Responsabilizarea administraţiei publice este un proces prin care persoanele fizice şi persoanele juridice sînt responsabilizate pentru acţiunile sale, care se manifestă în două dimensiuni - verticală şi orizontală. În dimensiunea verticală, responsabilizarea administraţiei publice reprezintă relaţia dintre nivelele inferioare ale administraţiei cu cele superioare ale administraţiei sau politice (Parlament)[1]. Pe dimensiunea sa orizontală, responsabilizarea administraţiei publice leagă administratorul individual şi administraţia publică ca un întreg cu cetăţeanul, ca subiect sau utilizator al serviciului public şi cu organele externe de supraveghere şi control, create în acest scop, de tipul instituţiilor de audit, instituţia ombudsmanului, instituţii de control etc. Totodată, schimbările calitative majore de modernizare şi eficientizare a sistemului administraţiei publice locale pot avea loc doar în contextul unei reforme principiale şi profunde a întregului sistem administrativ, bazată pe o abordare integrată de reformare a administraţiei publice centrale, în corelare cu modernizarea administraţiei publice locale.
Realizarea principiilor bunei guvernări pe care se axează Strategia, dar şi atingerea scopului fundamental al acesteia, nu este posibilă fără asigurarea unui nivel de responsabilizare a administraţiei publice. Administraţia publică este considerată responsabilă dacă respectă concomitent următoarele principii[2]:
Guvernul a efectuat un diagnostic, a revizuit, a reorganizat şi a eficientizat autorităţile administraţiei publice şi structurile organizaţionale din sfera de competenţă a acestora. Astfel, cadrul de organizare a administraţiei publice este unul raţional, cu desemnarea clară a responsabilităţilor pentru fiecare dintre instituţiile publice relevante. Aceste responsabilităţi ţin în special de planificarea, raportarea şi justificarea acţiunilor sale către Parlament, Guvern, autorităţile administrative şi publicul[3].
Cadrul de reglementare existent garantează accesul la informaţia despre performanţa autorităţilor şi instituţiilor publice, dar şi despre cum acestea în activitatea lor servesc cetăţenilor şi mediului de afaceri. Nu mai puţin importante sînt mecanismele de monitorizare şi implementare a legilor cu privire la transparenţă (transparenţa în procesul bugetar şi transparenţa cadrului decizional), dar şi existenţa instrumentelor de informare şi implicare a societăţii civile, sectorului asociativ şi altor actori interesaţi în procesul de elaborare şi aprobare a deciziilor şi actelor normative.
Dialogul instituţionalizat între administraţia publică centrală şi administraţia publică locală şi implicarea tuturor actorilor interesaţi la etapele iniţiale de conceptualizare/elaborare a deciziilor guvernamentale asigură o mai bună legătură cu realităţile din teritoriu, o calitate mai mare a actelor adoptate şi condiţii adecvate pentru implementarea lor efectivă.
Funcţiile administrative în statul de drept asigură dreptul persoanei la un tratament corect şi eficient de către administraţia care i-a încălcat aceste drepturi. Oricare ar fi acesta, o compensare sau corectare a faptului trebuie să fie garantată.
Statul oferă suportul necondiţionat Curţii de Conturi, Avocatului Poporului, Centrului Naţional Anticorupţie în îndeplinirea mai eficientă a funcţiilor. Acest lucru presupune posibilitatea şi capacitatea Parlamentului de a supraveghea activitatea Guvernului, începînd cu etapa de elaborare a politicilor, dar şi cu executarea angajamentelor bugetare privind realizarea politicilor în cauză, fapt ce va contribui la o mai bună monitorizare a legăturii dintre performanţa Guvernului şi obiectivele declarate.
Realizarea măsurilor enunţate mai sus contribuie direct la crearea modelului naţional de performanţă a administraţiei publice. Crearea mecanismelor de combatere a corupţiei mari şi mici, dar şi implementarea procedurilor administrative, vor amplifica impactul acestora. Gestiunea resurselor publice în mod transparent şi eficient, va contribui la creşterea nivelului de încredere a cetăţenilor, care la rîndul lor vor putea lua decizii informate.
Responsabilitatea şi transparenţa sînt două elemente importante ale bunei guvernări. Transparenţa este o forţă puternică, care, aplicată în mod consecvent, contribuie eficient la combaterea corupţiei, îmbunătăţirea guvernanţei şi promovarea responsabilităţii. Transparenţa este o precondiţie şi o premisă pentru responsabilizarea administraţiei publice şi implică mai mult decît raportarea minimă periodică, dar şi disponibilitatea de a face accesibilă informaţia din iniţiativă proprie şi de a răspunde pozitiv solicitărilor de informaţie. Conceptul de responsabilitate se referă la cadrul legal şi de raportare, structura organizatorică, strategia, procedurile şi acţiunile care asigură legalitatea mandatului instituţiei şi cea mai bună funcţionare în serviciul public. Noţiunea de transparenţă se referă la raportarea în timp util a informaţiilor publice fiabile, clare şi relevante cu privire la statutul, mandatul, strategia, activităţile, managementul financiar, operaţiunile şi performanţele instituţionale.
