Administrație publică

• Generalități

În vederea îndeplinirii funcțiilor pe care i le conferă sistemul social și pentru a răspunde solicitărilor care îi sunt adresate, sistemul administrativ este grefat pe un aparat instituțional a cărui complexitate sporește pe măsura dezvoltării sarcinilor administrative. Organizarea concretă a acestui aparat trebuie să corespundă găsirii de soluții la toate problemele sistemelor administrative și să ia în considerare elementele interne sau externe care exercită presiuni sub influența factorilor de permanență și a celor de evoluție.

Acțiunea elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influență endogeni rezultă din interiorul sistemului administrativ însuși. Or, organizarea administrativă posedă o logică intrinsecă și cunoaște un ritm de evoluție specifică, aflându-se sub impactul acestor factori.

Pe de altă parte, acțiunile elementelor exogene (externe), respectiv ale factorilor de influență exogeni, își au sursa în interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest aspect, organizarea sistemelor administrative trebuie să reflecte raporturile existente cu celelalte sisteme și să suporte permanent consecințele mutațiilor intervenite în interiorul lor.

• Factori endogeni de influență

Deși este supusă influențelor mediului, sistemele administrative publice au urmat o dezvoltare autonomă; în sistemul administrativ se regăsesc elemente intrinseci care au favorizat continuitatea și evoluția principiilor de organizare. Aceste elemente cu caracter endogen din sistemele administrative sunt reprezentate de tradiția administrativă și expansiunea administrativă, aflându-se sub influența unor factori de permanență și factori de evoluție.

• Factorii endogeni de permanență

Întregul aparat administrativ are tendința de a pune accent pe durată. Atributele de continuitate privilegiază comportamentele tradiționale, consolidează dezvoltarea și își pun amprenta asupra vieții sociale.

Ca și alte           sisteme birocratice, sistemul administrativ acordă o

valoare particulară tradiției care are următoarele valențe:

• contribuie la formarea administratorilor, deoarece, în virtutea

permanenței, funcționarii publici își însușesc tehnicile meseriei lor și își exercită autoritatea profesională;

• protejează funcționarii publici în raporturile mutuale ale acestora cu superiorii și subordonații lor;
• reprezintă cadrul din care se degajă directivele de acțiune cotidiană; normele empirice și uzanțele interne determină pentru fiecare serviciu public, condițiile sale permanente de acțiune și conduita administrativă.

Cultul tradițiilor exprimă o preocupare din partea sistemului administrativ, de a
asigura imperativele de stabilitate, în ciuda gravelor inconveniente care riscă să rezulte din acesta. Asemenea consecințe negative ar putea fi următoarele:

• practicarea cultului precedentelor ar duce la o degradare a sistemului administrativ, prin blocarea spiritului de inovare și promovarea unei rutine profesionale;
• greutatea precedentelor se opune eforturilor de raționalizare operabile asupra sistemului administrativ, în cazul în care se constată prezența anumitor erori și disfuncționalități.

Cu toate efectele negative potențiale, factorii de permanență au asigurat proliferarea serviciilor publice și multiplicarea numărului colaboratorilor, contribuind la expansiunea tuturor sistemelor administrative. Fără îndoială că această proliferare a rezultat în parte, ca urmare a dezvoltării nevoilor sociale care au impus un aparat administrativ mai elevat; dar ea a fost generată și de o tendință naturală de evoluție, proprie tuturor sistemelor birocratice.

Conform celor afirmate de Parkinson, munca este cu atât mai captivantă, cu cât timpul care îi este consacrat este mai mare; nu există deci, un raport direct între volumul de muncă prestat și efectivele de personal înrădăcinate să-l execute. În administrația publică, acest postulat este însoțit de două precizări și anume:

• funcționarii sunt creați reciproc în timpul muncii;
• toți funcționarii tind să mărească numărul propriilor subordonați, pentru a dovedi importanța serviciului pe care îl conduc. Creșterea are loc de la bază, prin ramificația rădăcinilor și este generată de ceea ce A. Mathiot denumea “paranoia administraților”. Această analiză conduce la o realitate de nedorit în administrația publică, și anume că prima funcție a acesteia ar fi doar crearea de locuri de muncă și nu satisfacerea interesului public.

Factorii de permanență cultivă rezistența la schimbare. Toate sistemele administrative sunt în esență conservatoare. Capacitatea acestora de autoreglare favorizează o anumită închidere la impulsurile exterioare care ar provoca mutații. Ea exprimă fenomenul de homeostază prin care “se înțelege capacitatea unui sistem de a menține anumite constante esențiale în cadrul mediului său intern, indiferent de forța variațiilor perturbatoare care provin din mediul extern”.

Această capacitate de rezistență este mult mai puternică în cazul sistemului administrativ, față de alte sisteme sociale, manifestându-se în scopul menținerii principiilor de organizare și funcționare proprii. Atitudinea conservatoare în administrație este asigurată, atât de funcționarii publici, care văd în schimbare o amenințare a drepturilor proprii, cât și de situația de monopol de care beneficiază sistemul administrativ în societate, fapt care îi facilitează menținerea pozițiilor dobândite.

