Administrație publică

1. Micşorarea numărului de ministere este unul dintre elementele principale în demararea şi promovarea reformei guvernului. Scopul declarat al micşorării numărului de ministere, dar şi a agenţiilor, prin fuziunea mai multor instituţii, este eficientizarea structurii executivului. Autorii reformă prevăd că această modalitate de eficientizare structurală a guvernului (reducerea instituţiilor) va optimiza funcţional şi economic cabinetul de miniştri. Politic, guvernarea a promovat în spaţiul public mesajul că micşorarea numărului de ministere va reduce din cheltuielile banilor publici20.

În legea veche cu privire la Guvern (nr.64 din 31 mai 1990),21 modificată de mai multe ori, exista Titlul IV intitulat Structura Administraţiei Publice Centrale care conţinea un singur articol (Art.24) şi specifica care sunt organele centrale de specialitate ale administraţiei publice centrale. În alin.(1) al art.24 al legii vechi cu privire la Guvern erau enumerate ministerele care activează.

Reorganizarea instituţională a structurii cabinetului de miniştri a fost realizată în două etape: 1) adoptarea Legii cu privire la Guvern de către legislativ şi 2) solicitarea în Parlament de către prim-ministru de a reduce numărul ministerelor de la 16 la 9.

Art.10 din noua lege cu privire la Guvern (nr.136 din 07.07.2017)22, se referă la structura Guvernului. Alin. (4) al art.10 prevede că „Prim-ministrul are dreptul să solicite Parlamentului, în perioada exercitării manda tului, modificarea listei ministerelor în cazul necesităţii constituirii, reorganizării sau dizolvării acestora. Parlamentul decide asupra solicitării prim-ministrului prin adoptarea unei hotărâri de modificare a listei ministerelor cu votul majorităţii deputaţilor aleşi".

Noua lege cu privire la Guvern renunţă la fixarea numărului de ministere în actul legislativ şi acordă prim-ministrului dreptul de a solicita Parlamentului atâtea ministere cât consideră acesta necesare pentru funcţionarea cabinetului de miniştri. Această prevedere stabileşte că competenţa de formare a structurii cabinetului de miniştri a fost delegată prim-ministrului. Parlamentul are doar competenţa legislativă de a decide asupra structurii guvernului propusă de premierul desemnat sau cel aflat în funcţie.

Alin.(4) al art.10, al legii cu privire la Guvern creează premise legale ca prim- ministrul să poată modifica lista ministerelor, printr-o procedură similară celei de învestire a Guvernului, în perioada mandatului său de conducere a cabinetului de miniştri. Pentru aceasta, prim-ministrul trebuie să solicite Parlamentului modificarea listei ministerelor, iar Parlamentul, printr-o hotărâre a majorităţii deputaţilor aleşi, poate adopta noua structură a cabinetului de miniştri. În lege nu este explicit prevăzut de câte ori, pe parcursul unui mandat legislativ, prim- ministrul are dreptul de a solicita Parlamentului modificarea structurii Guvernului.

Prevederea legislativă privind flexibilitatea numărului de ministere a ridicat mai multe semne de întrebare privind stabilitatea actului de guvernare. Reprezentanţii PSRM au declarat în timpul dezbaterii în parlament a proiectului de lege, că o astfel de abordare acordă prim-ministrului posibilitatea de a propune diferite organigrame: „... astăzi vreau 10 ministere, mâine o să vreau 16, dar poimâine - 22 şi din nou de la 22 o să coborâm la 5 ministere"23. Prevederea privind formarea arbitrară, la discreţia premierului, a structurii cabinetului de miniştri, poate afecta cadrul strategic de funcţionare a executivului în perspective mai lungi de timp, atât la nivel operaţional, cât şi în privinţa implementării cadrului de politici strategice existente. Instituţional, este foarte dificil de a decupla un domeniu sau mai multe domenii din cadrul unui minister şi atribuirea sau transformarea lor într-un minister nou şi invers.

La 21 iulie 2017, prin hotărârea nr.246 din 20.07.2017 Parlamentul a aprobat Lista ministerelor24, numărul lor micşorându-se de la 16 la 9. Dintre acestea, 5 ministere au rămas intacte, ele păstrându-şi denumirea anterioară reformei. Celelalte 4 ministere au rezultat din reorganizarea prin absorbţie a altor ministere şi instituţii de stat.

