În scopul analizei reglementărilor existente în UE privind problematica conflictelor de interese, trebuie considerată distincția între:
- norme legale obligatorii și
- practicile administrative interne și codurile de etică.
Totodată, trebuie făcută delimitarea între:
- normele centralizate, de exemplu normele de etică general aplicabile (de exemplu, dreptul penal, legea cu privire la corupție, etc), pentru toți titularii de funcții publice (agenții publici, oficialii publici) și
- normele și standardele specifice în domeniul conflictelor de interese.
În acest studiu, o altă distincție va fi aplicată între “densitatea de reglementare” a normelor privind conflictele de interese în statele membre (și instituții) și “alegerea instrumentelor de reglementare”.
“Densitatea de reglementare” reprezintă gradul cantitativ de reglementare a conflictului de interese. De exemplu, în cazul în care un stat membru reglementează toate conflictele de probleme de interese, țara are un grad ridicat de densitate de reglementare.
Noțiunea de “alegerea instrumentelor de reglementare” se aplică pentru întrebarea - dacă statele membre au adoptat legi și/sau coduri de etică în diferite domenii.
Comparații între țările UE. Toate țările membre ale UE acceptă că gestionarea eficientă a conflictelor de interese necesită o politică integratoare, care depinde nu numai de introducerea eficientă a măsurilor punitive, dar, de asemenea, de instrumentele de „ghidare”, prevenire și gestionare pentru creșterea gradului de conștientizare. Un comportament corect ar trebui să fie sprijinit de un mediu general etic-favorabil caracterizat prin faptul că variabilele sunt interdependente. Acest lucru înseamnă, de exemplu, că este mult mai dificil de a promova integritatea în cazul în care separarea puterilor între cea executivă și judiciară este neclară, decât într-un sistem cu o repartizare clară a competențelor. De asemenea, relațiile dintre politică și sectorul privat sunt foarte sensibile și reprezintă una din cauzele ce poate declanșa conflicte de interese. Cu intensificarea relațiilor contactuale dintre cele două sectoare din cauza tendinței de dezvoltare a parteneriatelor public-privat, conflictele de interese devin tot mai frecvente. Tendința declanșată în mod pronunțat în majoritatea țărilor din UE este insistența în depunerea eforturilor pentru obținerea unui grad mai ridicat de transparență în ceea ce privește viața privată a titularilor de funcții publice. De exemplu, cerințele noi includ obligația de a înregistra locurile de muncă suplimentare, veniturile sau acțiunile private, sau obligația de a furniza informații despre locurile de muncă/activitățile partenerilor lui/ei, care pot fi în conflict cu poziția lui/ei publică.
Există, de asemenea, norme care se referă la acceptarea de cadouri și invitații, în scopul de a preveni influențe exterioare nedorite asupra procesului decizional. Acest lucru poate include o cină oferită de către o firmă privată sau acceptarea unui cadou, care poate implica o vacanță oferită de către un solicitant într-o procedură de achiziții publice.
Mai mult decât atât, o altă observație este că, cu cât poziția este mai superioară, cu atât mai stricte sunt politicile, reglementările, codurile și transparența cerută. În toate statele membre ale UE, membrilor guvernului li se cere să evite sau să se retragă din activitățile, participările în calitate de membru, interesele financiare sau situațiile care i-ar poziționa în situația de conflict de interese real, potențial sau aparent. În consecință, sistemele moderne privind conflictele de interese nu se mai bazează doar pe lege, conformitate și sancționarea fărădelegilor. De fapt, ele sunt orientate spre prevenirea producerii conflictelor de interese și încurajarea unui comportament corect, prin măsuri de îndrumare și orientare, cum ar fi instruirea și introducerea unor coduri de conduită.
Prin urmare, toate țările - cu grade diferite - oferă o gamă largă de instrumente în lupta împotriva comportamentului lipsit de etică și apariția unor conflicte de interese.
Densitatea de reglementare. Statele membre și instituțiile europene diferă considerabil după densitatea de reglementare, dar, de asemenea, după numărul de conflicte de interese, care nu sunt încă reglementate.