• Opoziția declarată, care generează conflicte deschise, atât cu întregul corp social, cât și cu instanțele politice;
• Acceptarea aparentă, care reprezintă o atitudine întâlnită în mod curent, constând în a combina în permanență structura reală cu reformele administrative continue, dar care întotdeauna rămâne la nivel de texte, de puncte secundare în program, fără a se traduce în fapte concrete;
• Mecanismele blocajelor. Acestea sunt, de regulă, eficiente; astfel, administrația publică produce “anticorpi” pentru a dizolva “germenii” evoluției, apelând la un control excesiv, creând structuri și mecanisme greoaie și chiar organisme antireformatoare.

Totuși, istoria a confirmat faptul că administrația nu se schimbă în același timp cu transformările care bulversează mediul. Astfel, Tocqueville a arătat că, după anul 1789 (după revoluția franceză), instituțiile publice au păstrat mult timp, aceeași stare de spirit și aceleași obiceiuri. Revoluționarii s-au folosit de instituțiile monarhice pentru a-și crea un nou sistem administrativ.

Aceleași constatări se pot desprinde și din experiența altor țări occidentale. În Marea Britanie, autoritățile administrative locale și serviciile publice actuale s-au format într-o perioadă lungă de timp, dar pe baza unor principii formulate de organele legislative încă din secolul al XIX-lea, care își mențin și astăzi valabilitatea. Tradiția prusacă cu privire la funcția publică și la formarea unui corp al funcționarilor publici de elită, profesioniști, disciplinați, ierarhizați s-a menținut în toate regimurile și subzistă și astăzi în mare parte, în Germania.

Chiar și administrația sovietică a fost marcată multă vreme de tradițiile administrative țariste, iar Lenin explica severitatea și actele de violență ale birocrației fostei URSS, prin conformarea acesteia cu ideologia burgheză.

• Factorii endogeni de evoluție

Sistemul administrativ nu rezistă la schimbări decât până la un anumit punct. Astfel, atunci când acestea ating o asemenea amploare, încât este imposibilă menținerea organizării anterioare, sistemul administrativ intră într-o criză profundă, care impune recurgerea la mecanisme de corectare.

Toate sistemele tind să se degradeze pe măsură ce societatea evoluează. Acest efect de entropie afectează, în special, sistemul administrativ, întrucât în toate țările, administrația se găsește într-o stare de tensiune cu mediul social. Încă din 1878, Le Play constată că dezvoltarea birocrației multiplică cauzele de iritare și generează o “excitație indirectă asupra spiritului de revoluție”. A. Mathiot vorbește chiar despre maladiile sistemului administrativ: mania, miopia și paranoia care, dacă nu sunt îngrijite la timp, capătă aspecte cronice ce pot duce chiar la paralizia sistemului.

Disfuncționalitatea și conflictele se multiplică în interiorul aceluiași aparat administrativ și mai ales în domeniul serviciilor publice. Apariția conflictelor ierarhice și orizontale, între categoriile de personal contribuie la menținerea stării de fapt, consolidarea situațiilor dobândite și la crearea unui statut antiprogresist. Asemenea inconveniente găsesc sistemul administrativ nepregătit și incapabil să reacționeze.

Așa după cum spunea Michael Croazier, sistemul administrativ prezintă anumite vicii de funcționare care pot genera situații de blocaj. Criza declanșează din partea sistemului, un proces retroactiv negativ (feedback negativ), menit să reducă abaterile și deviațiile de la starea de normalitate, dar în scopul menținerii parametrilor anteriori de stabilitate și nu pentru instituirea unei stări reformatoare.

Sistemul administrativ francez funcționează datorită unui mecanism de schimbare prin criză; criza este singurul mijloc de operare a reajustărilor necesare și joacă un rol esențial în dezvoltarea acestui sistem. Ritmul administrației birocratice reprezintă o alternare între lungi perioade de stabilitate și perioade scurte de criză și schimbare.

• Factori exogeni de influență

Mediul social-politic este supus presiunilor contradictorii pe care le exercită procesul complex al schimbării. Sistemul administrativ reflectă aceste presiuni în propria sa organizare, care se modifică permanent sub influența principiilor esențiale de echilibru al sistemelor social și politic.

Ca și în cazul elementelor endogene, cele exogene sunt influențate de factorii de permanență și factori de evoluție, dar care capătă în actualele condiții, conotații noi.

• Factorii exogeni de permanență

În cazul acțiunii factorilor de permanență, se pornește de la premisa că sistemul social are caracter etern. Expus eventualelor tensiuni, provenind din mediu, el încearcă să le depășească pentru a-și asigura persistența în timp. 

