Potrivit Departamentului pentru Afaceri Economice şi Sociale al ONU, actul de guvernare presupune metodele prin care o societate stabileşte şi administrează regulile care ghidează procesul de elaborare a deciziilor şi de implementare a acestora.[1] Deci, procesul în cadrul căruia o societate ia decizii importante, determinând pe cine să implice în acel proces şi cum să-i considere aportul, reprezintă actul de guvernare. [2]
Toate guvernele de natură prospectivă se află într-o perpetuă căutare a soluţiilor de îmbunătăţire a actului de exercitare a guvernării publice. Actul de exercitare a guvernării publice este definit ca totalitatea aranjamentelor formale şi informale ale unui stat, care determină modalitatea de luare a deciziilor publice şi de implementare a acestora. Astfel,
aranjamentele guvernării determină forma, conţinutul şi calitatea proceselor de elaborare şi implementare a deciziilor, precum şi a programelor guvernamentale. Calitatea procesului decizional, şi în mod special al deciziilor rezultate din acesta, determină în mod proporţional calitatea actului de guvernare.
Necesitatea studierii procesului decizional la nivel central reiese din faptul că tocmai aici se pregătesc şi se elaborează majoritatea deciziilor strategice de interes naţional. [3]
Calitatea deciziei luate la nivel central depinde direct de structura internă a organului administrativ, precizia informaţiei utilizate, mediul organizaţional şi de calitatea personalului participant la procesul de decidere.
Referindu-ne la realităţile Republicii Moldova menţionăm că unul din obiectivele de guvernare inclus în obiectivele guvernării este asigurarea unui proces decizional transparent, echitabil, eficace şi eficient. Pentru a realiza acest obiectiv, autorităţile publice locale trebuie să-şi asume următoarele:
- asigurarea transparenţei procesului decizional prin publicarea tuturor proiectelor de decizii pe paginile Internet şi panourile de informare;
- consolidarea dialogului şi consultarea societăţii civile prin intermediul mai multor instrumente, aşa ca: mese rotunde, conferinţe, seminare, întruniri publice, sondaje etc.;
- asigurarea accesului cetăţenilor la informaţiile publice;
- îmbunătăţirea procesului de gestionare a petiţiilor;
- perfecţionarea procesului de comunicare cu autorităţile publice centrale;
- crearea unui mecanism eficient de colaborare cu societatea civilă în implementarea strategiilor locale .
Definiţii. Legea 239/2008 privind transparenţa în procesul decizional defineşte
procesul decizional drept procedura prim intermediul căreia se elaborează şi se adoptă decizii de către autorităţile publice.
Potrivit Regulilor de elaborare şi a cerinţelor unificate faţă de documentele de politici, prin proces decizional se subînţelege acel context în care se elaborează, implementează şi evaluează politicile publice la nivel central.
Ghidul metodologic cu privire la procesul decizional explică că procesul decizional presupune atât activitatea de planificare a politicilor, cât şi elaborarea, aprobarea, implementarea şi evaluarea acestora, denumit şi ciclul politicilor publice.
Potrivit ghidului metodologic cu privire la procesul decizional, procesul decizional administrativ central din RM este structurat pe trei nivele.
La primul nivel, cel al autorităţilor publice administrative centrale de specialitate, se pregăteşte şi se elaborează proiectul decizional. Tot la acest nivel are loc procedura de examinare şi avizare a proiectului de către autorităţile de resort şi supunerea acestuia consultării publice.
La nivelul doi,cel al Cancelariei de Stat şi al Comitetului interministerial pentru planificarea strategică, are loc examinarea proiectului de către numitele autorităţi.
La nivelul trei, proiectul decizional se supune Guvernului pentru examinare şi adoptare. Ulterior, decizia se remite autorităţii autoare pentru implementarea şi monitorizarea acesteia. Înainte de iniţierea procesului de elaborare a deciziei, inclusiv a propunerii de politici, autoritatea iniţiatoare notifică Cancelaria de Stat şi părţile interesate despre intenţia de demarare a procesului. [4]
Notificarea se face prin completarea Formularului pentru anunţarea iniţierii proiectului documentului de politici publice care se transmite Cancelariei, autorităţilor publice relevante şi factorilor interesaţi, şi se publică pe pagina web a autorităţii. În formular se includ informaţii despre denumirea proiectului decizional ce urmează a fi elaborat, problema abordată, perioada de elaborare, perioada de consultare şi coordonatele persoanei de contact. Din punct de vedere structural procesul de elaborare a documentelor de politici este etapizat după cum urmează: identificarea problemei; colectarea şi analiza informaţiei; formularea propunerii de politici, a obiectivelor, a beneficiarilor şi a scenariilor de implementare; efectuarea analizei de impact pentru scenariile de politici; consultarea scenariilor de politici şi a exhaustivităţii riscurilor pe verticală şi pe orizontală; formularea documentului de politici; consultarea lărgită şi avizarea documentului; definitivarea şi prezentarea spre aprobare aversiunii finale; formularea cerinţelor faţă de rapoartele de monitorizare; aprobarea actului documentului de politici; monitorizarea şi evaluarea implementării documentului de politici.
