În sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un subsistem al mediului social, ce reprezintă, în același sens, un sistem integrator, de mare complexitate.
Prin urmare, sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrantă a sistemului social, aflată în interacțiune permanentă și reciprocă cu celelalte componente ale acestuia. Astfel, pe de o parte, interesează modul cum mediul social furnizează administrației publice impulsurile și susținerea necesare îndeplinirii misiunilor acesteia. Pe de altă parte, se are în
vedere faptul că sistemul administrativ este în măsură să-și formeze propriile capacități și să-și cuantifice nevoile, influențând la rândul său asupra evoluției mediului social.
La rândul său, sintagma mediu al sistemului administrativ (ecosistem) semnifică “un ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influență asupra funcționării sistemului sau care sunt influențate la rândul lor, de către acesta”[1].
Structurarea și funcționarea sistemului administrativ sunt condiționate deci, în mod obiectiv, de alte elemente de structură ale societății globale, legate între ele printr-o serie de interacțiuni. El comunică cu acest mediu prin informații reciproce și prin procesul întrebare- răspuns. În acest proces, întrebările acced către sistemul administrativ printr-o rețea de comunicații și sunt complementare, atât între ele, cât și cu cele care emană din interiorul sistemului administrativ însuși. La rândul lor, răspunsurile pe care le dă sistemul administrativ iau forma deciziilor și acțiunilor concrete cu impact asupra evoluției societății.
Procesul de schimb și comunicare dintre sistemul administrativ și mediul exterior creează două situații, de exemplu:
pe de o parte, sistemul poate fi deschis asupra mediului, prin schimbul unui ansamblu diversificat de informații, dar în același timp, sistemul administrativ tinde să-și creeze propriul determinism intern, limitându-și densitatea comunicațiilor cu exteriorul;
pe de altă parte, acest sistem se poate plasa într-o situație de dependență sau să încerce să-și controleze și să domine mediul, creând un centru autonom de putere și propriile valori.
ipostaza de sistem distinct, dispunând de competențe proprii, administrația publică se consolidează pe baza unor mecanisme directe sau indirecte, care stabilesc gradul său de autonomie, în raport cu sistemul, celelalte subsisteme și chiar cu mediul social, politic. În atari condiții, sistemul administrativ public tinde să se distanțeze de sistemul politic și să devină un sistem distinct care să aibă propria legitimitate, deși rămâne sub influența politicului.
Prin prisma manifestării și întăririi autonomiei, sistemul administrativ își constituie bazele proprii de existență și funcționare cu următoarele componente:
Birocrația se poate defini ca “sistemul în care preponderența în direcția realizării afacerilor publice, aparține serviciilor administrative, adică birourilor”[2]. Birocrația presupune ca administrația să înregistreze următoarele mutații:
- să se transforme într-o lume îngrădită, capabilă să reziste impulsurilor exterioare. Ea devine astfel independentă de corpul electoral și de guvernanți care nu mai exercită asupra sa o influență directă. În această optică, Statutul funcționarului public, din democrațiile europene, maximizează securitatea profesională și garantează autonomia acestuia, iar administrația se constituie ca o categorie socială, o corporație care are interese proprii.
- tinde să devină un centru de putere, în măsură să dobândească forță politică și capacitate de decizie.
Puterea birocratică a fost considerată, uneori, inevitabilă și binefăcătoare. În acest sens, potrivit lui Max Weber, apariția statelor moderne a fost legată de constituirea unui corp de lucrători intelectuali, specializați, dotați cu independență și stabilitate. La rândul său, A. Mathiot considera că birocrația are avantaje apreciabile, deoarece funcționarii publici, recrutați în funcție de talentul lor, mențin continuitatea statului și a serviciilor publice.
În alte opinii se consideră că birocrația este incompatibilă cu principiile democrației, deoarece afacerile publice sunt încredințate unor funcționari neimplicați politic. Chiar dacă activitatea administrației rămâne funcțională în raport cu natura și regulile sale, ea înregistrează disfuncționalități din punct de vedere al intențiilor și semnificațiilor sociale.
Tehnocrația se definește ca “sistemul în care preponderența în direcția realizării afacerilor publice, aparține tehnicienilor”[3]. Aceste persoane iau anumite decizii în funcție de considerentele de eficacitate tehnică, fără a face referiri la exigențele politice. Spre deosebire de agenții dintr-o organizație birocratică, tehnocrații nu se mulțumesc numai să aplice regulile, ci au facultatea de a crea, de a impune noutățile.
Implantarea tehnocraților generează iluzia realizării controlului politic de către administrație. Max Weber semnala deja o ascensiune publică irezistibilă a tehnicienilor, care pe de o parte reduce rolul și puterea politicului, iar pe de altă parte, generează fenomenul de confuzie între omul politic și expert.
Preponderența tehnicienilor în cadrul sistemului politic este consecința unui fenomen general al societății industriale, dominată de tehnocrați. Complexitatea problemelor de rezolvat a dus la apariția unei noi pături sociale formată din ingineri, savanți, manageri, la o “castă a tehnologilor”. Pe aceasta J. K. Galbraith o numește “tehnostructură” și este formată din specialiști care dețin fiecare câte o parte din informațiile necesare întregului ansamblu ce va deține puterea. În opinia lui Maurice Duverger, această evoluție va conduce la o osmoză treptată între tehnicienii privați și cei publici, care au aceeași origine și apără aceleași interese.
Pe de altă parte, influența tehnocraților asupra afacerilor publice este contestată; în absența omogenității sociale și a unei doctrine proprii, specialiștii nu vor putea constitui un grup dominant în cadrul sistemului politic. În măsura în care tehnocrația compromite jocul politic și secretul de stat, ea devine incompatibilă cu principiile democrației.
Tehno-birocrația este o alianță între virtuțiile de organizare birocratică și competențele de ordin tehnic. Cele două noțiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu se sprijină întotdeauna pe specializare și calificare tehnică. Invers, câmpul tehnocrației îl depășește pe cel birocratic, în măsura în care fenomene analoage se produc în afara cadrului administrativ.
Tehnocrația poate să aducă birocrației, forță și prestigiu și să o pună în valoare prin imprimarea unui caracter dinamic. La rândul său, birocrația constituie un punct de sprijin pentru tehnocrație. Tehnicienii care se bazează pe aparatul birocratic devin mult mai capabili și mai competenți.
În concluzie, tehno-birocrația reprezintă un model rațional de organizare a sistemului administrativ public, capabil să atingă un înalt grad de eficiență, fiind bazat pe cunoștințe tehnice.
[1] Chevalier J., Loschak D., Introduction a la science administrative, Memento Dalloz, Paris, 1974, p. 58
[2] Chevalier J., Loschak D., op. cit., p. 64
[3] Ibidem, p. 65