Administrație publică

• Considerații generale

Sistemele administrative sunt organizate în funcție de anumite constante; cercetarea acestora, precum și descoperirea legilor care guvernează administrația au constituit din totdeauna obiective esențiale pentru domeniul administrației. Multă vreme, cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare posibile. Fayol, Taylor și teoreticienii americani au ilustrat această tendință pragmatică și utilitară, bazată pe eficiență și randament.

Se apreciază, de asemenea că analiza clasică a organizării birocratice făcută de Max Weber a reunit toate cerințele de ordine și eficiență ale unui model ideal de administrație, deoarece era fundamentată pe:

• un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici și proceduri;
• ierarhie a funcțiilor însoțită de o disciplină strictă și omogenă;
• funcție publică permanentă, specializată, calificată, remunerată și dotată cu garanții de avansare.

Această viziune normativă despre administrația publică ideală, a fost abandonată odată ce s-au constatat vicii de organizare birocratică, care au generat în mod inevitabil rutină, ineficiență și incapacitate de adaptare. În acest context, au apărut alte tendințe organizaționale, îndreptate înspre deschiderea sistemului administrativ la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, apariția centrelor de putere descentralizată.

În raport cu această evoluție, un sistem administrativ poate fi studiat prin raportare la anumite sisteme de referință care oscilează între omogenitate și eterogenitate, ierarhie și participare, unitate și pluralism. Acești poli se constituie, în același timp, în principii de organizare a sistemelor administrative.

• Omogenitate și eterogenitate

Conform modelului clasic, sistemul administrativ public este o comunitate închisă, care-și găsește în ea însăși principiile de funcționare; invers, se poate concepe o administrație deschisă față de mediu a cărei structură organizatorică să reflecte diversitatea sistemului social. Practica a demonstrat că sistemul administrativ este în mod necesar permeabil față de mediu, dar în același timp își conservă specificitatea care îi garantează funcționarea. Omogenitatea și eterogenitatea constituie principalii poli între care oscilează sistemele administrative.

Organele administrative prezintă anumite trăsături, care le izolează de restul sistemului social. Potrivit anumitori autori (Darbel și Schnapper), situația administrației publice, în raport cu sectorul privat, este de natură monopolistă. Această situație privilegiază derularea unor raporturi strânse care unesc sistemul administrativ al statului de sistemul politic. Conform afirmațiilor lui Max Weber, “într-un stat organizat, violența fizică face obiectul monopolului de stat”; de aici rezultă că, administrația dispune de un control exclusiv al mijloacelor materiale de constrângere. Ideea monopolului de stat se află la originea serviciilor publice. Chiar dacă în economie situația statului nu mai este una monopolistică, administrația și-a păstrat privilegiile dobândite de-a lungul timpului, de a-și defini limitele propriului său monopol.

Lucrătorii din administrația publică sunt supuși, mai mult sau mai puțin, unui regim de drept comun, prin intermediul căruia beneficiază de drepturi regaliene, dar și de îndatoriri necunoscute persoanelor particulare. Specificul acestui regim este dat de faptul că, în unele țări litigiile privind activitățile administrative sunt soluționate de o jurisdicție specială și de un drept administrativ specific. Aportul administrativ își creează propriile reglementări interne, ale căror coerență și unitate sunt asigurate prin existența unui ansamblu de norme.

Sistemul administrativ public se prezintă sub formă de organizare similară persoanelor juridice de drept public, iar prin coordonarea competențelor se asigură o coeziune corespunzătoare.

Birocrația, în sensul de categorie socială, beneficiază de unitate și coerență proprie. În interiorul administrației există o complementaritate a rolului, atitudinilor și comportamentelor agenților (funcționarilor publici). Se poate vorbi de un spirit de grup care creează sentimentul de apartenență la o instituție și este generat de următoarele transformări :

diminuarea relațiilor individuale și creșterea forței grupurilor de presiune;

asigurarea securității locului de muncă, a tratamentelor corespunzătoare și a promovărilor în funcții publice, cu scopul evitării nemulțumirilor și presiunilor exterioare;

formarea unei comunități de interese, care unește funcționarii publici și care prevede posibilitatea avansării în funcție de vechime;

considerarea instituției publice ca un tot unitar, față de care funcționarul este parte, are o serie de obligații de îndeplinit și se atașează la sistemul de valori al acesteia.

Omogenitatea angajaților din instituțiile publice constituie o măsură de creștere a eficienței activității; toate instituțiile au interesul să recruteze persoane care, prin originea, educația și sistemul lor de valori să asigure un caracter ereditar profesionalismului și competenței.

