Definirea acestui domeniu de cercetare ridica probleme si controverse. Autorii nu cad de acord nici cit priveste natura obiectului de studiu, nici asupra locului in cadrul stiintelor sociale.
Care este obiectul de studiu, care sint metodele de analiza ? Exista un obiect unic de studiu, propiru acestui domeniu de cunoastere, sau aceasta disciplina imparte acest obiect de studiu cu alte stiinte ? Are o metodologie proprie, sau utilizeaza metode de analiza comune mai multor domenii ? Chiar daca exista consens asupra faptului ca obiectul de studiu este administratia si fenomenele administrative, totusi, ce are in comun discursul juristilor asupra fenomenelor birocratice cu cel al sociologilor asupra birocratiei sau cu analizele managerilor cit priveste eficienta si performanta, chiar daca fiecare dinter aceste perspective contribuie la cunoasterea fenomenului administrativ.
Unii autori vorbesc de stiinta administrativa – la singular, altii de stiinte administrative – la plural. Daca pentru primii stiinta administrativa este un domeniu autonom de cunoastere, un ansamblu coerent de cunoastinte referitoare la fenomenul specific al administratiei, pentru ceilalti, studiul administratiei nu este un proiect global articulat in jurul unei problematici coerente, ci un ansamblu de discursuri (cunostinte) dispersate, constituite in timp si suprapuse in spatiu..
Clarificari conceptuale
Pentru a descifra specificitatea acestui domeniu de cunoastre si a intelege complexitatea lui incepem prin citeva clarificari conceptuale si precizari terminologice.
Administratia publica
Administratia publica este un actor, o activitate, un proces care incepe acolo unde se termina activitatea guvernamentala si legislativa. Prin faptele ei (ale administratiei) statul se manifesta concret. Administratie publica mai inseamna un ansamblu de institutii sau persoane insarcinate cu administratia. De asemenea, contine si ideea de cunostinte necesare administratiei dar si putere administrativa.
Deci, conceptul de administratie publice desemneaza unul din aspectele si conceptele urmatoare :
ansamblul de institutii si organisme, legi si agenti care implementeaza si controleaza contractul social ; corespunde sectorului public;
atingerea scopurilor sociale printr-o varietate de moduri de interventie mai mult sau mai putin active si directe ale statului ; administratia implementeaza politicile publice;
disciplina care face obiectul unor activitati de invatamint si cercetare si care integreaza alte discipline (drept, istorie, sociologie, management, stiinta politica, etc);
practica profesionala.
Aceste componente ale administratiei constituie obiectul de studiu in analizele administrative. Astfel :
Activitatile sint legate de continutul politicilor publice si procesul lor de aplicare. Administratia publica se specializeaza in ceea ce face Statul, cum si cu ce rezultate. Cimpul activitatilor publice este imens : impozitarea (taxe), in schimbul lor bunuri si servicii colective produse si furnizate, ca
de exemplu prestatiile sociale, indemnizatia de somaj, de accidente de munca. Administrarea acestor programe este o sarcina imensa care revine administratiei publice.
Procesele administrative sint comune tuturor politicilor (agricole, de sanatate etc.). De exemplu, procesul bugetar care se refera la resursele financiare de care dispun serviciile administrative.
Institutiile administrative fac parte din institutiile politice (sau aparatele statului) la fel ca si institutiile legislative, juridiciare, militare. In acest sens, administratia publica este un ansamblu de actori institutionali in relatie cu ministri, deputati, judecatori, grupuri de interes. Multe aspecte legate de sistemul politic sint legate si de administratie (sistem centralizat / descentralizat; ce fel de putere au functionarii : putere birocratica sau tehnocratica ; drepturile cetatenilor in raport cu administratia)
Administratia publica este si un ansamblu de persoane care constituie functia publica. Exista doua nivele ale personalului administrativ : nivelul superior, elita administrativa, consilieri ministeriali si gestionari de mari programe guvernamentale. Putem studia diferite aspecte referitoare la elitele administrative : care este originea lor sociala si geografica ? Cum au fost alese ? Care este formatia lor profesionala ? Care este profilul de cariera ? Care este reprezentarea etnica, religioasa ? Un al doilea nivel cuprinde salariatii : profesionisti, tehnicieni, functionari, lucratori. Ne putem pune intrebari referitoare la originea lor, la cursurile urmate, la apartenenta sociala, etnica etc. De asemenea, putem studia fenomenul de sindicalizare (relatii de munca, actiuni greviste, relatiile sindicatelor cu partidele).