Deşi premise favorabile responsabilizării administrative au apărut odată cu adoptarea în anul 2000 a Legii nr.982-XIV din 11 mai 2000 privind accesul la informaţie, prin care se creează cadrul legal pentru facilitarea informării, consultării şi participării cetăţeneşti, avînd drept scop crearea cadrului normativ general al accesului la informaţiile oficiale; eficientizarea procesului de informare a populaţiei şi a controlului efectuat de către cetăţeni asupra activităţii autorităţilor publice şi a instituţiilor publice; stimularea formării opiniilor şi participării active a populaţiei la procesul de luare a deciziilor în spirit democratic şi apoi a Legii nr.239-XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparenţa în procesul decizional, prin care se stabilesc normele aplicabile pentru asigurarea transparenţei în procesul decizional, din cadrul autorităţilor publice centrale şi locale, altor autorităţi publice şi reglementează raporturile lor cu cetăţenii, cu asociaţiile constituite în corespundere cu legea, cu alte părţi interesate în vederea participării la procesul decizional, problema transparenţei în sectorul public rămîne una majoră. Tradiţional, autorităţile şi-au concentrat eforturile pe asigurarea unui minim de transparenţă în procesul decizional. Asigurarea accesului la informaţie continuă să fie considerată de autorităţi activitate redundantă, iar lipsa mecanismelor de responsabilizare nu motivează sau nu constrîng managerii instituţiilor administraţiei publice să acorde atenţie suficientă performanţei acestora .
Republica Moldova este ţară-membru a Parteneriatului pentru o Guvernare Deschisă (PDG) începînd cu anul 2012, un parteneriat global din care fac parte 69 de ţări. Principiile de bază ale acestui parteneriat sînt transparenţa, deschidere către cetăţeni şi o mai bună colaborare cu organizaţiile societăţii civile. Prin folosirea tehnologiilor informaţionale avansate, guvernele lumii urmăresc să sporească accesul la informaţii, promovează transparenţa în guvernare, asigură lupta împotriva corupţiei şi participarea cetăţenilor la actul de guvernare. Odată cu aderarea la acest parteneriat, ţările-membre implementează o dată la doi ani planuri de acţiuni privind guvernarea deschisă, care sînt ulterior evaluate de către experţi independenţi.
În cele două planuri de acţiuni implementate pînă în prezent, Republica Moldova s-a axat pe cîteva principii şi obiective de bază, cum ar fi consolidarea integrităţii publice prin asigurarea unui proces decizional participativ/implicarea cetăţenilor şi creşterea transparenţei în procesul de guvernare, îmbunătăţirea calităţii prestării serviciilor publice, gestionarea eficientă a resurselor publice prin sporirea transparenţei cheltuielilor publice. Cu toate acestea, rapoartele independente[4] de evaluare din cadrul PDG scot în evidenţă necesitatea unui efort mai amplu în implementarea principiilor guvernării deschise sus-menţionate, cum ar fi implicarea proactivă a beneficiarilor, participarea publică la luarea deciziilor, inclusiv adoptarea mai multor cerinţe legale pentru consultările publice asupra documentelor de politici, deschiderea datelor valoroase şi utile utilizatorilor.
Totodată, ca urmare a implementării planurilor de acţiuni pe guvernare deschisă, a fost evidenţiată necesitatea de a încadra aplicarea principiilor guvernării deschise nu doar ca parte a unui plan de acţiuni izolat, dar într-un context mai larg ca parte a luptei anticorupţie, finanţe publice, sănătate, educaţie, protecţie socială, mediu, precum şi în alte domenii prioritare.
Semnarea Memorandumului de aderare la Parteneriatul pentru o guvernare deschisă şi a Planului de acţiuni pentru o guvernare deschisă pentru anii 2012-2013, cu actualizarea anuală a acestuia, prin care Guvernul se angajează să promoveze transparenţa, combaterea corupţiei, creşterea integrităţii funcţionarilor publici, utilizarea mai eficientă a resurselor şi a noilor tehnologii pentru a îmbunătăţi actul de guvernare şi dialogul cu cetăţenii, a condus la o serie de schimbări pozitive ce ţin de deschiderea datelor primare ale instituţiilor publice (date.gov.md), crearea serviciilor electronice şi a mecanismelor de interacţiune cu cetăţenii (particip.gov.md). Prevederile Hotărîrii Guvernului nr.188 din 3 aprilie 2012 „Privind paginile oficiale ale autorităţilor administraţiei publice în reţeaua Internet", au reprezentat un pas în plus în asigurarea transparenţei decizionale şi monitorizării activităţii instituţiilor publice. Însă, acest act normativ nu asigură acoperirea precondiţiilor de responsabilizare a administraţiei publice decît fragmentar.
