Administrație publică

Unele atribuţii în satisfacerea interesului general al populaţiei nu pot fi transferate sub responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, deoarece ele reprezintă anume interesele generale ale comunităţii care formează statul şi de satisfacerea lor trebuie să fie responsabil guvernul sau reprezentanţii săi în teritoriu. Realizarea acestor necesităţi generale se efectuează prin intermediul serviciilor publice de interes naţional. Pentru ca aceste servicii să fie mai aproape de populaţie, administraţia publică centrală plasează aceste servicii în unităţile administrativ-teritoriale, adică statul efectuează o desconcentrare a acestor servicii, păstrându-şi conducerea asupra lor. ^[1]

Potrivit Ghidului alesului local, serviciile publice desconcentrate sunt structurile teritoriale ale autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate, prin intermediul cărora acestea oferă populaţiei servicii publice de care sunt responsabile. Ele reprezintă interesele naţionale, însă geografic sunt amplasate în unităţile administrativ-teritoriale. Administrarea serviciilor publice desconcentrate se face în mod direct de către autorităţile administraţiei publice centrale de la care au fost desconcentrate. Serviciile publice desconcentrate se formează prin Hotărâre de Guvern şi reies din necesităţile promovării unor interese naţionale sub formă de prestări servicii. Coordonarea activităţii generale a serviciilor publice desconcentrate este asigurată de către Cancelaria de Stat prin intermediul oficiilor sale teritoriale, conduse de reprezentanţii Guvernului în teritoriu.^[2]

În HG nr. 891 din 09.07.2002, actualmente abrogată, putem identifica scopul organizării serviciilor publice desconcentrate, şi anume: „În scopul apropierii de populaţie a serviciilor (subdiviziunilor) publice ale ministerelor, departamentelor şi altor autorităţi administrative centrale desconcentrate în teritoriile unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi pentru optimizarea funcţionării lor".

Art. 31 al Legii RM privind administraţia publică centrală de specialitate stipulează că pentru asigurarea îndeplinirii funcţiilor sale şi pentru a oferi populaţiei serviciile publice de care sunt responsabile, ministerul sau altă autoritate administrativă centrală poate avea servicii publice desconcentrate pe care le administrează în mod direct, precum şi servicii publice desconcentrate în subordine care se constituie în calitate de structuri organizaţionale separate.

Constituirea, reorganizarea sau dizolvarea serviciilor publice desconcentrate, stabilirea structurii şi efectivului-limită ale acestora ţin de competenţa Guvernului şi se efectuează la propunerea ministrului sau a directorului general.

Serviciilor publice desconcentrate administrate în mod direct de ministere şi de alte autorităţi administrative centrale nu li se atribuie statut de persoană juridică.

Serviciile publice desconcentrate din subordinea ministerelor şi a altor autorităţi administrative centrale dispun de personalitate juridică.

Regimul juridic de organizare a acestor servicii publice desconcentrate este determinat de câteva acte normative, dintre care menţionăm în special:

• Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 674 din 22.07.1999 cu privire la serviciile publice ale ministerelor, departamentelor desconcentrate în teritoriu, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 80-82 din 29.07.1999 (abrogată)
• Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 891 din 09.07.2002 cu privire la aprobarea statelor de personal ale serviciilor publice ale ministerelor şi departamentelor desconcentrate în teritoriu, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 103-105 din 18.07.2002 (abrogată)
• Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 735 din 16.06.2003 cu privire la structura şi efectivul-limită ale serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor, departamentelor şi altor autorităţi administrative centrale, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 123-125 din 20.06.2003 (abrogată)
• Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 732 din 16.06.2003 privind normele de elaborare a structurii şi schemei de încadrare ale autorităţilor administraţiei publice centrale şi subdiviziunilor lor desconcentrate în teritoriu, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 123-125 din 20.06.2003 (abrogată)
• Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 845 din 18.12.2009 cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 189-190 din 22.12.2009 (actualmente în vigoare)
• Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 266 din 09.03.2016 cu privire la lista serviciilor publice desconcentrate administrate în mod direct/din subordinea ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 59-67 din 18.03.2016 (actualmente în vigoare)

Analizând lista de mai sus, putem observa că la fel ca şi în cazul autorităţilor centrale de specialitate, serviciile publice desconcentrate au evoluat în funcţiile de necesităţile societăţii, fiind afectate într-o măsură mai mare sau mai mică de reforma administraţiei publice.