Criteriile de comasare care au stat la baza formării celor patru ministere constituie un aspect important al optimizării instituţionale a cabinetului de miniştri. Aceste criterii de comasare nu au fost explicate clar şi argumentat în societate. Conform autorilor reformei, următoarele criterii tehnice au stat la baza concentrării mai multor instituţii ministeriale într-un singur minister:

• corelarea politicilor; • compatibilitatea în activitate; • funcţionalitatea complimentară; • scopuri şi resurse comune; • eficientizarea programelor de suport de stat; • coordonarea dezvoltării strategice; • dezvoltarea unui cadru de reglementare inteligent; • reducerea costurilor administrative. CIR a argumentat logica comasării ministerelor prin două criterii: 1) compatibilitate şi 2) complementaritate şi anume:

• în Ministerul Economiei şi Infrastructurii au fost unite ministerele care conceptual au drept scop să asigure creşterea economică; • în Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului au fost însumate ramuri care par contradictorii, dar care depind unele de altele. În baza unor analize s-a constatat că în aşa mod poate fi creată o balanţă în utilizarea efectivă a mediului printr-o economie agricolă axată pe utilizarea eficientă a mediului înconjurător;

• la crearea Ministerului Sănătăţii, Protecţiei Sociale şi Familiei s-a mers pe similitudinea politicilor elaborate şi excluderea dublărilor în activitate şi oferirea posibilităţii creării unui centru unic de generare a politicilor publice în domeniul muncii, protecţiei sociale şi sănătăţii;
• la baza creării Ministerului Educaţiei, Culturii şi Cercetării, de asemenea, a stat similitudinea domeniilor care fac parte din noul minister.

Atât prim-ministrul, cât şi CIR-ul, au ţinut să precizeze că s-a luat în calcul şi faptul ca în cadrul unui minister să nu predomine un sector asupra altuia, domeniile ministeriale completându-se organic între ele. S-a insistat pe faptul că logica comasării ministeriale a fost gândită în aşa mod încât să nu fie pierdute din competenţele organigramei guvernamentale precedente.

Cea mai simplă fuzionare ministerială a fost cea prin care Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale a preluat Ministerul Sănătăţii. Noile ministere apărute în urma fuzionării creează, la o evaluare primară, impresia că sunt exagerat de aglomerate instituţional. Ministerului Economiei i-au fost transmise ministerele Transporturilor şi Tehnologiei Informaţiei, precum şi componenta construcţiilor de la Ministerul Dezvoltării Regionale. Ministerul Culturii a preluat Educaţia, Tineretul şi Sportul, plus domeniul cercetare de la Academia de Ştiinţe. Ministerul Dezvoltării Regionale a absorbit Ministerele Agriculturii şi Mediului.

La prezentarea în Parlament25 a proiectului de hotărâre privind modificarea numărului de ministere, a fost explicată structura aglomerată a acestor ministere prin faptul că conţinutul şi organizarea internă trebuie să prevaleze asupra dimensiunii instituţionale şi că Secretarii de stat, în calitate de funcţionari publici, sunt cei care vor asigura continuitatea instituţională a Guvernului în caz de modificare a organigramei lui.

Anterior demarării reformei Guvernului, atât experţii26, cât şi factorul politic27, au propus diferite opţiuni de fuziune a ministerelor. Spre exemplu, o versiune de fuziune ministerială a fost cea a Ministerului Economiei cu cel al Finanţelor.

Argumentul pentru o astfel de fuziune instituţională a fost că un astfel de minister există şi în alte state. Mai mult decât atât, această situaţie ar facilita dialogul cu donatorii externi, deoarece, în acest caz, funcţia de negociator-şef nu va fi divizată între două ministere.

Republica Moldova a avut experienţa comasărilor ministeriale care, însă, din varii motive, nu au funcţionat. Spre exemplu, comasarea Ministerul Sănătăţii cu cel al Muncii şi Protecţiei Sociale într-un singur minister a fost realizată şi anterior, în cadrul Guvernului Tarlev 228. După nici un an de la fuzionare, ministerele au fost separate pe motiv că politicile din ambele domenii erau fragmentate. Şi în cazul actualei fuzionări instituţionale dintre aceste două ministere, experţii din domeniul sănătăţii s-au pronunţat împotriva realizării comasării ministeriale. Principalul argument invocat a fost că într-o ţară săracă, precum Republica Moldova, nu este indicată combinarea sectorului social cu cel de ocrotire a sănătăţii29.

