Conflictul de interese reprezintă un subiect complex, ce reflectă problemele structurale ale oricărei societăți cu democrație slab dezvoltată. Acesta este legat de mai multe aspecte, inclusiv socio-culturale, politice și administrative. În cazul în care oficialilor publici le lipsește imunitatea etică în consolidarea sistemelor de valori și culturale, atunci ei pierd conștiința de a proteja interesul public. Abuzurile de putere politică și administrativă în interes propriu, indifirent dacă acesta presupune un interes individual, de grup sau partid, dăunează organizațiilor din sectorul public și privat, publicului larg și societății în general. Acestea, de asemenea, distrug oportunitățile viitoare pentru dezvoltarea socio-economi- că durabilă.
Prin urmare, creșterea conștiinței publice în rândul comunităților locale, naționale și internaționale, în scopul identificării eforturilor comune pentru a preveni și proteja societatea de efectele negative care decurg din conflictele de interese, reprezintă pentru Republica Moldova un imperativ.
Conflictele de interese, atât din sectorul public, cât și din cel privat, au devenit un motiv major de preocupare în întreaga lume.
Recomandarea No. R (2000)10 a Comitetului de Miniștri al Țărilor Membre ale Consiliului Europei privind codurile de conduită pentru agenții publici/titularii de funcții publice (public officials) definește conflictul de interese în felul următor: „conflictul de interese apare dintr-o situație în care funcționarul public are un interes privat, care este de natură să influențeze sau pare că influențează, exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor sale oficiale”.
Totodată, și OCDE este preocupată de problematica conflictului de interese. Astfel, Ghidul intitulat „Gestiunea conflictului de interese în serviciul public”, formulează următoarea definiție:
„Un conflict de interese implică un conflict între datoria față de public și interesele personale ale unui funcționar public, în care funcționarul public are interese, în calitatea sa de persoană privată, care ar putea influența necorespunzător îndeplinirea obligațiilor și responsabilităților oficiale1”. Definit în acest fel, conflictul de interese are același înțeles cu conflictul real de interese. O situație de conflict de interese poate astfel fi actuală sau poate să fi existat cândva în trecut.
Prin contrast, se poate spune că există un conflict de interese aparent atunci când se pare că interesele unui funcționar public ar putea influența în mod necorespunzător îndeplinirea sarcinilor, deși în realitate situația poate să nu fie așa. Un conflict potențial apare atunci când un funcționar public are interese personale care sunt de o asemenea natură încât s-ar produce un conflict de interese dacă funcționarul ar avea atribuții oficiale în acea privință (conflictuale) în viitor.
Conflictele de interese, în general, presupun două categorii de interese: interese materiale (pecuniare) și morale (non-pecuniare)[3].
Interesele pecuniare implică un câștig financiar real sau potențial. Acestea pot rezulta de la un membru de personal, sau de familie, deținător de proprietate, acțiuni sau o poziție într-o companie care este în licitare pentru a obține un contract cu o instituție guvernamentală, acceptarea cadourilor sau încasarea unui venit dintrun loc de muncă secundar.
Interesele non-pecuniare nu au o componentă financiară. Acestea pot apărea din relațiile personale sau de familie, implicarea în activități sportive, sociale sau culturale. Exemplul cel mai evident în acest context, este interesul de familie - de exemplu, un funcționar responsabil de recrutare poate avea un interes în influențarea procedurilor de angajare, pentru a asigura o poziție fratelui său ori vărului, fără vreun beneficiu financiar.
În plus, există și alte interese ce nu au încă direct caracter personal, dar care pot fi obiectul conflictului de interese. Cu ideea la realegeri în minte, oficialii aleși urmăresc, în general, interesele alegătorilor lor și ale partidului lor, și încearcă să influențeze procesul administrativ, ceea ce este, de obicei, împotriva interesului public.
- Identificarea cauzelor generatoare de conflicte de interese
Următoarele cauze pot genera situații de conflict de interese, inclusiv la nivelul APL:
- Angajamentul politic insuficient ar putea fi un motiv primar al unei legislații slabe privind conflictele de interese și al implementării deficitare a acesteia. Elaborarea legislației este foarte importantă, deoarece creează baza pentru ca acțiunile viitoare să fie dezvoltate, însă punerea în aplicare a actelor legislative devine, de asemenea, crucială. Cu cât devin mai ample reformele, cu atât mai importantă devine voința politică. Dezvoltarea și promovarea cu succes a politicilor publice ce vizează prevenirea conflictelor de interese în sectorul public moldovenesc se dovedește a fi o sarcină dificilă. Obstacol fundamental care trebuie să fie depășit presupune necesitatea manifestării unei voințe politice suficiente pentru a construi un organism de serviciu public profesionist complet protejat de un control politic abuziv.