Astfel, putem vorbi despre servicii publice actualmente desfiinţate sau reorganizate, de ex., Agenţia teritorială de privatizare a Ministerului Economiei (1999), Biroul de evidenţă şi înregistrare a transportului auto a Departamentului Tehnologii informaţionale (2002), Direcţia teritorială control administrativ a Ministerului Administraţiei Publice Locale (2003), Serviciul sanitaro-epidemiologic de stat al Ministerului Sănătăţii (2003), etc.

Totodată, autorităţii administraţiei publice centrale de specialitate îi revenea sarcina să elaboreze şi să aprobe organigramele şi regulamentele acestor servicii, precum şi, după caz, să supravegheze respectarea de către structurile teritoriale a repartizării resurselor financiare în limita alocaţiilor prevăzute (cum a fost, de ex., cazul Serviciului sanitaro-epidemiologic de stat, actualmente desfiinţat).

Mai mult decât atât, se aprobau şi statele de personal ale acestor servicii, iar ministerelor, departamentelor şi altor unităţi administrative centrale care dispuneau de servicii publice desconcentrate li se atribuia dreptul, în funcţie de volumul de lucru, situaţia operativă de serviciu, necesităţile stringente, să redistribuie printre teritorii personalul serviciilor corespunzătoare în limita unităţilor aprobate pentru serviciile amplasate în teritoriu.

În perioada evoluţiei statalităţii Republicii Moldova, un important rol în organizarea serviciilor publice desconcentrate l-a jucat şi prefectul, care, potrivit articolului 12.2 din Legea privind administraţia publică locală nr.186/1998 (abrogată), asigura coordonarea acestor servicii publice de interes naţional în fiecare judeţ. Acesta era reprezentantul guvernului pe plan local şi avea două funcţii principale:

• conducea serviciile publice desconcentrate ale ministerelor, departamentelor şi ale celorlalte autorităţi centrale ale administraţiei publice,
• veghea respectarea, pe plan local, a legislaţiei, a decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, a hotărârilor Guvernului şi actelor normative ale autorităţilor centrale de specialitate. 

Prefectul în calitate de şef al serviciilor publice desconcentrate propunea numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice ale ministerelor, departamentelor şi ale celorlalte autorităţi centrale de specialitate, constituite în unităţile administrativ-teritoriale şi conducea serviciile publice desconcentrate ale ministerelor şi departamentelor în judeţe.

Odată cu desfiinţarea instituţiei prefectului, conducerea nemijlocită a serviciilor publice desconcentrate (fie prin administrare directă, fie prin subordine) a revenit autorităţii centrale de specialitate, iar coordonarea activităţii acestora a fost pusă în sarcina Cancelariei de Stat, prin intermediul oficiilor sale teritoriale.

Actualmente, ministerele şi alte autorităţi administrative centrale operează modificări în regulamentele proprii de activitate, specificând lista serviciilor publice desconcentrate şi efectivul-limită al acestora, numărul de unităţi al aparatului central şi al subdiviziunilor teritoriale. Lista acestor autorităţi este următoarea:

Analizând aceste autorităţi conform listei, putem trage următoarea concluzie: În Republica Moldova, statul creează extensiuni teritoriale în domeniile care ţin:

• de control (Subdiviziuni teritoriale ale Agenţiei Naţionale pentru Siguranţa Alimentelor, Birouri vamale teritoriale, Inspecţii teritoriale ale muncii, Subdiviziuni teritoriale pentru supravegherea tehnică, etc.)
• de evidenţă (Centre regionale ale Biroului Naţional de Statistică)
• de menţinere a ordinii publice şi siguranţei naţionale (Unităţi militare teritoriale ale Inspectoratul General de Carabinieri, Centre militare teritoriale ale Ministerului Apărării)
• de prestare a unor servicii publice specifice, care nu pot fi transferate autorităţilor locale şi nici delegate agenţilor privaţi (de asigurări sociale, de probaţiune, de ocupare a forţei de muncă, etc.)

Dacă în cazul serviciilor publice organizate de autorităţile locale putem vorbi despre variante gen gestiune delegată, în cazul serviciilor publice desconcentrate o caracteristică este şi va rămâne faptul că acestea sunt monopolizate de stat. Totodată, deşi sunt aflate în subordinea sau administrarea directă a autorităţilor centrale de specialitate, serviciile desconcentrate satisfac cerinţele colectivităţii locale dintr-o unitate administrativ-teritorială.