Împotriva fuziunii Ministerului Mediului cu cel al Agriculturii şi Industriei Alimentare s-au pronunţat ONG-urile de mediu30. Acestea au afirmat că Ministerul Mediului protejează resursele naturale, pe când cel al agriculturii este dependent de aceste resurse. În opinia ONG-urilor de mediu, aceste două domenii - al mediului şi al agriculturii - sunt incompatibile pentru a fi reglementate de aceeaşi instituţie, ele aflându-se în conflict de interese. Aceste organizaţii au propus ca în noua structură a guvernului, Ministerul Mediului să rămână separat, iar la Ministerul Agriculturii să fie alipit doar domeniul Dezvoltării Regionale (componenta aprovizionare cu apă, canalizare şi managementul deşeurilor).

Modul în care se vor integra funcţional fostele ministere într-un tot întreg instituţional organic este dificil de estimat la această fază incipientă a reformei. Aceasta va depinde de mai mulţi factori, atât obiectivi (cât de bine au fost gândite compatibilitatea şi complementaritatea instituiţilor comasate), cât şi subiectivi (factorul uman, cum ar fi persoana ministrului care va conduce ministerele cu multiple domenii).

2. Depolitizarea administraţiei publice centrale . Funcţional, reforma Guvernului şi-a propus să realizeze depolitizarea instituţională a ministerelor. Conceptual, în urma realizării reformei Guvernului, ministerele trebuie să rămână doar drept centre de creare a politicilor publice. În ministere nu se mai găsesc funcţiile de: 1) control; 2) autorizare; 3) administrarea proprietăţii. Aceste atribuţii, potrivit autorilor reformei, nu sunt specifice activităţii executivului.

Toate instrumentele care se referă la implementarea politicilor, acţiuni regulatorii, control sau management asupra proprietăţii publice aflate în gestiunea ministerelor au fost transmise agenţiilor subordonate Guvernului. Ministerul trebuie să fie un aparat de lucru în cadrul cabinetului de miniştri cu scopul de a asigura generarea de politici publice şi control asupra acestora.

Una dintre inovaţiile majore ale reformei Guvernului 2017 se referă la faptul că viceminiştrii sunt înlocuiţi cu secretarii de stat. De fapt, funcţia de secretar de stat a fost instituită anterior reformei Guvernului. În conformitate cu Legea privind administraţia publică centrală de specialitate31 adoptată în anul 2012 următorii în structura ierarhică după miniştri sunt secretarii generali de stat şi secretarii de stat responsabili de domenii.

După implementarea reformei, funcţia de ministru trebuie să fie unica poziţie politică în minister, restul conducătorilor fiind funcţionari publici. Acest fapt presupune că funcţiile politice sunt divizate de cele administrative, realizându - se, în aşa mod, depolitizarea cabinetului de miniştri. Totodată, reforma Guvernului presupune că ministerele au trecut printr-un proces de reorganizare internă şi optimizare a structurilor sale.

La 26 iulie 2017, Guvernul Republicii Moldova a adoptat Hotărârea nr.595 prin care a aprobat Structura-tip a Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea ministerului32. În conformitate cu structura-tip aprobată, conducerea ministerului este exercitată de către ministru, un secretar general de stat şi secretari de stat.

Conceptual, prin excluderea funcţiilor de viceminiştri se urmăreşte instituirea statutului managerilor de top în sistemul de funcţionari publici. Numărul secretarilor de stat pentru fiecare minister a fost stabilit de Guvern, în funcţie de domeniile de activitate ale cabinetului de miniştri, transmise în competenţa autorităţii. În cadrul fiecărui minister s-a instituit un Colegiu al Ministerului, compus din persoane cu funcţii de răspundere şi condus de ministru. Secretarii generali ai ministerelor şi secretarii de stat au fost desemnaţi în urma desfăşurării concursurilor de ocupare a funcţiilor publice de conducere de către comisii special organizate şi create prin decizia Guvernului din 16 august 201733.