Cu toate acestea, sistemul administrativ nu se reduce numai la a supraviețui, ci el este garantul stabilității raporturilor sociale și a ordinii politice. Astfel, obiectivul care rezultă în mod explicit sau implicit și care este atribuit administrației publice, îl reprezintă apărarea echilibrului social. Un sistem de organizare defectuos și un stil de lucru ineficient sau inutil se mențin într-o societate al cărei scop este pur și simplu supraviețuirea sau lipsa perspectivei și nu progresul.

Clasele politice aflate la putere au tendința de a-și organiza propria lor stabilitate și de a prevedea mijloacele concrete pentru asigurarea acesteia. Departe de a constitui o piedică, autoritatea impersonală și stabilitatea administrației reprezintă armătura protectoare indispensabilă exercitării puterii. De aceea, în vechile regimuri, statul monarhal (regal) nu s-a impus prin sine, ci datorită puterii aparatului administrativ. În plus, cultul administrației pentru ordine și stabilitate a furnizat societății și sistemului burghez în ansamblu, cadrul necesar prin care afacerile întreprinse în sistemul privat au devenit o forță în economie, grație protecționismului exterior și conservatorismului interior.

Imperativul de stabilitate nu se confundă cu nevoia de perenitate, ci s situează pe baze contradictorii. Fără îndoială că perenitatea conduce la privilegiere comportamentelor tradiționale. Permanența principiilor de organizare și ritmu activității administrative decurg din faptul că administrația neagă prezența timpulu pentru că timpul este imobil și amenință stabilitatea. Nevoia de perenitate justific maniera în care sistemul administrativ se inserează în mediul social și se adaptează l schimbările permanente care au loc, deci reprezintă o motivație, dar și un fundament a transformărilor. Invers, ideea de stabilitate, dusă până la extrem, favorizează pierdere flexibilității sistemului administrativ și riscă să provoace, pe termen lung, o ruptur brutală față de realitate.

De aceea, stabilitatea administrativă nu este posibilă, decât în măsura în care mediul social și politic este el însuși stabil.

• Factorii exogeni de evoluție

Din momentul în care sistemul administrativ este supus impulsurilor externe favorabile schimbării, el poate fi tentat să reziste la schimbare, dar procesul de auto- transformare devine la un moment dat, inevitabil. Mai mult, aparatul administrativ este obligat să se adapteze presiunilor sociale și politice noi, prin modul în care este concepută organizarea sa internă.

Asemenea presiuni se exercită în toate țările, în mai multe direcții esențiale, care vizează adaptarea sistemului administrativ la schimbare și pot fi sintetizate astfel:

• Cetățenii solicită din ce în ce mai multe servicii de la colectivitățile publice. Această realitate bulversează raporturile tradiționale dintre stat și cetățeni, provoacă mutații importante în cadrul structurilor administrative și duce la o încetinire în funcționarea mecanismului administrativ. Așa de pildă, modificarea cantitativă și calitativă a cererii de servicii publice survenită după primul război mondial a determinat o creștere a volumului de activitate al administrației de stat (exemple: dezvoltarea serviciilor publice, creșterea numărului funcționarilor). Or, în viziunea liberală, tocmai această creștere a rolului statului în viața economico-socială a dezechilibrat sistemul care l-a deservit vreme îndelungată pentru realizarea misiunilor sale clasice. Se ajunge, astfel, la aprecierea că aparatul administrativ s-a dezintegrat datorită, în fapt, extinderii extraordinare a sectorului public (exemple: dezvoltarea de întreprinderi publice, debugetizarea cheltuielilor sociale etc.). În același timp, se constată că adaptarea la noile structuri s-a făcut în sensul diversificării administrației și pe orizontală. Această tendință de creștere a volumului și răspunderii administrației, pe fondul sporirii rolului statului în viața economică, s-a amplificat în lumea întreagă și a transformat sistemul administrativ într-un instrument de sprijinire a dezvoltării economice și sociale.
• Imperativul de eficacitate, din ce în ce mai net resimțit, a condus la mutații compatibile în sistemul administrativ. Administrația a fost constrânsă să se integreze noilor tehnici de organizare a activității (exemple: adaptarea clădirilor, utilizarea informaticii, transformarea

Sisteme Administrative Comparate metodelor de lucru etc.). În același timp, administrația publică a trebuit să se deschidă perspectivei, viitorului, să întocmească prognoze. În toate țările, funcția sa nouă de programare a impus un nou stil de lucru: “Ea nu mai are scopul de a menține o anumită tradiție ci de a conduce procesul evoluției.”

■ Sistemul administrativ trebuie modelat în concordanță cu progresul concepțiilor democratice urmărind să ducă la creșterea nivelului de consum și a celui cultural. Cetățenii nu mai vor să aibă de-a face cu o administrație autoritară și absolută. În toate țările, cetățenii își manifestă dorința de a fi auziți și înțeleși de instituțiile publice, chemată să-și multiplice eforturile de asigura satisfacerea nevoii de utilități sociale la un nivel din ce în ce mai înalt.