In sfirsit, administratia publica este o arta si o stiinta, un ansamblu de cunostinte aplicabile la intelegerea si buna utilizare a institutiilor, proceselor si personalului administrativ.
Alte precizari terminologice
Termenii de management si gestiune sint adesea utilizati cu referire la fenomenul administrativ. De multe ori, autorii isi intituleaza lucrarile utilizind la intimplare termenii de administratie, gestiune sau management, dar exista totusi diferente fundamentale intre aceste concepte si activitati.
Conceptul de management, de origine anglo-saxona, se refera la aplicarea mijloacelor umane si materiale necesare functionarii serviciilor publice. Ca activitate, managementul este apropiat de administratie, dar este un demers mai modern, dmai inamic, folosit de cei care sustin ideea unei separari nete intre domeniul politic si administrativ, si in acest sens este domeniul specialistilor.
Conceptul de gestiune se refera in general la aspecte legate de incadrarea functionarilor pentru utilizarea optimala a resurselor.
In raport cu managementul si gestiunea, administratia este actiunea de a aplica norme legale, reglementare, politici si programe in scopul luarii deciziei, este o actiune stereotipa si repetitiva, are putina marja de discretie, se aplica la baza piramidei ierarhice. Cu cit ne ridicam in ierarhie, cu atit timpul destinat actelor administrative scade.
In limba franceza, si in general in limbile de origine latina, se poate evita confuzia, termenul de „gestionar” desemnind un agent de incadrare, dar si cadrele superioare de la toate nivelurile care au sarcina de a atinge obiectivele prin utilizarea optimala a resurselor. Gestionarul calculeaza, optimizeaza, el are o marja discretionara care creste pe masura ce urcam in piramida ierarhica.
In engleza, termenul „manager” se refera la conducatori si cadre intermediare (notiune corespunzind termenului „gestionar” din franceza). In franceza, insa, notiunea „manager” se refera la cei mai inalti functionari ai unei organizatii. Managerul se ocupa de aspectul „creativ” si „inovativ” al organizatiei, el imagineaza solutii, rezolva probleme, anticipeaza, este judecat dupa rezultat si nu dupa efort.
De fapt, fiecare cadru al piramidei indeplineste in acelasi timp un rol de manger, de gestionar si de administrator, dar in proportie diferita (ca efort, timp), dimensiunea manageriala crescind catre virful piramidei. De exemplu, in medie, se apreciaza ca un subministru (manager) isi dedica 70% din timp pentru componementele „managementului”, 25% din timp celor de gestiune (optimizarea structurii organizationale) si 5% actelor administrative. La baza piramidei, profesionistii, functionarii, dedica 85% din timp pentru administrarea de programe si politici, adica activitati de rutina, 10% din timp gestioneaza si 5% din timp controleaza (manageriaza) activitatile la nivelul lor de activitate si competenta.5
In engleza este in acelasi timp mai simplu, dar si mai complicat. Mai simplu, deoarece nu exista un termen specific echivalent al „gestionarului” din franceza (si romana). Mai complex, deoarece termenul „management” are sensuri diferite. Daca conceptul de „administratie” semnifica guvernare (vorbim de administratia Obama sau Clinton), adica ansamblul birocratiei americane, in general traducem termenul „administratie”, in sensul francez al cuvintului, prin „bureaucracy” sau „civil service”, concepte care desemneza, ca in franceza, organizarea si aplicarea unei legi, politici sau procedura.
Termenul „management” (si manager) se refera, in limba engleza, la o disciplina intelectuala (ca termenul administratie), dar si la sarcinile a doua tipuri de conducatori : sefi executivi si administrativi, dar si cadre superioare si maistri (cei care se ocupa de un parc de stationare sau de o sala de biliard).