Un rol crucial în realizarea depolitizării ministerelor, care reprezintă un obiectiv major al reformei Guvernului, revine acestor comisii special organizate pentru selectarea persoanelor în funcţiile superioare din ministere. Comisiile trebuie să fie independente, iar rezultatele concursului să nu fie influenţate de factorul politic din cadrul guvernării. Acestea trebuie să se conducă de principiul meritocraţiei şi să aleagă cei mai buni specialişti din domeniul selectat. Aceasta poate fi realizat doar în condiţiile transparenţei maxime de organizare a concursurilor de selectare a candidaţilor. În caz contrar, depolitizarea ministrelor se va reduce la modificări structurale în cadrul instituţiilor ministeriale.

De asemenea, va fi ştirbită credibilitatea realizării depolitizării ministerelor dacă mulţi din foştii viceminiştri se transformă automat în secretari generali sau în secretari de stat. Spre exemplu, la Ministerul Economiei şi Infrastructurii, patru din cei cinci secretari de stat responsabili de domenii specifice ocupau, până la reformă, funcţia de viceministru în Guvern. Acelaşi lucru este valabil şi pentru alte ministere, cum ar fi cel al Sănătăţii, Muncii şi Protecţiei Sociale sau cel al Justiţiei.

Orice optimizări de personal suportă anumite riscuri. În cazul concedierilor rapide se pot produce mai multe erori. Nu există certitudini că vor fi selectaţi cei mai indicaţi specialişti pentru aceste funcţii. Angajaţii transferaţi în alte funcţii vor avea nevoie de timp pentru a face faţă noilor fişe de post. În aşa mod poate fi afectat climatul moral şi profesional în aparatul ministerial şi, ulterior, se poate ajunge la ineficienţă şi blocaje instituţionale în actul guvernării.

3. Organele permanente de lucru ale Guvernului. Organele permanente de lucru ale Guvernului sunt: Cancelaria de Stat, Corpul de control al prim- ministrului şi Cabinetul prim-ministrului. În noua lege cu privire la Guvern dispare Prezidiul Guvernului care a fost creat în ianuarie 2011, odată cu constituirea Alianţei pentru Integrare Europeană 234. Din Prezidiul Guvernului făceau parte prim-ministrul şi viceprim-miniştrii. Instituţia lichidată coordona activitatea internă şi aproba ordinea de zi a cabinetului de miniştri.

Legea cu privire la Guvern fortifică poziţiile Cancelariei de Stat în ierarhia funcţională a puterii executive. In mod special, alin.(2) al art.31 din lege stipulează că Cancelaria de Stat elaborează, promovează şi implementează politica statului în domeniul resurselor umane din administraţia publică şi coordonează realizarea managementului resurselor umane în cadrul ministerelor, al altor autorităţi administrative centrale subordonate guvernului şi al structurilor organizaţionale din sfera lor de competenţă.

Modul de organizare şi funcţionare a Cancelariei de Stat este stabilită de către Guvern, instituţia fiind condusă de secretarul general al Guvernului, subordonat direct premierului, numit şi eliberat din funcţie de către Guvern.

De asemenea, în cadrul Cancelariei de Stat este instituit şi Corpul de control al prim-ministrului, existenţa căruia era prevăzută şi în fosta lege a Guvernului.35 Prin revitalizarea acestei instituţii sunt fortificate poziţiile prim-ministrului în cadrul autorităţii publice centrale. Corpul de control este în subordinea directă a prim-ministrului, şeful instituţiei fiind numit şi eliberat din funcţie de către prim- ministru. Alin.(3) al art.32 al legii cu privire la Guvern, dar şi hotărârea nr.790 din 10 octombrie 201736 stabilesc competenţele Corpului de control al prim- ministrului. În Regulamentul de organizare şi funcţionare a Corpului de control al prim-ministrului, adoptat prin hotărârea Guvernului din 10 octombrie 2017, efectivul-limită al Corpului de control a fost stabilit în număr de 8 unităţi de personal.