Prin comparație, principalul avantaj al eterogenității în administrația publică îl reprezintă dezvoltarea unei rețele de comunicații, bazată pe o mișcare ascendentă și pe una descendentă.

Figura nr. IV.4. Informări dezvoltate în contextul eterogenității din administrația publică

Informarea ascendentă presupune o muncă de colectare și analiză a datelor, realizată cu ajutorul unor servicii specializate. Transmiterea informațiilor de jos în sus înspre organele investite cu putere de decizie, presupune stabilirea unor circuite de comunicare directe care să împiedice blocajul, filtrarea sau deformarea datelor.

Informarea descendentă. În vederea câștigării încrederii publicului sunt necesare măsuri adecvate, constând în:

• îmbunătățirea raporturilor cu cei administrați, printr-o simplificare a procedurilor și contactelor;
• dezvoltarea unor servicii de relații publice, celule de informare, birouri de primire și orientare a publicului, care au ca obiectiv să aducă la cunoștința cetățenilor acțiunile administrației. Aceste operațiuni se pot realiza, fie prin contacte directe cu publicul, fie prin intermediul presei. În unele țări (exemplu: SUA), implantarea lor este importantă și a dat rezultate corespunzătoare, în timp ce în alte țări (exemplu: Franța), se ciocnește de obstacole de natură psihologică;
• reforma limbajului administrativ; de exemplu, în Franța s-a înființat, în anul 1972, o Comisie de terminologie de pe lângă Administrația centrală care urmărește exprimarea și comportamentul funcționarilor publici;
• revizuirea modului de aplicare a regulilor privind secretul profesional,

Consultarea constituie o etapă suplimentară, în sensul eterogenității, vederea deschiderii aparatului administrativ asupra societății și vizează stabilirea de legături organice între administrație și grupurile sociale interesate de acțiunea sa. Spre deosebire de principiul de omogenitate, principiul de eterogenitate stabilește un dialog real între grupurile private extrem de diversificate și sistemul administrativ, cu efecte importante, și anume:

• aceste grupuri sociale au posibilitatea de a-și face auzit “glasul” și de a participa la elaborarea deciziilor, atenuând distanța care le separă de administrația publică;
• prin consultare, administrația recunoaște în mod oficial existența și caracterul reprezentativ al grupurilor de presiune și le asociază în acțiunile sale;
• consultarea atenuează personalitatea de tip birocratic, care izolează funcționarii publici de mediul social.

Fiind o urmare firească a procesului de informare, consultarea a condus la crearea unor veritabile instituții specifice în interiorul sistemului administrativ. În același timp, comunicarea și dialogul dintre administrație și grupurile private eterogene s-au transformat în veritabile negocieri care au loc între parteneri aflați pe picior de egalitate.

În concluzie, se poate afirma că omogenitatea conservă sistemele administrativ și le izolează de mediul social; spre deosebire, principiile de eterogenitat exprimă voința de transformare a aparatului administrativ, în vederea unei ma bune înțelegeri și colaborări cu celelalte structuri economice. Aplicarea ambele categorii de principii, în limite care să permită armonizarea lor, poate asigura creștere performanțelor de funcționare a sistemelor administrative.

• Ierarhie și participare

Conform modelului clasic, organizarea birocratică are la bază un sistem de dominare și de subordonare, în cadrul căruia gradele inferioare sunt supuse controlului celor superioare. Și totuși, analiza relațiilor umane din interiorul organizațiilor a arătat că tehnicile de coordonare ierarhică și autoritară nu sunt suficiente și potrivite pentru a asigura eficiența activității, din moment ce accentuează conflictele interne.

Modelul ierarhic weberian la care se referă administrația clasică se opune modelului “participativ” care este axat pe participarea membrilor instituțiilor la luarea deciziilor. Ierarhia și participarea sunt două principii distincte, prin intermediul cărora, sistemele administrative își stabilesc relațiile cu funcționarii publici.

La origine, modelul ierarhizat se referă, în exclusivitate, la relațiile corespunzătoare unor reguli stricte de organizare, care nu țin cont de sentimente, atitudini și raporturi interumane, decât într-o manieră formală. Ierarhia formală este fondată pe o construcție piramidală a funcțiilor și sarcinilor acestora.