În ciuda diferențelor în detalii, pot fi formulate unele concluzii generale. Noile state membre au o densitate de reglementare mai mare decât “vechile” state membre ale UE. Letonia și Bulgaria sunt țările cu cea mai mare densitate de reglementare în Europa. Pentru a rezuma, noile state membre sunt, în general, mai reglementate decât „vechile” statele membre (80,5% vs. 66,5%). Cel mai strict sistem este aplicat în Letonia, unde toate categoriile de conflicte de interese sunt reglementate pentru toate instituțiile (100%). Dintre vechile state membre, Portugalia, urmată de Regatul Unit și Spania, au de asemenea sisteme foarte reglementate. Țările cu cel mai mic număr de aspecte reglementate în domeniul conflictului de interese sunt Austria, Danemarca și Suedia.
Alegerea instrumentelor de reglementare. Situația este la fel de diversă atunci când este analizat nivelul de reglementare în domeniul instrumentelor juridice. Dacă în unele țări constituția stabilește unele principii etice generale, în alte țări, constituția este “mută” în ceea ce privește problemele etice. În plus, diferite administrații și instituții din statele membre ale UE au emis circulare administrative suplimentare, coduri de etică, ghiduri, reguli cu privire la traficul de influență și hărțuire, documente privind avertizarea de integritate (whistle blowing)[2] și ghiduri pentru prevenirea fraudei, abuzului de resurse organizaționale, tranzacțiilor de insider, etc. La acestea trebuie adăugate standardele de bună guvernare, bună administrare, standardele cetățenilor (citizen standards) și standardele privind livrarea serviciilor.
După cum se poate observa în figura de mai jos, utilizarea legilor este forma predominantă de reglementare (60%). Dacă majoritatea statelor membre au adoptat legi generale anti-corupție sau anti-fraudă (care includ prevederi privind conflictele de interese), mai puține state membre au adoptat, legi și reglementări specifice privind conflictele de interese. Mai mult decât atât, doar câteva state membre au adoptat legi generale privind conflictele de interese care se aplică pentru toate instituțiile. În schimb, cele mai multe state membre au norme diferite și separate pentru diferite instituții. Același lucru se poate spune și despre codurile care sunt utilizate în 19% din cazuri. În aproape toate țările, codurile de etică sunt concepute pentru instituții individuale. Rareori (ca în cazul celor “Șapte principii ale vieții publice”, Regatul Unit), ele se aplică la întregul sector guvernamental. Mai mult decât atât, dacă unele statele membre au sisteme extrem de reglementate, alte țări reglementează numai anumite subiecte specifice. În 21% din cazuri, problemele legate de conflictele de interese sunt reglementate atât de legislație, cât și de codurile de conduită/ etică.
O altă distincție poate fi făcută între instrumentele de reglementare: aici, este important de reținut diferențele dintre majoritatea țărilor care reglementează conflictele de interese prin legi și reglementări generale și/sau specifice sectoriale (și coduri) și Regatul Unit, parțial Țările de Jos și Danemarca, care reglementează conflictele de interese - aproape exclusiv în cazul Regatului Unit, și parțial, în cazul Danemarcei și Țările de Jos - prin intermediul codurilor generale și specifice sectoriale.
Pare a fi o tendință spre o reglementare mai extinsă (în cea mai mare parte prin legi și reglementări), mai multe standarde (mai ales prin coduri), și, de asemenea, spre o reglementare a unui număr tot mai mare de conflicte de interese. Dacă această observație este corectă, sunt binevenite comparațiile cu Statele Unite. Odată cu adoptarea “Honest Leadership and Open Government Act’, în SUA (care are, probabil, cel mai reglementat sistem din lume), sunt întreprinse eforturi pentru a reglementa în continuare sistemul și mai detaliat. Aceasta se referă la măsurile care vizează reglementarea mai puternică a lobby-lui, normele înăsprite privind primirea de cadouri și “revolving doors policies” și extinderea dezvăluirii publice a activităților de lobby.
Cazul SUA, ridică pentru țările și organizațiile aflate în procesul de reglementare a problematicii privind conflictele de interese întrebarea de cotitură de la care aceste sisteme devin su- pra-reglementate. În ceea ce privește Uniunea Europeană, acest lucru poate fi valabil pentru țări cum ar fi Letonia, Bulgaria, Polonia și România. Aceste țări au sisteme puternic reglementate privind conflictele de interese care sunt similare cu modelul american (cu excepția zonei de post-angajare). Cu toate acestea, se cunoaște foarte puțin despre experiența de zi cu zi în implementarea, gestionarea și impunerea aplicării a diferitelor norme și standarde în practică.
[2] eng . whistle blowing - raportarea confidențială a neregulilor la locul de muncă