A treia instituţie permanentă de lucru al Guvernului este Cabinetul prim- ministrului. Alin.(1) al art.33 din Legea cu privire la Guvern stabileşte că Cabinetul prim-ministrului este o subdiviziune separată în cadrul Cancelariei de Stat, constituită din consilieri, asistenţi şi secretari ai prim-ministrului şi condusă de şeful cabinetului. În Lege nu sunt clar stabilite hotarele competenţelor dintre Corpul de control şi Cabinetul prim-ministrului. Logica legii presupune că, spre deosebire de Corpul de control, care are atribuţii sporite de control şi monitorizare, Cabinetul prim-ministrului va fi mai mult o instituţie cu funcţii consultative pe lângă şeful cabinetului de miniştri.

Reforma Guvernului fortifică poziţiile prim-ministrului în cadrul puterii executive. Dispare Prezidiul Guvernului ca o reminiscenţa a guvernelor din cadrul Alianţelor pentru integrare europeană. În schimb, apare Corpul de control al prim-ministrului care va consolida puterea şi spaţiul de manevră al şefului executivului în cadrul Cabinetului de miniştri. Un alt aspect inovativ al noii legi cu privire la Guvern îl constituie situaţia de înlocuire a membrilor Guvernului, care se află în imposibilitate temporară de exercitare a atribuţiilor (art.26 şi 27). În conformitate cu noua lege cu privire la guvern, în cazul absenţei unui ministru sau viceprim-ministru, atribuţiile acestuia pot fi exercitate de prim-ministru. Aceeaşi situaţie se constată şi în cazul asigurării interimatului acestor funcţii. Totuşi, legea prevede o situaţie când un ministru poate fi înlocuit de secretarul general de stat sau de secretarii de stat ai ministerelor. Aceştia îl pot înlocui pe ministru la şedinţele Guvernului doar în activităţile de administrare a treburilor curente ale ministerului necesare pentru realizarea obiectivelor şi direcţiilor strategice ale ministerului.

Un alt aspect de care va depinde reuşita reformei Guvernului este „natura" relaţiei executivului cu partidul de guvernământ. La moment, există o anumită confuzie referitoare la caracterul acestei relaţii - este ea una instituţională sau politică? Pentru a reuşi depolitizarea administraţiei publice centrale, Guvernul trebuie să funcţioneze instituţional în exercitarea atribuţiilor executive, fără a exista imixtiuni în activitatea lui din partea partidului de guvernământ.

4. Optimizarea cheltuielilor financiare ale administraţiei publice centrale reprezintă un alt element cheie al reformei Guvernului. Social-economic, reforma Guvernului urmăreşte optimizarea efectivului-limită a personalului din ministere, iar banii economisiţi urmau să fie reinvestiţi în creşterea salarială a funcţionarilor din administraţia de stat. În aşa mod, se doreşte să se ajungă la salarii atractive pentru funcţionarii publici din executiv. 3.1 Optimizarea efectivului limită a personalului din ministere

Un studiu intern privind numărul funcţionarilor publici din ministere a atestat o creştere de personal de 42% din 2009 până în 201737, existând multe dublări de post şi un aparat ministerial extins.

La momentul demărării reformei Guvernului, în luna mai 2017, calculele Centrului de Implementare a Reformelor arătau că în ministere activau 2357 angajaţi, circa o treime dintre aceştea urmând a fi disponibilizţi în urma optimizării de persoanl. Cu toate acestea, dat fiind faptul că 335 de posturi erau vacante, sub incidenţa optimizării urmau să cadă până la 400 de persoane38. Astfel, la 23 mai 2017, s-a anunţat că reforma Guvernului se va solda cu concedierea din funcţie a 372 de persoane39.

Realizarea în practică a optimizării aparatelor ministeriale a corectat calculele făcute de CIR până la demararea reformei Guvernului. În noile organigrame ale Guvernului prezentate la finele lunii august 201740 este reflectată o reducere de 895 de unităţi ale efectivului-limită de personal al ministerelor - de la 2053 la 1158 de funcţii. Dintre acestea, 421 de funcţii erau vacante. Conform acestor date, în realitate, 474 de persoane au fost afectate de procesul de optimizare a efectivului ministerelor. Federaţia Sindicatelor Angajaţilor din Serviciile Publice „SINDASP" susţine că reforma administraţiei publice centrale este una necesară. Este important ca în cadrul acestui proces să nu fie lezate drepturile şi interesele salariaţilor care activează în sistem, iar în cazul disponibilizărilor de personal să se respecte cadrul legal43. În urma interviurilor realizate cu specialişti din cadrul sindicatelor, s-a atestat faptul că, deşi CIR a manifestat deschidere, consultările cu sindicatele privind implementarea reformei Guvernului au fost modeste.