Autoritatea ierarhică comportă anumite inconveniente, întrucât antrenează în mod inevitabil numeroase conflicte; fie între indivizi plasați pe aceeași linie ierarhică, fie între un funcționar și superiorul sau subordonatul său imediat. În plus, acest principiu provoacă o îngreunare a circuitelor ierarhice, deoarece administrațiile tind să multiplice eșaloanele ierarhic superioare reducând ritmul de lucru și realizând o transmitere în condiții necorespunzătoare a informațiilor și ordinelor.

Imposibilitatea unei formalizări complete a raporturilor ierarhice și recunoașterea existenței altor centre de putere decât autoritatea ierarhică, au condus în mod progresiv la o voință de integrare a tuturor acestor elemente, prin negociere. Astfel, ierarhizarea a cedat locul său principiului participării din considerente de eficiență, realizându-se consensul în problemele organizării.

Apariția ideii de participare în administrație nu se explică printr-o voință de democratizare internă, ci printr-o nouă concepție în privința eficienței, promovată de specialiștii în management. Implementarea sistemului de partajare al puterii este considerată ca fiind mai eficace (decât modelul de concentrare al puterii) din rațiuni diverse, și anume:

• nivelul de satisfacere al membrilor organizației (instituției) sporește deoarece se promovează o atitudine activă față de muncă, bazată pe un sistem de colaborare, pe o participare rațională și conștientă;
• calitatea deciziilor se ameliorează, ca urmare a utilizării cunoștințelor și experienței funcționarilor subalterni și a dispariției procesului de filtrare a informațiilor;
• recurgerea la tehnicile moderne de gestiune sau de luare a deciziilor întărește exigențele participării și dezvoltării spiritului de colaborare.

Diferențele mai pregnante între sistemul administrației publice clasice și cel al administrației publice moderne sunt sintetizate în tabelul următor:

Tabelul nr. 1. Perspectivă comparativă asupra modelelor administrației   publice clasice și moderne   

Să ne reamintim

Ținând cont de aceste elemente, superiorii ierarhici trebuie să lase subordonaților capacitatea de a decide în anumite situații și să nu recurgă numai la ordine și directive pentru a-și exprima opiniile; este necesar să se promoveze sistemul de delegare, care încredințează subordonaților opțiunea alegerii mijloacelor de execuție a obiectivelor. Prin această atitudine participativă, subordonații sunt incitați să rezolve un număr din ce în ce mai mare de probleme, deoarece se dezvoltă un stil de autocoordonare la nivelul grupului și un climat favorabil, în acest sens, capabil să rezolve divergențele potențiale. Pe fondul promovării modelului participativ, s-a dezvoltat, în mod progresiv, activitatea sindicală. Puterea publică a acceptat dialogul cu reprezentanții funcționarilor publici, fiind nevoită să renunțe în anumite situații la prerogativele ierarhice, din rațiuni de prudență.

• Unitate și pluralism

Având în vedere că birocrația se prezintă ca un ansamblu omogen și ierarhizat, în mod necesar ea este și unitară. Unitatea reprezintă o prelungire și o consecință a celor două principii precedente, fiind justificată, atât din considerente de eficiență (exemplu: satisfacerea mai bună a nevoilor, la costuri mai mici), cât și din voința de a nu se acționa la întâmplare.

Principiul de unitate impune ca diviziunea muncii de administrație să fi compensată printr-o subordonare a diverselor organe administrative față de autoritate supremă.

Unitatea prin ierarhie

Aparatul administrativ este subdivizat pe verticală într-un număr de ramuri corespunzătoare unor domenii precise de activitate. Din această perspectivă, specializarea pe ministere exprimă în toate țările ideea repartizării și diviziunii muncii administrative.

Dezvoltarea intervențiilor publice în viața economico-socială a determinat creșterea numărului de ministere și diversificarea acestora. Împărțirea muncii de administrație pe ministere nu este doar rezultatul unei opțiuni deliberate sau a unor calcule raționale, ci mai degrabă reprezintă un produs istoric, bazat pe considerații personale și contingențe politice. Acest proces se află într-o continuă evoluție. În prezent asistăm la o instabilitate a structurilor ministeriale care comportă inconveniente grave manifestate prin: dezorganizarea serviciilor, probleme de coordonare, conflicte de muncă.

Specializarea ministerială este compatibilă cu principiul unității pe care-l completează printr-o ierarhizare a serviciilor. Administrația este divizată pe toată lungimea sa în tranșe orizontale poziționate într-o manieră piramidală. Fiecare etaj reprezintă un alt nivel de ierarhie, care dispune de organe inferioare, dar este subordonat față de organele superioare.

