Printre numeroasele eforturi depuse in ultimii zeci de ani de organizaţii pentru a răspunde noilor conditii de productie si concurenta, reorganizarea muncii ocupa un loc central[1]. In timp ce Osterman[2] aprecia ca 35% din organizatiile americane din sectorul privat au introdus practici inovatoare in organizarea muncii inainte de 1992, Long[3] constata intr-un studiu asupra a 5000 de organizatii, ca aproximativ doua treimi au introdus o inovatie oarecare in organizarea muncii intre 1980 si 1985. In plus, aceste inovatii au cunoscut o durabilitate de 67% pe o perioada de mai mult de cinci ani[4].
Aceste date, ca si numeroase articole de specialitate, vin sa confirme importanta punerii in discutie a modelului traditional, birocratic, in sectorul privat si introducerea inovatiei. Totusi, se pare ca in sectorul public lucrurile sunt putin diferite, lucru dovedit de faptul ca inovatia din acest sector este mult mai lenta[5], cu toate ca, organizatiile publice fac fata unor constrangeri economice si politice comparabile, in sensul presiunilor pe care le creeaza, cu cele din sectorul privat. Astfel, in timp ce cererea de servicii publice de calitate se accentueaza, resursele pentru a oferi aceste servicii sunt in scadere[6], iar din moment ce finantele publice sunt in criza, utilizatorii sunt pusi in fata unor servicii mediocre din punct de vedere al calitatii[7]. Intr-un astfel de context, reorganizarea muncii poate reprezenta o solutie in cautarea eficientei utilizarii resurselor umane din sectorul public si diminuarii birocratiei.
Conceptul de reorganizare
Reorganizarea are in vedere modul in care sunt construite si structurate obiectivele, modul in care sunt adoptate deciziile si modalitatile de exercitare a controlului[8]. Organizatiile, publice sau private, vor trebui sa puna in aplicare, tinand cont de constrangerile interne si externe, cele mai eficiente si eficace actiuni, vizand fiecare componenta de organizare a muncii.
Modelul dominant de organizare, numit traditional, este fondat pe ideile lui Taylor, Mayo si Weber, este modelul care a fost utilizat cel mai mult in organizarea muncii pentru functia publica, dar si in sectorul privat.
In cadrul modelului traditional, obiectivele sunt construite si structurate prin intermediul directiilor de urmat. Ele sunt definite in mod detaliat dupa elaborarea fiecarei etape de lucru. Cea mai mare parte a timpului de descriere a obiectivelor este insotita de voluminoase manuale de proceduri ce explica modul de lucru pentru diferite tipuri de activitati. In marileorganizatii publice, descrierea obiectivelor generale este realizata de biroul central care realizeaza si manualele procedurale. Fiind imposibil de prevazut in aceste documente toate situatiile posibile, biroul central va avea in vedere cele mai apropiate niveluri ierarhice, care la randul lor, vor adauga directive pentru nivelurile inferioare.
Un astfel de mod de lucru, lasa putin loc exprimarii autonomiei si creativi tatii. Prin reorganizarea muncii, se are in vedere acordarea unei puteri de apreciere a modului de realizare a unei activitati pentru functionar. Astfel, sunt necesari parametrii generali si obiective clare care sa inlocuiasca manualele de proceduri si reguli,precum si sarcini acordate unor echipe de lucru formate din salariati polivalenti. Acestia din urma vor fi implicati si in elaborarea sarcinilor ce le vor fi incredintate.
A doua componenta a organizarii muncii are in vedere modul de adoptare a deciziilor. In cadrulmodelului traditional, managerii sunt singurii care adopta decizii privind subordonatii. Comunicarea este de tip descendent si are in vedere in primul rand transmiterea informatiilor sau a directivelor privind anumite proceduri ce trebuie respectate. Implicarea salariatilor in procedurile decizionale este minima.
Noul model presupune in primul rand o participare directa a angajatilor in cadul proceselor decizionale: participare directa in luarea deciziilor care ii vizeaza direct, prin informare si consultare.