- Conflictul de interese, în termeni de legislație și implementare, nu poate fi separat de celelalte componente ale reformei administrației publice și de transformările din Europa Centrală și de Est. Există alte domenii foarte importante, cum ar fi transparența instituțiilor publice (începând cu transparența procesului de luare a deciziilor), care trebuie să progreseze urmând același calendar de reforme. O lege cuprinzătoare cu privire la conflictul de interese trebuie să fie însoțită de reconsiderarea altor sectoare, cum ar fi sistemul electoral, în scopul de a împuternici alegătorii să sancționeze mai eficient comportamentul greșit al politicienilor. Partidele politice sunt așteptate să aducă mai multă transparență în domeniul finanțării partidelor. Lipsa legislației specifice este cu siguranță un obstacol pentru liderii instituționali în eforturile lor de a construi un mediu etic la nivelul administrațiilor publice locale.
- Conflictele de interese pot apărea la toate nivelurile administrației publice dintr-un stat. Cel mai vizibil este nivelul național unde mizele politice sunt, de obicei, cele mai mari. Unul dintre factorii determinanți ai conflictului de interes este rolul în schimbare al statului însuși, care creează oportunități de câștig privat prin procesele sale, incluzând, în special, achizițiile publice, contractele și construcțiile.
Importante conflicte de interese pot apărea, de asemenea, la nivel local și regional, în special în cazul în care autoritățile locale și regionale au autonomie în domeniul dezvoltării și utilizării terenurilor. Conflicte de interese locale și regionale sunt de multe ori, într-adevăr mai greu de controlat decât cele naționale, deoarece acestea provoacă mai puțin interesul mass-media și pot cădea sub orizontul atenției publice. O atenție deosebită a fost recent acordată reglementării conflictelor de interese la nivel local, atât în democrațiile avansate (cum ar fi Marea Britanie și SUA), cât și în sistemele democratice mai recent formate, cum sunt cele din Europa de Est (a se vedea Kudrycka, 2004[4]). Astfel, deși noile democrații au dezvoltat, în general, un anumit cadru legal pentru reglementarea conflictelor de interese la nivel local, în unele cazuri, acesta este rudimentar sau chiar inexistent (cum este cazul Rusiei).
- Absența unor dispoziții care reglementează comportamentul, drepturile, obligațiile și responsabilitățile oficialilor administrației publice locale creează teren pentru conflicte de interese și diferite forme de corupție la nivel local.
Reglementarea acceptării cadourilor mici și ospitalității, utilizării necorespunzătoare a echipamentelor, mașinilor, telefoanelor administrației publice locale, precum și regulile împotriva favoritismului și nepotismului în APL, sunt relativ slabe. Reglementarea ineficientă a măsurilor privind conflictul de interese în aceste domenii este atribuită mentalității dominante a oamenilor din regiunea fostelor țări socialiste. Oamenii sunt obișnuiți să ofere mici cadouri pentru serviciile publice în spitale, școli și grădinițe, și aceste daruri sunt considerate o expresie a recunoștinței pentru oficialii publici cu salarii mici.
Pe de altă parte, oamenii din țările ECE se bazează foarte mult pe relații puternice de familie, și în cazul în care un membru al familiei are posibilitatea de a asigura un alt membru al familiei cu un loc de muncă bun sau educație, el va folosi legăturile sale pentru a-și favoriza rudele în angajare sau instruire. De aceea este foarte important ca tradițiile administrative și politice să fie schimbate.
- O reglementare slabă a conflictului de interese potențial este legată de utilizarea informațiilor oficiale în beneficiul personal, implicarea angajaților administrației publice locale în activități de partizanat, și loialitatea lor fără rezerve față de superiorii politici. Loialitatea politică nelimitată a funcționarilor publici, cuplată cu influența puternică pe care partidele politice și interesele lor politice le au, de obicei, asupra procesului de luare a deciziilor în administrațiile publice locale, subminează în mod regulat procesul general de guvernare la nivel local. Aceste puncte slabe pot fi atribuite la cultura politică slabă a APL, care este un domeniu relativ nou în societățile din ECE, precum și lipsa unei distincții clare între activitățile partidelor politice și acțiunile APL.