În fruntea fiecărui minister se află un ministru, responsabil al gestiunii și dotat cu putere discreționară asupra organelor inferioare. Fiecare minister este subdivizat la rândul său pe eșaloane succesive, pe colectivități mai mici și mai specializate (exemple: direcții, subdirecții, birouri etc.). Într-un regim parlamentar, orientările activității administrative sunt fixate de către șeful statului împreună cu guvernul; într-un regim prezidențial aceste atribuții revin numai șefului statului.

Prin intermediul ierarhiei se asigură coeziunea, dar și supunerea administrației. Ea facilitează transmiterea ordinelor prin relații succesive, repartizarea responsabilităților și controlul autorităților alese.

Unitatea prin control

Practicarea principiului de autonomie a demonstratcă, în ciuda descentralizării, organizarea administrativă poate fi supusă operațiunii de control, exercitată de un singur centru de autoritate. Densitatea controlului permite realizarea unei unități organice, într-o manieră la fel de eficientă ca ierarhizarea.

Relația dintre stat și colectivitățile locale se caracterizează în multe țări prin existența unei rețele de dependență care transformă structurile locale în eșaloane ale puterii centrale. Statul procedează la repartizarea de competențe în seama autorităților locale și are puterea de arbitraj raporturile dintre colectivități. În virtutea tutelei, statul poate bloca, încă de la început, inițiativele locale care se dovedesc a fi inoportune sau costisitoare. Controlul este un mijloc extrem de eficient care asigură conformitatea și unicitatea acțiunilor întreprinse asupra ansamblului teritoriului.

Dificultățile financiare cu care se confruntă colectivitățile locale impun acordarea de către stat a unor subvenții și ajutoare publice; în acest scop, statul efectuează expertize tehnice și economice care să ateste necesitatea și oportunitatea operațiilor pe care le va finanța ulterior. În consecință, concepția privind efectuarea controlului administrativ de stat este compatibilă cu raționalitatea cheltuielilor publice, dar și cu principiul de unitate.

Un exemplu, în acest sens, îl constituie administrația publică franceză care își desfășoară activitatea pe baza tradițiilor centralizatoare și manifestă o neîncredere vizibilă în privința tuturor formelor de autonomie.

| Principiul unității este reprezentativ pentru concepția clasică privin ■ organizarea birocratică; în prezent sistemul administrativ se prezintă sub forma unu mozaic instituțional, format din celule multiple, care acționează potrivit unei strateg proprii.

Administrația publică modernă se caracterizează printr-o dezmembrare I I aparatului administrativ și un pluralism al centrelor de decizie autonomă, care s ■

constată în toate țările. Sistemul administrativ nu mai este un bloc coerent și unifica | Dezvoltarea constantă a atribuțiilor sale a generat apariția unor moduri d

gestiune descentralizate, dispunând de o relativă independență față de autoritățil

Această evoluție se explică din rațiuni de eficiență și din rațiuni politice. Individualizarea și personalizarea operațiunilor de gestiune au avut ca efect creșterea rentabilității în munca de administrație, prin promovarea unor persoane competente la conducerea serviciilor publice. În plus, constituirea de mici agenții administrative a contribuit la prevenirea pericolelor generate de birocrația excesivă și la scăderea puterii eșantionului central.

Dezvoltarea acestor structuri autonome creează probleme de coerență a acțiunii administrative. Fiecare organ administrativ are tendința de a-și privilegia propriile obiective, riscând să mărească tensiunea și concurența în interiorul sectorului public. Din acest motiv, au fost promovate tehnici noi menite să asigure raționalizarea acțiunii administrative respectând autonomia diferitelor componente, dintre care menționăm:

• formulele contractuale (exemplu: contracte cu întreprinderile publice, cu orașele medii și comunități urbane mari), care stabilesc angajamente reciproce între stat și colectivitățile descentralizate într-un cadru precis și de interes; statul își fixează obiectivele generale de îndeplinit și limitele de control, garantând organelor descentralizate o anumită sferă de independență;
• mijloacele de coordonare, care sunt extrem de variate în funcție de natura și orizontul de timp la care se referă. Între acestea se disting canalele tradiționale ale procedurilor de control juridic - nejuridic, precum și instituțiile administrative, care se sprijină pe centrele de decizie existente sau se suprapun cu acestea.

Formulele contractuale și mijloacele de coordonare sunt utilizate, adesea, de către puterea ierarhică și contribuie la realizarea unității sistemului administrativ.