În ceea ce priveşte actele normative, la care conform legii nr.100/2017 se atribuie: d) hotărârile şi ordonanţele Guvernului; e) actele normative ale autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate; f) actele normative ale autorităţilor publice autonome, aici trebuie evidenţiate următoarele etape ale elaborării proiectului actului normativ:
- desemnarea persoanei responsabile sau, după caz, formarea grupului de lucru care va elabora proiectul, precum şi asigurarea suportului tehnic, organizatoric şi financiar al procesului de elaborare;
- determinarea categoriei, conceptului şi stabilirea structurii actului normativ;
- elaborarea versiunii iniţiale a proiectului şi întocmirea notei informative;
- întocmirea tabelului de concordanţă, în cazul în care prin proiectul actului normativ se urmăreşte armonizarea legislaţiei naţionale cu legislaţia Uniunii Europene;
- consultarea publică, avizarea proiectului actului normativ de către autorităţile a căror competenţă are tangenţă directă sau indirectă cu obiectul de reglementare a proiectului actului normativ, efectuarea expertizelor, inclusiv expertiza anticorupţie, expertiza juridică şi, după caz, expertiza de compatibilitate cu legislaţia Uniunii Europene şi expertiza grupului de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător;
- întocmirea sintezei obiecţiilor şi propunerilor autorităţilor publice şi, după caz, a sintezei recomandărilor reprezentanţilor societăţii civile;
- elaborarea versiunii finale a proiectului de act normativ.
Potrivit legii nr.100/2017, trebuie evidenţiate:
- Fundamentarea proiectelor de decizii - implică efectuarea studiilor de cercetare, analiza ex ante;
- Întocmirea proiectului de decizii - aici se includ grupul de lucru pentru elaborarea proiectului, nota informativă la proiectul actului, etc.
- Avizarea, consultarea publică şi efectuarea expertizei - în urma avizării şi consultării publice, autorul proiectului întocmeşte sinteza obiecţiilor şi propunerilor autorităţilor publice, precum şi sinteza recomandărilor reprezentanţilor societăţii civile. Autorul proiectului asigură efectuarea expertizelor economice, financiare, ştiinţifice, ecologice, anticorupţie, juridice, de compatibilitate cu legislaţia Uniunii Europene sau a altei expertize prevăzute de legislaţie.
- Definitivarea proiectului actului, după care proiectul actului normativ este prezentat autorităţii publice cu competenţă de adoptare, aprobare sau emitere împreună cu dosarul de însoţire, care conţine:
- nota informativă;
- după caz, raportul de analiză ex ante sau analiza impactului de reglementare;
- avizele şi recomandările, în original, recepţionate în cadrul avizării şi consultărilor publice;
- rapoartele de expertiză, în original;
- sinteza obiecţiilor şi propunerilor autorităţilor publice şi sinteza recomandărilor reprezentanţilor societăţii civile, dacă există, indicându-se acceptarea sau argumentarea respingerii propunerilor, obiecţiilor şi recomandărilor;
- declaraţia de compatibilitate a Centrului de Armonizare a Legislaţiei, precum şi tabelul de concordanţă actualizat, pentru proiectele marcate cu sigla „UE";
- tabelul comparativ, în care să fie reflectate reglementările în vigoare şi modificările propuse, pentru proiectele care conţin modificări la actele normative în vigoare;
- alte materiale, după caz, în baza cărora a fost elaborat proiectul de act normativ. Pe de altă parte, se constată şi existenţa cadrului instituţional necesar pentru conducerea şi desfăşurarea procesului decizional. La nivelul central sunt instituite Comitetul interministerial pentru planificarea strategică, Guvernul, Prezidiul Guvernului, Direcţia generală coordonarea politicilor a Cancelariei de Stat, responsabilă de administrarea şi eficientizarea procesului decizional.
Un alt organ instituit pentru eficientizarea procesului decizional în domeniile economic, bugetar-fiscal şi al comerţului, este Consiliul Economic pe lângă Prim- ministru. Acesta are misiunea de a facilita dialogul între reprezentanţii comunităţii de afaceri şi formatorii de politici în vederea dezvoltării unui climat socioeconomic favorabil şi a unui mediu de afaceri nondiscriminator, transparent şi favorabil investiţiilor.