Pentru a asigura cooperarea angajatilor, ca si adeziunea fata de regulile si procedurile stabilite de catre conducere, este utilizata o a treia componenta a organizarii muncii, si anume controlul. In cadrul modelului traditional, supravegherea si verificarea muncii, constau in rapoartele intocmite de catre nivelul ierarhic superior cu privire la conformitate, aplicarea regulilor si productivitate, coercitia fiind des utilizata.
In cadrul noului model, control prin intermediul procedurilor si supravegherea, sunt inlocuite de o adeziune normativa. Mijloacele traditionale de control sunt inlocuite cu strategii ce vizeaza apartenenta si identificarea angajatului cu organizatia, cu schimbari in cultura
Dupa cum am vazut, modelul traditional, birocratic, de organizare a muncii comporta unele limite, indeosebi o foarte mare rigiditate, dificultati in a face fata unui mediu in schimbare ca si costuri greu acceptate in perioade de limitarea finantelor publice, dar aceste elemente nu sunt suficiente pentru a explica necesitatea introducerii reorganizarii muncii in sectorul public.
Conform modelului explicativ realizat de Kochan, Katz si McKersie[9] si dezvoltat de Chaykowski si Verma[10], reorganizarea muncii este un proces ce presupune o serie de etape. Conform acestui model, contextul unei crize constituie elementul de declansare a schimbarilor. In cadrul Fig. 1 este prezentat cadul explicativ al lui Chaykowski si Verma, adaptat la problematica ce ne intereseaza.
Indiferent de natura ei, fiscala, politica, economica, situatia de criza este mentionata de mai multi autori ca un factor ce explica schimbarea[11]. Pentru functia publica, actioneaza in primul rand criza economica si cerintele pentru servicii publice ale populatiei ca factori ce solicita schimbarea.
Criza din serviciile publice depaseste exigentele de limitare a finantelor publice. Chiar esenta Statului-providenta si rolul sau de redistribuire a bogatiei sunt puse in discutie[12]. Criza nu este doar economica; este si politica. Aceasta dubla criza are influente importante asupra prioritatilor si filosofiei gestiunii publice. Astfel, apar initiative publice de anvergura, care tind sa reformeze sistemul public sau componente esentiale ale acestuia. Dar numai in anumite cazuri privilegiate se apeleaza la reorganizare,alteori se foloseste privatizarea sau dereglementarea.
Strategiile reformei initiate datorita perceperii unor situatii de criza sunt dependente de contextul specific şi sunt modelate de detaliile culturale şi instituţionale ale fiecărei ţări.
Vointa de schimbare a liderului
Doar perceperea starii de criza nu este suficienta pentru a recurge la reorganizarea muncii; este necesar un catalizator. Acest al doilea factor, pune astfel accentul pe rolul principal jucat de catre agentul schimbarii. Acesta va trebui sa fie "un campion al innoirii", care va declansa initiative si care ii va proteja pe cei care risca alaturi de el[13].
Acest inovator se va situa intotdeauna la un nivel superior al ierarhiei, avand destula putere si credibilitate pentru a-si elabora viziunea, a o face cunoscuta si a obtine adeziunea si participarea unei mase critice de angajati[14]. Acest agent al schimbarii este convins de necesitatea reorganizarii muncii. El crede in serviciile oferite de Stat si colectivitatile locale si doreste sa contribuie la imbunatatirea prestarii acestora[15].
În ţările care au urmărit desconcentrarea responsabilităţilor managementului resurselor umane managerii operativi au o poziţie crucială situată între formularea şi executarea politicii în domeniul managementului resurselor umane în măsura în care ei trebuie să asigure prestarea serviciilor publice şi insuflarea noilor teorii subordonaţilor lor. Ca rezultat, o măsură semnificativă a succesului sau eşecului iniţiativelor în domeniul managementului resurselor umane, axate pe deconcentrare, se bazează pe abilitatea managerilor operativi de a adapta principiile reformei la exigenţele conducerii zilnice a personalului. Totuşi, strategiile explicite, care vizează orientarea managerilor operativi pe calea reformei, sau chiar furnizarea instrumentelor necesare pentru a realiza reformele, lipsesc adesea[16].
