarului public.
În Capitolul II sunt expuse principiile generale ale codului de etică, arătând ca element de noutate în legislaţia funcţiei publice din ţara nostră care sunt elementele de bază ce guvernează actul normativ:
- Actualizarea - caracteristica Codul de Etică de a fi în permanentă concordanţă cu legislaţia în vigoare, aşadar de a respecta regulile de simetrie legislativă. Din aceste prevederi reiese că regulile de conduită prescrise de prezentul act normativ se completează şi respectă reglementările privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, fiind connex cu acestea dar în domeniul conduitei, aşa cum se arată din preambul.
- Diseminare - de asemenea ca noutate, actul normativ prevede, neexplicit, realizarea de activităţi de popularizare pentru aducerea "la cunoştinţa funcţionarilor publici şi a conducătorilor autorităţilor şi instituţiilor publice" a normelor Codului.
- Implementarea - principiu în baza căruia aducerea la îndeplinire se face în mod individual prin asumarea şi respectarea regimului prescris de acesta de către fiecare "instituţie sau autoritate publică, prin implicarea fiecărui funcţionar public".
Principiile generale privind funcţionarul public, reglementate de Cap III al proiectului de Cod Etic sunt regăsite în Statutul Funcţionarului public şi completate de acestă nouă reglementare. Aceste principii vizează modul în care funcţionarul public trebuie să-şi desfăşoare activitatea:
Legalitatea - care vizează pe lângă "loialitatea faţă de Constituţie şi lege" respectarea şi principiile eticii funcţiei publice;
Loialitatea faţă de lege este reglementată de un capitol special privind "raporturile funcţionarului public cu legea" şi presupune mai multe aspecte:
- respectarea legalităţii prin toate acţiunile şi inacţiunile sale
- punerea în aplicare a unei decizii fundamentate din punct de vedere legal fără a se putea opune sau fără a putea să o zădărnicească.
- Funcţionarul public are obligaţia de a refuza executarea unei decizii administrative "pe care o considera ilegală", în condiţiile în care va face o motivare în scris către superiorul său ierarhic şi în măsura în care acesta nu stăruie în apşlicarea deciziei, astfel acţiunea sa ar "contravine prevederilor art. 43, alin. 2 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare".
- funcţionarul public are îndatorirea de a susţine şi oferi informaţii pentru orice activitate întreprinsă în vederea înfăptuirii actului de justiţie, normă prevăzută şi de codul de procedură civilă. Această obligaţie este prevăzută cu amndamebntul că pentru informaţiile confidenţiale se va cere acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei din care face parte.
- funcţionarul public are obilgaţiade a pune în aplicare a hotărârii instanţelor judecătoreşti. Garantarea drepturilor constituţionale - proiectul prevede "Funcţionarul public va
asigura respectarea" acestor drepturi. Proiectul prevede pentru funcţionari nunumai respectarea dar şi vegherea ca dispoziţiile constituţionale privind drepturile cetăţenilor să-şi găsească aplicarea în viaţa practică. Astfel funcţionarul public ca mandatar al autorităţii administraţiei este instrumentul de garantare a legalităţii.
Consultarea - principiu întâlnit şi în Australia (vezi infra) presupune obligaţia administraţiei ca entitate, prin funcţionarii publici "de a susţine activitatea Parlamentului şi a miniştrilor, prin acordarea de asistenţă şi informaţii".
Statul de drept - un deziderat mult pre generos nerealizabil doar lşa nivelul unui cod etic de stabilirea a conduitei profesionale şi morale a unei categorii socioprofesionale de persoane, care după părearea noastră excede capacitatea juridică a funcţionarului public: "Funcţionarul public va asigura respectarea principiului separării puterilor în stat". Acest principiu constituţional şi nu etic îşi are instrumentul propriu de aplicare şi anume atribuţiile Preşedintelui României care este arbitrul celor trei puteri fundamentale cu sprijinul instituţiilor politice ale statului.
Bun cetăţean - Funcţionarul public are îndatorirea de a-şi îndeplini obligaţiile legale, inclusiv pe cele financiare faţă de societate şi stat, principiu întâlnit în toate statele dar care a făcut o adevărată carieră în Statele Unite.