Un rol important în funcţionarea serviciilor publice desconcentrate îi revine Cancelariei de Stat. Astfel, potrivit cadrului legislativ în vigoare, ministerele şi alte autorităţi administrative centrale vor acorda suportul necesar oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, conduse de reprezentantul Guvernului în teritoriu, în exercitarea atribuţiilor funcţionale de coordonare generală, pe plan teritorial, a activităţii serviciilor publice desconcentrate administrate direct şi din subordine.

Conform pct. 4 al HG 266/2016, coordonarea generală, pe plan teritorial, a activităţii serviciilor publice desconcentrate administrate direct şi din subordine revine oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, conduse de reprezentantul Guvernului în teritoriu, care este şeful oficiului teritorial (pct. 5).

Potrivit Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea Cancelariei de Stat, aceasta exercită coordonarea generală, prin intermediul oficiilor sale teritoriale, a activităţii serviciilor publice desconcentrate (Pct. II, al. o). Evident, apare întrebarea: cum anume se realizează această misiune?

Ultimul raport care se referă nemijlocit la această misiune disponibil pe site-ul Cancelariei de Stat este din 2017, iar cu referire la acţiunile realizate în domeniul coordonării generale a activităţii serviciilor publice desconcentrate, menţionăm că, în acest sens, activitatea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat se bazează preponderent pe:

• organizarea şi participarea la diferite tipuri de şedinţe cu participarea conducătorilor serviciilor publice desconcentrate şi a reprezentanţilor administraţiei publice locale;
• organizarea şi participarea la seminare, evenimente, mese rotunde etc.;
• efectuarea vizitelor de documentare la sediile serviciilor publice desconcentrate;
• coordonarea planurilor de acţiuni ale serviciilor publice desconcentrate (lunare/trimestriale), precum şi colectarea informaţiilor relevante referitor la activitatea cotidiană a serviciilor publice desconcentrate;
• analiza rapoartelor de activitate ale serviciilor publice desconcentrate;
• recepţionarea, examinarea şi soluţionarea petiţiilor, demersurilor, sesizărilor şi altor informaţii, privind activitatea serviciilor publice desconcentrate;
• audienţa cetăţenilor.^[4]

Totodată, în Hotărârea de Guvern Nr. 845 din 18.12.2009, cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, pct. 8, se menţionează: în teritoriul în care îşi desfăşoară activitatea, Oficiul este abilitat cu următoarele atribuţii:

1. coordonarea serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor şi ale altor autorităţi administrative centrale;
2. monitorizarea modului de conlucrare dintre autorităţile administraţiei publice locale şi serviciile publice desconcentrate în soluţionarea problemelor în teritoriu;
3. e) participarea la elaborarea, analiza şi actualizarea, în comun cu serviciile publice desconcentrate ale ministerelor şi ale altor autorităţi administrative centrale şi cu structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, a standardelor minime de cost şi de calitate a serviciilor prestate în teritoriu;
4. participarea la coordonarea implementării politicilor de descentralizare administrativă şi monitorizarea procesului de descentralizare administrativă, în comun cu serviciile publice desconcentrate ale ministerelor şi ale altor autorităţi administrative centrale şi cu structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale.

Mai mult decât atât, oficiul este abilitat (pct.9):

1. să elaboreze, în comun cu serviciile publice desconcentrate, în baza planurilor de activitate ale acestora, planuri consolidate semestriale şi anuale privind activitatea serviciilor publice desconcentrate din raza unităţii administrativ-teritoriale, în scopul armonizării activităţii acestora, precum şi privind implementarea strategiilor, programelor şi planurilor de activitate ale Guvernului la nivelul teritoriilor administrate;
2. să convoace conducătorii serviciilor publice desconcentrate şi să examineze, în comun cu aceştia, modul de realizare a obiectivelor din planurile consolidate semestriale şi anuale privind activitatea serviciilor publice desconcentrate şi mecanismul de executare a sarcinilor şi acţiunilor care se efectuează în comun;
3. să solicite, în condiţiile legii, informaţii referitor la realizarea planurilor semestriale şi anuale privind activitatea serviciilor publice desconcentrate şi alte activităţi desfăşurate de acestea;
4. să monitorizeze realizarea planurilor consolidate semestriale şi anuale privind activitatea serviciilor publice desconcentrate, respectarea legislaţiei în vigoare la îndeplinirea funcţiilor şi atribuţiilor de către serviciile publice desconcentrate, să sesizeze Cancelaria de Stat şi autorităţile administraţiei publice centrale de resort despre încălcările depistate în activitatea acestora;
5. să întocmească rapoarte cu privire la realizarea planurilor consolidate semestriale şi anuale privind activitatea serviciilor publice desconcentrate şi alte activităţi ale acestora, rezultatele monitorizării activităţii lor, să semnaleze divergenţele apărute între acestea şi autorităţile administraţiei publice locale, să intervină cu propuneri de mediere şi de îmbunătăţire continuă a performanţelor serviciilor publice desconcentrate.