Angajamentele asumate odată cu semnarea Acordului de Asociere cu UE, se conţin în prevederile art. 22 Titlul IV capitolul 1 Reforma administraţiei publice care enumeră domeniile de cooperare şi în prevederile din art. 47-51 Titlul IV capitolul 7 Gestionarea finanţelor publice: politica bugetară, controlul intern, inspecţia financiară şi auditul extern care reglementează sistemele bugetare şi de contabilitate, controlul intern, inspecţia financiară şi auditul extern, lupta împotriva fraudei şi corupţiei. Acestea setează cadrul general pentru modernizarea şi perfecţionarea funcţiilor executive, cu scopul de a oferi servicii de calitate pentru cetăţenii Republicii Moldova, în special pentru a responsabiliza organizaţiile administraţiei publice centrale, dar şi pentru îmbunătăţirea sistemului de control intern (inclusiv funcţia de audit intern independentă din punct de vedere funcţional) în ceea ce priveşte autorităţile de stat şi cele locale, dezvoltarea unui sistem de inspecţie financiară şi eficientizarea cooperării între actorii implicaţi în gestiunea şi controlul financiar, auditul şi inspecţia cu actorii responsabili de buget, trezorerie şi contabilitate pentru a stimula dezvoltarea guvernanţei.
Instituţia Avocatul Poporului este în curs de transformare majoră ca urmare a noii legi privind Avocatul Poporului. Centrul pentru Drepturile Omului, reprezentat de patru avocaţi parlamentari acţionînd independent, a fost înlocuit de către Oficiul Avocatului Poporului, constînd dintr-un Ombudsman cu un mandat general şi un Ombudsman special pentru protecţia drepturilor copilului.
Pentru a reduce povara asupra agenţilor economici, în special, prin scăderea numărului de controale, dar şi prin asigurarea proporţionalităţii acestora, Guvernul a demarat reforma domeniului controlului de stat asupra activităţii de întreprinzător prin propunerea modificărilor la cadrul legislativ. Astfel, în scopul eliminării situaţiilor de abuz, micşorării poverii pentru mediul de afaceri şi eficientizării controlului de stat asupra activităţii de întreprinzător se propune o abordare complexă care presupune aplicarea şi implementarea unui cumul de măsuri şi mecanisme care tind spre maximizarea transparenţei controlului de stat, eficientizarea lucrului inspectorilor, disciplinarea acestora şi demotivarea practicilor de abuz în special prin uniformizarea procedurilor, uniformizarea şi minimizarea documentaţiei, aplicarea unui sistem electronic unic de înregistrare şi de gestiune a documentelor, accent pe controlul planificat şi oportunităţi minime pentru cel inopinat, limitări în privinţa aplicării măsurilor restrictive şi sancţiunilor. În urma acestei reforme, va fi redus numărul organelor de control de la 70 la 14.
În ceea ce priveşte politicile de responsabilizare la nivel local, angajamentul Guvernului în cadrul reformei de descentralizare a fost de a avansa etapizat, astfel ca transferul competenţelor de la nivel central către alt nivel de administrare să fie efectuat în corelare cu activităţi de consolidare a capacităţilor administrative şi instituţionale ale autorităţilor publice locale.
Activităţile realizate în perioada 2012-2015 în domeniul descentralizării şi consolidării autonomiei locale constituie mai puţin de 50% din toate acţiunile aprobate în Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei naţionale de descentralizare. Cele mai importante tergiversări se atestă în implementarea acţiunilor care vizează consolidarea bazei de venituri locale proprii ale autorităţilor publice locale, fapt ce compromite întreaga reformă de descentralizare. Pentru deblocarea activităţilor şi avansarea pe următoarele componente ale descentralizării sînt necesare intervenţii la capitolul descentralizarea patrimonială.
Situaţia actuală în sistemul administraţiei publice locale impune noi domenii de intervenţie şi activităţi pentru a îmbunătăţi calitatea serviciilor publice prestate la nivel local. Modificările esenţiale se referă la creşterea capacităţii administrative a unităţilor administrativ-teritoriale, reducerea fragmentării şi raţionalizarea structurilor administrativ-teritoriale, care va favoriza autonomia locală şi furnizarea eficientă a serviciilor publice.
[1] http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan006506.pdf
[2] http://www.sigmaweb.org/publications/principles-public-administration.htm
[3] http://www.sigmaweb.org/publications/Baseline-Measurement-2015-Methodology.pdf