La nivel de ministere, o problemă majoră a reprezentat-o faptul că personalul nu a fost informat suficient despre consecinţele reformei, aceasta provocând o anumită stare de tensiune în rândurile angajaţilor. De soarta persoanelor disponibilizate trebuie să se ocupe liderii de sindicate din cadrul ministerelor, însă aceştia au capacităţi reduse de a influenţa deciziile patronatelor, deoarece ei înşişi sunt angajaţi ai ministerelor şi, la rândul lor, ar fi putut fi „optimizaţi".

La nivel de federaţie sindicală a angajaţilor publici nu există date centralizate privind persoanele disponibilizate din ministere în urma reformei Guvernului. Responsabili din cadrul Federaţiei sindicale de resort au declarat că nu a fost înregistrată nicio plângere a vreunui angajat din ministere. Aceasta poate înseamnă că 1) reforma s-a făcut corect, ori 2) oamenilor le-a fost frică să depună petiţii. În lipsa petiţiilor persoanelor disponibilizate, sindicatele nu dispun de instrumente de a acorda serviciile de asistenţă persoanelor concediate.

Pensionari au căzut automat sub incidenţa reformei. Interviurile realizate cu persoane din cadrul ministerelor relevă faptul că o parte din personalul disponibilizat a fost reangajat pe alte poziţii în structurile din subordinea administrativă a ministerelor. Datele informale arată că criteriul de loialitate politică a persoanelor disponibilizate faţă de partidul de guvernământ a fost important pentru reangajarea acestora în alte funcţii administrative.

Calitatea profesională a persoanelor disponibilizate constituie o altă problemă survenită în urma optimizării personalului din ministere. În urma realizării reformei Guvernului, au fost reorganizate direcţiile din ministere. În consecinţă, au fost disponibilizaţi mulţi specialişti-cheie cu experienţă de lucru şi expertiză în diferite domenii ministeriale44. Ca urmare a reformei, în mai multe domenii, se poate ajunge la insuficienţă de cadre calificate, fapt ce ar putea afecta negativ capacitatea instituţională a ministerelor şi în consecinţă, calitatea politicilor publice.

5. Costurile reformei. Reforma Guvernului implică mai multe costuri economice. Este necesar de precizat că în conformitate cu art. 3 lit. c) din Legea bugetului de stat pe anul 2017, nr.279 din 16 decembrie 201645, au fost planificate mijloace financiare pentru implementarea Strategiei de reformă a administraţiei publice în sumă de 40 mil. de lei.

Pentru costurile elaborării proiectului de lege cu privire la Guvern, bugetul de stat nu a suportat cheltuieli. Centrul de Implementare a Reformelor este susţinut în cadrul activităţii sale de un proiect finanţat de Agenţia de Cooperare Internaţională a Germaniei (GIZ), inclusiv de experţi internaţionali care oferă sprijin conceptual în realizarea reformei. Expertiza SIGMA a fost realizată la solicitarea CIR, fără a genera careva costuri pentru bugetul de stat46. Reforma Guvernului implică cheltuieli cauzate de optimizările de personal. În urma reformei executivului dispare funcţia de vice-ministru. În Nota informativă a proiectului de lege47 se spune că, în conformitate cu art.17 din Legea nr.199 din 16 iulie 201048 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică (care prevede că la expirarea mandatului, în caz de demisie, revocare sau eliberare din funcţie, persoana cu funcţie de demnitate publică beneficiază de o indemnizaţie unică egală cu 2 salarii ale funcţiei, dacă legea specială ce reglementează activitatea acestei persoane nu prevede un alt cuantum al indemnizaţiei), Guvernul va aloca mijloace financiare suplimentare din bugetul de stat.