Cele expuse mai sus se referă la temeiul legal şi doctrinar al procesului decizional în administraţia publică centrală.
În ceea ce priveşte realitatea, situaţia este cu totul alta. Un proces decizional nu poate fi considerat de succes, dacă nu se finalizează cu implementarea exactă şi completă a deciziilor adoptate. În cazul RM, lucrurile stau tocmai invers, aici, tot ce contează, este adoptarea grabnică a deciziilor.
Astfel se explică nerealizarea a 58,33% din activităţile de implementare a documentelor de politici fiscale pentru anul 2013, neimplementarea a 48% din Planul de Acţiuni pentru o Guvernare Deschisă pentru perioada 2012-2013, neaplicarea în practică a 53 de acţiuni din totalul de 113 ale Planului de Acţiuni al Guvernului pentru anii 20122015 monitorizate de Consiliul Naţional de Participare (CNP), nerealizarea a 45% din Programul Guvernului pentru perioada 2013-2014. Din 765 de acţiuni planificate pentru a fi realizate în perioada iulie 2014-iulie 2015 potrivit Planului naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de Asociere RM-UE pentru anii 2014-2016 au fost implementate doar 160, adică 21% din acestea. Este evident faptul că procesul decizional din RM se confruntă cu dificultăţi, care necesită în mod stringent cercetate şi soluţionate.
În 2016, cercetătorul Oleg Solomon a efectuat o evaluare empirică a procesului decizional din Republica Moldova la nivel central, ajungând la următoarele concluzii:
- procesul decizional este reglementat doar suficient (din foarte bine, bine, suficient şi insuficient);
- numărul,ordinea şi conţinutul etapelor structurale ale procesului decizional nu influenţează calitatea deciziilor;
- implicarea factorului politic în procesul de pregătire şi luare a deciziilor este una semnificativă;
- decizia adoptată diferă foarte puţin de deciziile adoptate anterior;
- timpul acordat pentru desfăşurarea procesului decizional este insuficient;
- solicitarea şi considerarea punctului de vedere al mediului academic şi a celui de cercetare se face doar în cazul deciziilor complexe;
- societatea civilă, mediul de afaceri şi cetăţenii se consultă doar în cazul politicilor publice;
- corupţia suscită ineficienţa procesului decizional;
- factorii politic şi uman, precum şi neplanificarea resurselor financiare reprezintă cauzele ce conduc la neimplementarea conformă şi totală a deciziilor;
- 40% dintre deciziile adoptate nu se implementează, iar deciziile implementate nu sunt supuse evaluării ex-post.
Totodată, mimarea unor procese decizionale, fie guvernamentale, fie administrative, nu pot rezulta în adoptarea unor politici şi reglementări adecvate. Zicem mimarea, deoarece autorul respectiv consideră că de obicei deciziile se iau în altă parte şi de către alţi actori, decât în cadrul proceselor decizionale oficiale.
Mai mult decât atât, perindarea şi conservarea sindromului decizional „hai mai repede" sau „noi tot timpul aşa am făcut", conduce la dispariţia procesului decizional ca activitate ştiinţifico-analitică şi previzionară din cadrul activităţii administrative şi substituirea acestuia cu un act decizional bazat pe intuiţie, afecţiune şi interese.
Există restanţe şi la asigurarea unui proces decizional participativ la nivel central. Aceste constatări pot fi observate pe portalul electronic de participare publică al Guvernului www.particip.gov.md, unde la o analiză funcţională a acestuia se relevă că participarea cetăţenească este foarte scăzută. Dacă în anul 2012 la 426 de proiecte de acte normative au fost prezentate 21 de comentarii, iar în anul 2013 la 628 de proiecte au fost prezentate 34 de comentarii, atunci în anul 2014 la 635 de proiecte au fost prezentate doar 19 comentarii.
[1] Solomon O. Eficientizarea procesului decizional în contextul modernizării administraţiei publice din Republica Moldova. Chişinău: Foxtrot, 2016, p. 89
[2] Solomon O. Eficientizarea procesului decizional în contextul modernizării administraţiei publice din Republica Moldova. Chişinău: Foxtrot, 2016, p. 89
[3] Solomon O. Eficientizarea procesului decizional în contextul modernizării administraţiei publice din Republica Moldova. Chişinău: Foxtrot, 2016, p. 9
[4] Solomon O. Eficientizarea procesului decizional în contextul modernizării administraţiei publice din Republica Moldova. Chişinău: Foxtrot, 2016, p. 66
[5] Solomon O. Eficientizarea procesului decizional în contextul modernizării administraţiei publice din Republica Moldova. Chişinău: Foxtrot, 2016, p. 8