Transparenţa - "Funcţionarul public îşi va desfăşura activitatea în condiţii de transparenţă" linitată în prezentul cod la "persoanele responsabile de luarea deciziei şi la procedura urmată", dar care este completată de Legea Accesului la informaţiile publice.
Confidenţialitatea - În baza acestui principiu funcţionarul public este obligat să nu divulge informaţiile confidenţiale de care ia cunoştinţă în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu. Această prevedere este o măsură de protecţie atât pentru interesul public, cât şi pentru cetăţean în măsura în care informaţiile obţinute în exercitarea funcţiei sunt privitoare la persoană. Spre exemplu: asistanţii sociali sau funcţionarii publici care vor lucra în domeniul evidenţei informatizate a persoanei în baza OUG 81 şi 82/2001.
Imparţialitatea - ca obligaţie a funcţionarul public de a aplica "un tratament egal" în exercitarea funcţiei publice "tuturor persoanelor fizice sau juridice cu care intră în contact în baza atribuţiilor sale de serviciu", ca beneficiarii ai activităţii sale.
Credibilitatea Publică - în sensul pe care îl întâlnim şi în Noua Zeelandă, funcţionarul public trebuie ca prin modul în care "îşi va îndeplini atribuţiile de serviciu" să câştige "încrederea factorului politic" că poate duce la îndeplinire politicile generale stabilite de acesta şi pe de altă parte să câştige "încrederea publicului" şi să contribuie la consolidarea imaginii autorităţii în care îşi desfăşoară activitatea, cum întâlnim reprezentarea acestui principiu spre exemplu în Australia şi Finlanda. Aceste două accepţiuni ale principiului credibilităţii publice sunt deopotrivă prevăzute în proiectul de Cod etic la noi în ţară.
Responsabilitatea - principiu care defineşte accea conduită care îi impune funcţionarul public să dea dovadă de responsabilitate în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu. Este de preferat ca funcţionarii publici să acţiuneze cu responsabilitate şi nu să-şi atragă răspunderea, pe principiul prevenirii prin discernământ profesional şi aptitudinea de a prevede consecinţele. Din studierea în continuarea a proiectului se distinge că responsabilizarea funcţionarului public se face atât în raport de legalitate cât şi de eficacitate şi respectul faţă de banii publici.
Devotamentul - este principiul care impune funcţionarului public să se implice în totalitate în îndeplinirea atribuţiilor de servici, ca o obligaţie de a realiza sarcinile funcţiei şi deci ale autorităţii punând în slujba acestui deziderat toate calităţile personale şi profesionale, cerute şi relevate cu ocazia examenului pe post în condiţiile HG 1086/2001.
Principiul valorii - presupune că în activitatea sa funcţionarul public va da dovadă de "promptitudine, integritate, eficienţă, eficacitate, conştiinciozitate şi corectitudine, demnitate, moralitate, bună-credinţă, onestitate şi obiectivitate" ca atribute indispensabile calităţii actului de gestiune a competenţelor funcţiei publice exercitate. Aceste valori nu sunt însă bine definite în actul normativ, aşa cum ele se regăsesc în reglementări similare din alte ţări (vezi infra).
Respectarea competenţei materiale - proiectul de cod, nu prevede espres acest lucru însă din normele incluse precum şi din alte izvoare de drept ale funcţiei publice se interzice funcţionarul public să îşi asume angajamente care contravin autorităţii conferite. O insuficienţă a iniţiatorului este aceea că obligaţia este prevăzută doar cu menţiunea "în mod deliberat", ceea ce face ca norma să-şi piardă din eficacitate. În mod legal şi natural funcţionarul public este obligat în orice condiţii să nu-şi depăşească atribuţiile pentru că, indiferent dacă produce sau nu prejudicii, acest fapt reprezinta un abuz administrativ sau de drept.