Luând în calcul că până la reformă, în cabinetul de miniştri, existau în total 38 de funcţii de vice-ministru, cheltuielile bugetare legate de plata indemnizaţiilor de 2 salarii au fost calculate la circa 1,2 mil. lei. Calculele preliminare pentru remunerarea persoanelor concediate din funcţie, în conformitate cu legislaţia în vigoare, au fost estimate la aproximativ 26 de mil. de lei49.

Pe lângă cheltuielile estimate preliminar, autorii reformei prognozează economii care vor fi acumulate în urma comasării instituţionale a Guvernului şi optimizării cadrului de personal din administraţia publică centrală. CIR a estimat că până la finele anului 2017, bugetul de stat va avea alte 10 milioane de lei disponibili din economiile de pe urma reformei, însă va trebui să acopere lipsa de 26 de milioane de lei. În plus, s-a estimat că este posibil ca economiile statului în anul 2018 să ajungă la 70 de mil. de lei50. O altă estimare este că suprimarea funcţiei de vice-ministru va asigura şi optimizarea cheltuielilor bugetare anuale cu circa 7,4 mil lei, din care 1,5 mil lei vor constitui contribuţii de asigurări sociale şi prime de asigurări medicale obligatorii, din contul reducerii cheltuielilor pentru retribuirea muncii.

Conceptual, reforma nu şi-a pus scopul să facă economii la buget pe contul funcţionarilor publici. Fondul de salarizare rămâne la minister. Economiile nu se fac din contul salariului, acestea urmând a fi acumulate din costurile indirecte: oficii optimizate, unităţi de transport optimizate, cheltuieli de întreţinere optimizate, cheltuieli de deplasare optimizate, toate cheltuielile aferente unui funcţionar public etc.

Aceste economii urmează a fi redistribuite pentru sporirea salariilor funcţionarilor rămaşi în aparatul ministerelor şi, eventual, pentru creşterea motivaţiei financiare a angajaţilor din Guvern. De asemenea, autorii reformei guvernului au prezentat estimări ale posibilelor creşteri salariale. Spre exemplu, în conformitate cu noua formulă, salariul secretarilor de stat s-ar putea apropia de 1000 de dolari sau aproximativ de 16-18 mii lei51.

Veniturile unui funcţionar public sunt constituite din: 1) salariile de grile şi 2) partea de bonus. Anterior, bonusurile la salarii erau plafonate prin lege cu 30%. În primăvara anului 2017 a fost scos acest plafon. La prima etapă, cea de tranziţie, creşterile salariale vor fi determinate de creşterea bonusurilor. Scopul următoarei etape este să crească salariul de grilă în urma reformei salarizării angajaţilor din sectorul public.

Cifrele prezentate de autorii reformei Guvernului, la faza incipientă şi estimativă a reformei, arată atractiv din punct de vedere economic. Indiscutabil, reforma declanşată va avea implicaţii financiare pentru bugetul public de stat, care vor fi estimate pe măsura realizării etapelor reformei, inclusiv prin prisma reformei salarizării sectorului bugetar. Important este ca reorganizarea instituţională şi optimizările de personal să aducă eficienţă financiară în cadrul aparatului ministerelor. În caz contrar, din punct de vedere economic, lucrurile nu se vor schimba substanţial în cadrul Guvernului, în schimb funcţionalitatea instituţională a ministerelor poate fi serios perturbată. Concluzii