- Cultura etică insuficientă în cadrul serviciului public, inclusiv la nivel local. Pentru a elimina treptat patronajul în procesul de numiri la nivel de APL într-un mod realist și sistematic ar trebui să fie creat un corp stabil și bine educat de funcționari publici locali. Ideea de a crea un corp de angajați publici locali este una importantă pentru dezvoltarea managementului resurselor umane și sprijinirea consolidării eticii și profesionalismului independent de oficialii de la nivelul APL. Angajații administrației publice locale ar trebui să fie numiți sau contractați numai în baza unor reguli de competitivitate și abilități profesionale. Este necesară, de asemenea, dezvoltarea la nivelul APL a unei culturi etice noi privind serviciul public.
- Extinderea în ultimii ani a cooperării sectorului public cu sectorul privat a făcut întreaga problemă mult mai complexă, multiplicând oportunitățile de declanșare a conflictelor de interese, cum ar fi:
- un oficial public având interese private de afaceri în formă de parteneriate, dețineri de acțiuni, membru al consiliilor de administrație, investiții, contracte guvernamentale, etc.;
- un oficial public având afilieri cu alte organizații (de exemplu, un oficial public de rang înalt se află în consiliul de administrație al unei organizații non-profit care primește finanțare de la agenția oficialului);
- un oficial public plecând să lucreze pentru o companie privată reglementată sau un director executiv obținând o poziție-cheie într-o agenție guvernamentală cu relațiile comerciale din fosta companie.
În continuare, prezentăm percepțiile diferitor categorii de oficiali ai APL din Republica Moldova asupra cauzelor generatoare de conflicte de interese la nivel local, evaluate prin răspunsul la întrebarea „Care sunt, în opinia Dvs. cauzele care generează conflictele de interese la nivelul APL din Republica Moldova?” inclusă în sondajul realizat în cadrul prezentului studiu. Astfel, din numărul total de respondenți, peste 60% au menționat în calitate de cauză remunerația foarte mică pe care angajații APL o primesc și care este insuficientă pentru un trai decent. Cca 58% indică tradițiile naționale legate de cu- metrism, nepotism, nănășism, etc. Peste 24% consideră că lipsa de alternative la nivelul forței de muncă calificate este o cauză declanșatoare a conflictelor de interese la nivel de APL (fig.1).
Întrebarea “Apreciați măsura în care practica de oferire a cadourilor este răspândită la nivelul APL” a determinat următoarele răspunsuri: în medie, pentru toate categoriile de respondeți, 72% dintre aceștia consideră că această practică nu este răspândită la nivel de APL, în timp ce 24% consideră că există cazuri dar acestea nu sunt frecvente.
La întrebarea “Apreciați măsura în care practica folosirii de relații și cunoștințe este răspândită la nivelul APL” în medie, pe categoriile de respondenți, răspunsurile s-au repartizat astfel: 53% din respondenți consideră că practica respectivă nu este răspândită, peste 37% consideră că există cazuri, dar acestea nu sunt frecvente, 8% consideră că este răspândită în mare proporție.
Menționăm, în acest context, rezultatele „Barometrului opiniei publice din Moldova, noiembrie 2011’’ la întrebarea „Cunoașteți situații când: a) directorul unei întreprinderi municipale să fie și consilier local; b) primarul să folosească automobilul de serviciu pentru a merge în vizită la rude; c) firma soției primarului să câștige un contract de aprovizionare cu produse alimentare a grădiniței din comuna dvs.”: distribuția răspunsurilor „DA” a fost următoarea: la p. a) - 96.3%; b) - 93.3% și c) - 97.9%5. Discrepanțele dintre sondajul realizat în cadrul BOP și cel din cadrul prezentului studiu pot fi explicate, în primul rând, prin categoriile celor intervievați: în ultimul caz au fost chestionați reprezentanți ai administrațiilor publice locale, dintre care, unele persoane au evitat să evite formularea unor răspunsuri oneste la unele întrebări.
[1] Managing Conflict of Interest in the Public Service, OECD Guidelines and Overview, 2003.
[2] Kernaghan, K. , Langford, JW. The responsible public servant, New York: The Institute for Research on Public Policy, 1990.
[3] Practical Guide to corruption prevention, Independent Commission Against Corruption (ICAC), 1996, http://www. icac . nsw. gov. au/
[4] Kudricka B . , ed. , Combating Conflict of Interest in Local Governments in the CEE Countries, OSI/LGI, 2004.