În organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, din punct de vedere istoric, s-au conturat două sisteme de organizare administrativă: sistemul centralizat şi cel descentralizat, la care se adaugă un intermediar şi secundar, respectiv, organizarea desconcentrată.[1]
În cazul centralizării, statul îşi asumă sarcina administrării (a realizării funcţiei executive) în toate domeniile ce presupun promovarea interesului general: justiţie, ordine publică, apărare naţională şi relaţii externe, fără ca să antreneze în această activitate persoane juridice de drept public - altele decât statul.
Descentralizare înseamnă transmiterea anumitor împuterniciri, ce ţineau de competenţa organelor centrale, organelor alese ale administraţiei publice locale.
Desconcentrarea, la rândul său, înseamnă transmiterea anumitor împuterniciri de către organele centrale serviciilor (subdiviziunilor) lor din teritoriu. După cum menţionează prof. E.D. Tarangul "desconcentrarea administrativă este o variantă a centralizării administrative". Aceasta pentru că subdiviziunile respective sunt considerate ca agenţi locali ai puterii centrale. [2]
Autorii Victor Popa şi Igor Munteanu menţionează că în cadrul organizării administrative a unui stat nu poate fi vorba numai de descentralizare sau numai de centralizare, între ele existând nenumărate elemente intermediare. Acest "ceva intermediar" poartă denumirea de desconcentrare şi este definit ca un transfer de atribuţii, de putere decizională, de servicii şi mijloace, de la un nivel central către un plan local, în favoarea unor agenţi de stat situaţi la nivel local. [3]
În acest sens, Anibal Teodorescu atribuie desconcentrării administrative "capacitatea de a lărgi atribuţiile agenţilor puterii centrale, aşezaţi in judeţe şi comune".[4] În realitate, această lărgire a atribuţiilor reprezintă o formă a centralizării, ea se situează în cadrul ei si este distinctă de instituţia descentralizării. Un alt jurist român, Ioan Vida, observă că desconcentrarea reprezintă un paleativ adus principiului centralizării, prin uzul căruia se încearcă a se evita consecinţele negative aduse de supracentralizarea guvernului central; sistemul administrativ îşi păstrează caracteristicile de sistem centralizat, deoarece autorităţile de stat locale sunt prelungirile teritoriale ale administraţiei centrale. Cât priveşte deciziile adoptate de organele desconcentrate, ele se adoptă în numele statului, care îşi păstrează controlul ierarhic asupra legalităţii şi oportunităţii actelor adoptate. Desconcentrarea nu creează agenţi administrativi independenţi, ea doar deplasează locul puterii de decizie, reprezentând astfel o variantă a centralizării şi nu un aspect al descentralizării, aceste noţiuni fiind uneori confundate de diferiţi autori. [5]
Preluând celebra formulă a lui Odilon Barrot şi comparând desconcentrarea cu centralizarea, putem spune că: "ea este, de regulă, acelaşi ciocan care loveşte, dar al cărui mâner este scurtat".
Potrivit autorului Ioan Alexandru, deconcentrarea (anume astfel o numeşte), în ceea ce privesc serviciile, constă în deteriorarea până la un anumit grad a ansamblului administrativ din care fac parte, sustrăgându-le autorităţii directe a organelor conducătoare ale colectivităţilor de care depind şi care nu păstrează asupra lor decât un anumit control, funcţionând aproape complet sub autoritatea organelor proprii, acordându-le individualitate financiară şi personalitate juridică. [6] Pentru acest autor, deconcentrarea reprezintă o aşezare în teritoriu a organismelor specializate. [7]
S-a considerat că prin deconcentrare se va îmbunătăţi activitatea serviciilor, conducerea acestora adaptându-se la specificul sarcinilor respective. S-a căutat, în sfârşit, o depolitizare a acestor servicii, înlăturându-se influenţa parlamentarilor sau a localnicilor aleşi. [8]
Autorul Gabriela Marinescu defineşte desconcentrarea ca fiind o formă de diminuare a centralizării, prin acordarea dreptului de a lua anumite decizii la un nivel ierarhic inferior . În consecinţă, statul:
- Menţine puterea ierarhică, în defavoarea autonomiei locale;
- Desconcentrarea este doar un transfer de autoritate către structuri locale care răspund faţă de centru;
- Aceste structuri deservesc tot interesul unic al statului, dar au competenţă decizională pentru unele probleme minore.
- Astfel, pe verticală cresc competenţele serviciilor externe ale ministerelor .
Potrivit autorului Romulus Iulian Gheorghiu, care de asemenea studiază esenţa desconcentrării, ceea ce o apropie de centralizare este că titularii puterii locale nu sunt aleşi de electoratul local, ci numiţi de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este că titularii puterii locale (deşi numiţi de la centru) au competenţa să rezolve ei problemele (sau unele dintre problemele locale), fără să le mai înainteze acest scop şefului lor ierarhic de la centru, dar ei sunt supuşi controlului acestuia şi obligaţi să se conformeze actelor superiorului lor. Este deci vorba de un transfer al dreptului de decizie[9].
[1] Belecciu Ştefan, Vieru Nadejda, Descentralizare şi desconcentrare: aspecte practice si teoria modernă, În: Priorităţile şi mecanismele descentralizării în Moldova. Materialele Conferinţei ştiinţifico-practice din 25-26 iunie 2002. Chişinău: Academia de Administrare Publică, 2002, p.32
[2] Belecciu Ştefan, Vieru Nadejda, Descentralizare şi desconcentrare: aspecte practice si teoria modernă, În: Priorităţile şi mecanismele descentralizării în Moldova. Materialele Conferinţei ştiinţifico-practice din 25-26 iunie 2002. Chişinău: Academia de Administrare Publică, 2002, p.32
[3] Popa V., Munteanu I., Mocanu V. De la centralism spre descentralizare. Chişinău: Cartier, 1998, p. 14
[4] Popa V., Munteanu I., Mocanu V. De la centralism spre descentralizare. Chişinău: Cartier, 1998, p. 15
[5] Popa V., Munteanu I., Mocanu V. De la centralism spre descentralizare. Chişinău: Cartier, 1998, p. 15
[6] Alexandru Ioan, Cărăuşan Mihaela, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 157
[7] Alexandru Ioan, Cărăuşan Mihaela, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 158
[8] Alexandru Ioan, Cărăuşan Mihaela, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 158
[9] Gheorghiu Romulus Iulian, Drept administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2005, p. 84