• Reforma Guvernului din anul 2017 este a doua tentativă, în ultimii 10 ani, a Republicii Moldova de a reforma administraţia publică centrală. Prima, cea din 2006-2008, a fost realizată parţial şi nu a fost dusă până la capăt. Ambele reforme au fost asumate de către Republica Moldova în contextul angajamentelor luate faţă de Uniunea Europeană. Reforma Guvernului este una necesară pentru a moderniza şi a eficientiza administraţia publică centrală.
• Reforma Guvernului este prima etapă ce va oferi contextul legal necesar realizării reformei structurale a administraţiei publice centrale, dar şi a administraţiei publice per ansamblu. Autorii reformei Guvernului argumentează necesitatea ei prin următoarele elemente inovative: renunţarea la fixarea rigidă a structurii Guvernului în lege, depolitizarea Guvernului prin divizarea funcţiilor politice de cele administrative, excluderea funcţiei de viceministru ca funcţie politică, fortificarea competenţelor Cancelariei de Stat ca centru al Guvernului, fortificarea principiilor de integritate. Reforma Guvernului a fost realizată în două etape: 1) schimbarea legii cu privire la Guvern şi 2) demararea reorganizării instituţiilor şi a optimizărilor de personal în baza noi legi.
• Legea cu privire la Guvern renunţă la fixarea numărului de ministere în actul legislativ şi acordă prim-ministrului dreptul de a solicita Parlamentului atâtea ministere cât consideră el necesar pentru funcţionarea cabinetului de miniştri. Prevederea legislativă privind flexibilitatea numărului de ministere a ridicat mai multe semne de întrebare privind stabilitatea actului de guvernare. Această prevedere poate afecta cadrul strategic de funcţionare a Guvernului pe termen lung, precum şi implementarea cadrului de politici strategice existente.
• Reducerea numărului de ministere este unul dintre elementele principale în demararea şi promovarea reformei Guvernului. Prin micşorarea numărului de ministere, dar şi a agenţiilor, se doreşte eficientizarea structurii executivului şi economisirea banilor publici.
• Rezultatul acestor intenţii va depinde de reuşita comasării ministerelor şi optimizării numărului de personal din structura Guvernului. Evidenţiem faptul că nu au fost dezbătute public şi nici explicate clar criteriile de comasare ale ministerelor fuzionate într-un singur minister. Funcţionalitatea ministerelor comasate va depinde foarte mult de capacitatea profesională şi managerială a persoanei aflate în fruntea instituţiei.

• Reforma Guvernului îşi propune depolitizarea cabinetului de miniştri. Ministerele nu vor mai avea viceminiştri, care sunt înlocuiţi cu secretarii de stat.
• Unica funcţie politică în minister va fi cea de ministru, iar restul membrilor vor fi funcţionari publici. Ministerele trec printr-un proces de reorganizare internă şi optimizare a structurilor sale, în baza unui cadrul normativ nou care are o structură-tip pentru toate ministerele din Guvern. Conducerea ministerului este exercitată de către ministru, un secretar general de stat şi secretari de stat. Depolitizarea Guvernului va depinde foarte mult de modul în care comisiile special organizate pentru alegerea persoanelor în funcţiile superioare din ministere vor selecta candidaţii - se vor conduce de principiul meritocraţiei sau vor fi tentate să aleagă în funcţie de loialitatea politică faţă de partid. Un alt aspect cardinal al depolitizării Guvernului va fi natura relaţiei lui cu partidul de guvernământ - instituţională sau politică.

• Noua legea a Guvernului fortifică poziţiile prim-ministrului în cadrul puterii executive. În structura instituţională a executivului nu se mai regăseşte prezidiul Guvernului. Este creat Corpul de control, care este în subordinea directă a prim- ministrului. Sunt sporite atribuţiile Cancelariei de Stat în noua organigramă a Guvernului.
• Reforma Guvernului îşi propunea optimizarea efectivului-limită a personalului din ministere, iar banii economisiţi să fie reinvestiţi în creşterea salarială a funcţionarilor din administraţia de stat. După reformă se doreşte să se ajungă la salarii atractive pentru funcţionarii publici din administraţia de stat. Reuşita economică a reformei Guvernului va fi în concordanţă cu reuşita implementării reformei la general.

• Optimizările de personal suportă anumite riscuri. În cazul concedierilor rapide se pot produce mai multe erori. Nu există certitudine că vor fi selectaţi cei mai indicaţi pentru a rămâne în funcţii. Angajaţii transferaţi în alte funcţii vor avea nevoie de timp pentru a face faţă cerinţelor din noile fişe de post. În aşa mod poate fi afectat climatul moral şi profesional în aparatul ministerial, fapt care ar putea crea consecinţe negative de ineficienţă şi blocaje instituţionale în actul guvernării.
• Reforma Guvernului este în plină desfăşurare, iar deocamdată, este prematur să estimăm reuşitele sau nereuşitele ei. Societatea este insuficient informată despre etapele şi desfăşurarea reformei, despre procesele din interior, cele decizionale, care conduc la anumite hotărâri în realizarea reformei Guvernului. Publicului nu i-au fost prezentate studii de impact ale reformei.