Factorii care acţionează asupra strcturii organizaţiilor publice
Dupa cum am vazut, organizarea structurii birocratice si procesul sau decizional complex si centralizat limiteaza inovatia. In plus, subordonarea agentilor de control in birocratia publica, tinde sa impiedice orice proces de schimbare.[17]
Nivelul de autonomie al agentilor publici este adesea limitat: functia publica are o structura centralizata sau agenti centrali stabilesc reguli si proceduri. Astfel, managerii publici nu pot apela cu usurinta la reorganizarea muncii pentru ca nu pot influenta regulile si procedurile ce vizeaza domeniul lor de activitate.
Trebuie avute in vedere si interventiile politice in administrarea functiei publice. Adesea, inovatia nu poate fi adoptata decat daca exista un mandat politic in acest sens. In plus, schimbarile de orientare politica sunt dese si uneori incompatibile unele cu altele. Aceste schimbari pot influenta negativ initiativele de reorganizare a muncii deturnand eforturile spre obiective organizationale care nascute fiind din ideologii politice, nu se bazeaza pe concepte de eficienta si eficacitate ci mai mult pe consensul public[18].
Aceste elemente structurale, fiind influentate de controlul central, de autonomia de gestiune locala ca si de interventiile politice, pot lua infatisari diferite in functie de sectorul in care actioneaza. Intensitatea lor difera in functie de serviciul oferit si dimensiunea organismului public.
Factorii care acţionează asupra gestiunii resurselor umane
Abordarea utilizata in gestiunea resurselor umane se afla in centrul modelului de organizare a muncii care domina intr-o organizatie. Criteriile de recrutare, selectie si promovare,
sistemele de clasificare si de remunerare, structura si practicile relatiilor de munca sunt elemente care influenteaza modelul de organizare a muncii si posibilele sale transformari. In ceea ce priveste cea mai mare parte a acestor dimensiuni de gestiune a resurselor umane, organizatiile publice, de nivel central sau local, trebuie sa respecte politicile agentiilor centrale, pe care doar le aplica.
Aceasta repartizare a autoritatii decizionale, nu face altceva decat sa inlature o buna parte din mijloacele de gestiune utilizate de manageri[19]. Acest fapt poate fi real in sensul in care structurile decizionale nu lasa nimic la latitudinea managerilor sau poate fi artificial in cazul in care managerii percep ca realitatea organizationala nu le permite sa adopte caile pe care si le doresc[20]. Asadar, realitatea ca si modul de percepere a acesteia sunt elemente determinante in reorganizarea muncii.
Managerii functiei publice nu poseda nici o cale de a influenta sistemele de remunerare, utilizate adesea in sectorul privat ca stimulent de inovare si productivitate[21]. Astfel, remunerarea nu poate fi utilizata ca mijloc de reorganizare a muncii. Situatia este diferita in ceea ce priveste selectia si evaluarea personalului, existand o oarecare autonomie a managerilor publici, mai ales in cazul evaluarii.
In sistemul traditional de organizare a muncii, functionarul este evaluat in functie de conformitatea sa fata de norme si nu in functie de rezultate. In ceea cepriveste selectia personalului, chiar daca agentiile centrale stabilesc criteriile generale, managerul public poseda o oarecare putere discretionara. Totusi, problema se pune daca accentul cade asupra capacitatilor, atitudinilor si potentialului inovator sau asupra cunoasterii si aderarii la reguli si norme.
Managerul functiei publice, are adesea perceptia ca nu poseda instrumentele necesare pentru a-si motiva subordonatii. Aceasta conceptie este in mare parte falsa, dar intensitatea ei in spiritul managerului are o influenta decisiva in procesul de reorganizare a muncii.