Integritatea - principiul integrităţii presupune obligaţia funcţionarul public de a nu folosi funcţia publică în scopul dobândirii unui avantaj personal. Sub acestă definire se regăseşte şi în priectul românesc de cod etic al funcţionarului public el fiind preluat din legea franceză de reglemntare în domeniu. De altfel chiar Legea 188/1999 privind Statulul funcţionarilor publici este de inspiraţie franceză.
Proiectul Legii privind codul etic al funcţionarului public, este structurat, aşa cum am arătat (vezi supra), în funcţie de raporturile sociale ce se stabilesc în procesul de exercitarea a funcţiei publice. Ca o reprezentare a normelor de conduită aplicabile funcţionarilor publici, structurate pe relaţiile sociale de muncă, putem stabilii că modul de alcăturire a categoriilor de norme etice reprezintă variate ipostaze ale rolului social pe care funcţionarul public îl are în exercitarea autorităţii publice.
Astfel proiectul codului de etică este structurat pe următoarele situaţii pentru care se prescrie conduita funcţionarilor publici:
- Norme generale de conduită a funcţionarilor publici;
- Ocrotirea proprietăţii publice şi private;
- Conflictul de intarese;
- Relaţiile funcţionarilor publici cu persoanele fizice sau juridice, precum şi cu mijloacele de informare în masă;
Aceste categorii de vorme alături de valorile generale edictate de proiectul de cod etic, au proprietatea de a realiza un cadru general privind conduita tuturor funcţionarilor publici. De la aceste norme, în baza principiului simetriei legislative, se vor dezvolta celelalte reglementări pentru anumite categorii specifice de funcţionari publici[1]. Acest principiu este statuat de iniţiator în dispoziţiile finale ale proiectului de cod etic prin prevederea obligativităţii ca „Codurile de Etică aplicabile funcţionarilor publici aflaţi sub incidenţa statutelor proprii aprobate prin legi speciale vor fi elaborate în baza prevederilor prezentului Cod de Etică."
Chiar dacă la momentul adoptării Legii privind Codul etic al funcţionarilor publici, textul va suferi anumite modificări, puterea de reglementare cadru este imperios necesar să se păsteze, dat fiind că normele sunt aplicabile tuturor funcţionarilor publici, aşa cum sunt ei definiţi de lege, indiferent de sfera de competenţă materială în sistemul administrativ românesc.
Aşadar valorile generale prescrise conduitei funcţionarilor public sunt edictate în consideraţie statutului subiectului raportului juridic de etică, în consideraţia persoanei numite prin act unilateral de voinţă publică într-o funcţie publică.
Norme generale de conduită ale funcţionarilor publici;
Raportul funcţionar public - funcţie publică îşi are originea şi se subordonează conceptului de administraţie publică fiind mobilul realizării activităţiilor specifice autorităţii publice. Aşadar în dubla accepţie, cea de aparat şi cea de distribuţie pe orizontală şi pe verticală a competenei de exercitare a autorităţii publice ce revine administraţiei, funcţionarul public este elementul mobil central fiind instituţia însărcinată să exercite administraţia publică.
Respectarea legii prin actele şi faptele funcţionarilor publici este dublată de obligaţia acestora de a acorda sprijin autorităţilor competente în înfăptuirea actului de justiţie şi de asemenea prin obligaţia de a pune în aplicare hotărârile judecătoreşti. Acestă prevedere nu este nouă în dreptul administrativ, ea se regăseşte ca obligaţia a autorităţilor administraţie publice locale prevăzută de legea 215/2000 privind administraţia publică locală şi ca o obligaţie a tuturor autorităţilor publice centrale şi locale prevăzută în Legea privind organizarea instanţelor judecătoreşti. Preluarea acestor obligaţii ale autorităţilor la nivelul funcţiei publice ţine de raportul funcţionar administraţie.
Ca normă generală de conduită, autorul iniţiativei legislative a prescris funcţionarului public un comportament rezervat care să înlăturea atitudinea vedetistă prin obligaţia ca în exercitarea atribuţiilor lor, funcţionarii publici să nu se lase influenţaţi de „considerente de popularitate şi notoriatate". În completare se prescrie funcţionarilor şi o atitudine conciliantă pentru a evita situaţiile de animozitate şi conflict.