Totodată, şeful oficiului în calitatea sa de reprezentant al Guvernului în teritoriu, îndeplineşte următoarele atribuţii principale:

1. asigură coordonarea generală a activităţii serviciilor publice desconcentrate, constituite în unităţile administrativ-teritoriale;
2. în comun cu serviciile publice desconcentrate din raza de activitate a Oficiului, instituie colegii consultative şi asigură conducerea generală a acestora, în vederea coordonării generale a activităţii serviciilor publice desconcentrate. Colegiile consultative se convoacă de către şeful Oficiului (şeful adjunct), în caz de necesitate, dar nu mai rar decât o dată pe lună. Atribuţiile colegiilor consultative vizează coordonarea generală a activităţii serviciilor publice desconcentrate, precum şi implementarea strategiilor, programelor şi planurilor de activitate ale Guvernului la nivelul teritoriilor administrate. Colegiile consultative funcţionează în baza unui regulament, aprobat de Guvern;
3. sesizează autorităţile administraţiei publice centrale de resort şi Cancelaria de Stat despre încălcările depistate în activitatea serviciilor publice desconcentrate, formulând propunerile de rigoare (pct.13)

Şeful adjunct al Oficiului asistă şeful Oficiului teritorial în procesul de coordonare generală a activităţii serviciilor publice desconcentrate (pct. 16), şi în concret:

1. c) monitorizează activitatea desfăşurată de serviciile publice desconcentrate, urmărind modul de îndeplinire a hotărârilor luate în cadrul colegiilor consultative, şi formulează propuneri pentru îmbunătăţirea activităţii acestora, pe care le înaintează şefului Oficiului;
   1. urmăreşte modul de conlucrare dintre serviciile publice desconcentrate şi autorităţile administraţiei publice locale în soluţionarea problemelor comunităţilor locale;
   2. examinează, împreună cu conducătorii serviciilor publice desconcentrate şi cu autorităţile administraţiei publice locale, nivelul de executare a lucrărilor şi acţiunilor ce se derulează în comun;
   3. g) soluţionează petiţiile referitoare la activitatea serviciilor publice desconcentrate. Evident, poate apărea întrebarea: dar ce anume înţelegem prin coordonare? Autorul Ioan Alexandru defineşte coordonarea ca fiind armonizarea şi sincronizarea acţiunilor desfăşurate în vederea organizării executării şi execuţiei în concret a deciziilor politice. Fără coordonare nu este posibilă acţiunea eficientă a diferitelor elemente ale sistemului administrativ.

Pornind de la definiţia expusă mai sus, observăm că în sensul legii coordonarea are un înţeles mult mai larg, incluzând şi alte aspecte (monitorizează activitatea, soluţionează petiţiile). Menţionăm totodată şi faptul că autorul Ioan Alexandru nu include componenta de control în coordonare, atributul de control fiind separat de coordonare în lucrarea în care facem referinţă, în timp ce legiuitorul nostru îl include în atributul de coordonare al Cancelariei de Stat, unde reprezentanţii Guvernului în teritoriu dispun de atribuţii suplimentare (monitorizarea, convocarea, planificarea integrată, etc.).

^[1]  Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice: Concepte şi practici. Chişinău: Tish, 2001, p. 76

^[2]  Ghidul alesului local. Chişinău: Academia de Administrare Publică, 2015, p. 128

^[3]  Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice: Concepte şi practici. Chişinău: Tish, 2001, p. 78

^[4] Raport privind activitatea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat pe domeniul coordonării generale a activităţii serviciilor publice desconcentrate administrate direct/din subordinea ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale, https://cancelaria.gov.md/sites/default/files/document/attachments/raport privind acrivitatea ot ale cs pe domeniul coordonarii activitatii serviciilor publice desconcentrate.pdf