[1] HEBDON, Robert and Douglas HYATT, "Worplace Innovation in the Public Sector: The Case of the Office of the Ontario Registrar General", Journal of Collective Negotiations in the Public Sector, Vol. 25 (1), 1996, 63-81.
[2] OSTERMAN, Paul, "How common is workplace reorganization and who adopts it?", Industrial and Labor Relations Review, Vol. 47, Num. 2, 1994, 173-188.
[3] LONG, Richard, "Factors Affecting the Introduction of Workplace Innovations", Rapport du 26ème Congrès de l'ACRI, (Québec, 483-494.
[4] BETCHERMAN, Gordon, Norm LECKIE and Anil VERMA, HRM Innovations in Canada: Evidence from Establishment Surveys, Kingston, Queen's Paper in Industrial Relations, QPIR 1994-3, 1994.
[5] MELTZ, Noah and Anil VERMA, "Developments in Industrial Relations and Human Resource Practices: An Update from the 1980s", in T.A. KOCHAN, R.P. LOCKE and M.J. PIORE, Employment Relations in a Changing World Economy, Cambridge, MIT Press, 1994.
[6] ÉTHIER, Gérard, La qualité totale, nouvelle panacée du secteur public?, Sainte-Foy, Presses de l'Université du Québec,
918994.
[7] ORGOGOZO, I. et H. SÉRIEYX, Changer le changement: On peut abolir les bureaucraties, Paris, Éditions du Seuil, 1989.
[8] RANKIN, Tom, New Forms of Work Reorganization: The Challenge for North American Unions, Toronto, University of Toronto Press, 1990.
[9] KOCKAN, Thomas A., Harry KATZ et Robert MCKERSIE, The Transformation of American Industrial Relations, Ithaka, ILR Press, 1986.
[10] CHAIKOWSKI, Richard and Anil VERMA, Industrial Relations in Canadian Industry, Toronto, Holt, Rinehart and Winston, 1992.
[11] A se vedea si BORINS, S. F., "Innovation en gestion publique: leçons tirées du concours de l'IAPC", Optimum, vol. 22, no. 3, 1992, 5-16, KERNAGHAN, K., "Empowerment and public administration: revolutionary advance or passing fancy?", vol. 35, no. 2, été, 194-214, 1992.
[12] ROSANVALLON, Pierre, La crise de l'État-providence, 2e édition, Paris, Édition du Seuil, 1984.
[13] OSBORNE, D. et T. GAEBLER, Reinventing government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Reading, MA., Addison-Wesley, 1992.
[14] de CARUFEL, A., "Le changement de culture organisationnelle pour les cadres du secteur public", Optimum, vol. 24, no. 3, 18-27, 1994.
[15] DENHARDT, R. B., The pursuit of Significance: Strategies for Managerial Success in Public Organizations, California, Wadsworth Publishing Company, 1993.
[16] 107 Matei A. coordonator - Integrarea managementului resurselor umane in reforma functiei publice, Ed. Economica, Bucuresti, 2001, p. 30
[17] ZAWACKI, R. A. et D. D. WARRICK, Organization Development: Managing Change in the Public Sector, Illinois, International Personnel Management Association, 1976.
[18] BOOTH, S. A., "La gestion de l'innovation: un modèle général", Revue française d'administration publique, no. 59, juillet-septembre 1991, 367-377.
[19] PARENTEAU, Roland, "Peut-on parler de management public ?" dans Mohamed CHARIH et Michel PAQUIN, Les organisations publiques à la recherche de l'efficacité, Sainte-Foy, ENAP, Université du Québec, 1994, 1-17.
[20] GIBLIN, E. J., "Organization Development: Public Sector Theory and Practice" dans R. A. ZAWACKI et D. D. WARRICK, Organization Development: Managing Change in the Public Sector, Illinois, I.P.M.A., 1976, 121-130.
[21] St-ONGE, Sylvie, "Reconnaître les performances", Revue Gestion, Vol. 29, Num. 3, Septembre 1994, 88-98.