Principiul erarhizării ca element definitoriu al administraţiei publice este reflectat la nivelul instituţiei funcţiei publice prin introducerea obligaţiei de a acţiona în conformitate cu dispoziţiile primite de la funcţionarii publici de conducere. Obligaţia de subordonare este prevăzută la nivel normativ concret în toate regulamentele de organizare şi funcţionare ori în regulamentele de ordine interioară, precum şi în Statutului funcţionarilor publici. Faptul că acestă subordonare nu este absolută şi este prevăzută sub rezerva obiectrivităţii şi responsabilităţii personale am arătat mai sus. Ceea ce prezintă importanţă la momentul de faţă este faptul că această normă este reglementată într-un cod etic ceea ce în sistemul administrativ românesc principiul erarhizării este prevăzut ca o condiţie psiho-profesională pentru ocupanţii funcţiilor publice, de vreme ce este reglementat într-un cod deontologic.
O altă normă generală de conduită constă în îndatorirea funcţionarilor publici de manifesta o atitudine ireproşabilă. Acest termen relativ este şi mai mult anihilat prin prevederea că stabilirea unor asemnea situaţii se va face „din perspectiva unei persoane rezonabile care să cunoască toate elementele relevante din situaţia respectivă". Eficienţa unei asemenea norme este redusă la minim prin formularea ambiguă.
Comportamentul social în mediul de lucru, conduita etică în raport cu ceilalţi participanţi la realizarea actului de administraţie publică trebuie să fie guvernate de rerspect6 reciproc, bună credinţă, amabilitate şi sprijin, cooperant, politicos, loial şi onest.
Un element asupra căruia s-au declanşat vii dispute îl reprezintă obligaţia funcţionarilor „de a nu aduce onoarei, reputaţiei şi demnităţii conducătorului instituţiei publice" prin dezvăluirea unor aspecte ale vieţii private, întrebuinţarea unor expresii jicnitoare, „orice altă formă dee manifestare". Acestă exprimare face din conducătorul autorităţii un tabuu, dezvoltând un cult al personalităţii. Astfel o critică la adresa unei anumite politici sau program, chiar şi dacă ar fi fondată, ar reprezenta o atingere adusă reputaţiei ori demnităţii etc. Fiind la nivel de proiect legislativ, este de datoria teoreticienilor şi practicienilor de a face amendarea şi precizarea terminologică acolo unde proiectul este deficitar.
În ceea ce priveşte funcţionarii publici care temporar sau permanent desfăşoară activităţi de control ori de conducere le este interzis să-şi îndeplinească atribuţiile de control, consiliere, reglementeze, evalueze din motive de duşmănie, răzbunare sau în scopul creării de prejudicii din motive personale.
În ceea ce priveşte relaţiile cu reprezentanţii altor state, funcţionarii trebuie să se abţină de la exprimarea opiniilor proprii aspecte naţionale sau dispute internaţionale şi să se comporte cu diplomaţie şi discreţie.
Obligaţia de confidenţialitate este introdusă de autorul proiectului tot în categoria normelor generale privind conduita funcţionarilor publici şi are o reglemetare acoperitoare. Astfel funcţionari publici a interdicţia de a divulga orice fel de informaţie cu caracter confidenţial, chai şi informaţiile care ar urma să devină publice dar care până la momentul publicări au caracter confidenţial sau divulgarea neautorizată a unor astfel de informaţii. Reglemetarea ţine seama de normele legislaţiei cadru, Legea Accesului la informaţiile publice şi Legea informaţiilor clasificate. Ceea ce dă caracterul specific pentru funcţionarul public este că obligaţia persisită până la 3 ani de la încetarea raporturilor de serviciu.
Conduita apolitică şi de echidistanţă politică, specifică administraţiei publice, este reglementată pentru funcţionarii publici prin interdicţia ca în exercitarea atribuţiilor să participe la activităţi cu caracter politic, colectare de fonduri pentru partide politice ori recomandarea către terţe persoane de a se înscrie în partide politice.
[1] Codul etic al funcţionarilor vamali