Dincolo de „disputa” terminiologica, trebuie sa vizualizam fiecare nivel ierarhic si contributia lui la performanta organizatiei. Astfel, in virful ierarhiei, activitatile sint de identificare, luare si asumare a deciziei, adica activitati strategice; in centrul ierarhiei, domina deciziile tactice, iar la baza ierarhiei - deciziile operationale.
Retinem ca domeniul adiministrtaiei publice cuprinde activitati, institutii, persoane si cunostinte implicate in pregatirea si aplicarea deciziilor autoritatilor publice competente.
In afara componentelor administratiei, studiile administrative analizeaza si contextul administratiei publice.
Orice administratie publica trebuie inteleasa in cadrul propriu de existenta si functionare, adica in context istoric, politic, social, economic, deoarece institutiile administrative fac parte din institutiile statului, functionarii fac parte dintr-o societate, administratia este influentata de orice schimbare economica, culturala, tehnologica.
- a) Contextul istoric Evolutia administratiei nu poate fi inteleasa independent de procesul istoric. De exemplu, birocratia moderna a emers odata cu capitalismul si corespunde dezvoltarii statului capitalist (Weber). Dar stim ca au existat birocratii si in China antica, in Egiptul antic, in Imperiul roman. In evul mediu, in afara bisericii (care este un tip de birocratie), celelalte forme de birocratie dispar, din cauza descentralizarii proprii feudalismului. In timpul monarhiilor absolute, carcaterizate prin centralizarea puterii, are loc restaurarea birocartiei ca structura permanenta si specializata.
Apoi, intr-o alta epoca istorica, revolutia franceza democratizeaza recrutarea functionarilor si acorda functionarilor civili statutul de servitori ai statului (si nu ai regelui).
La rindul ei, dezvoltarea Statului in epoca industrializarii conduce, prin multiplicarea interventiilor, la proliferarea institutiilor administrative, la cresterea bugetelor si efectivelor.
Iata citeva exemple care ilustreaza faptul ca dezvoltarea istorica este un factor care influenteaza evolutia institutiilor administrative, dar si cariera functionarilor, a raporturile dintre functionari si autoritati politice, etc. Istoria birocratiei ne ajuta, de exemplu, sa aflam cauzele persistentei si schimbarii ei, sau ne permite sa evaluam, sa caracterizam o administratie.
Daca urmarim, de exemplu, sa stim daca ea este eficace, democratica, centralizata sau descentralizata, arbitrara sau respectuoasa a legalitatii, putem utiliza doua tipuri de analize: sa comparam prezentul cu trecutul sau doua contexte etatice. Sau, daca ne propunem sa analizam daca, si in ce masura, un stat intervine in economie, putem consulta coduri nationale pe o baza istorica sau comparata, analizam cheltuielile la diferite niveluri (national, municipal) in domeniul economic. Pentru studii la nivel international, putem consulta datele nationale in perspectiva comparata.
In alte contexte, de exemplu in SUA, traiectoria istorica particulara a impus o viziune a administratiei diferita de conceptia europeana. Concret, stiinta si practica administrativa au fost profund influentate de ideologia afacerilor, de concepte din managementul intreprinderii, natura privata a administratiei publice rezultind din similitudinile cu gestiunea afacerilor private. Aceste influente explica inclinatia administratiei de a aborda totul sub unghiul elementelor tehnice si de a pune accentul pe expertiza, rentabilitate, productivitate, randament, totul pe fondul filozofiei politice dominante in acest context, aceea a mentinerii echilibrului democratic si a libertatilor individuale.
- b) Contextul social si cultural Administratia publica prezinta variatii chiar in tari cu regim politic comparabil. Michel Crozier analizeaza de exemplu marea varietate de comportamente birocratice in tarile occidentale. Preferinta francezilor pentru o birocratie rigida este atribuita egalitarismului lor pronuntat, functionarul francez preferind sa fie guvernat de reguli formale, prea detaliate pentru a fi realiste, decit sa fie supus ordinelor unui sef cu puteri substantiale. 6 Nu numai ca administratia este marcata de contextul cultural, de valorile societatii, dar la rindul ei influenteaza cutumele si modelele culturale si de valori societale.
- c) Contextul imediat al administratiei Contextul imediat se poate referi, de exemplu, la diferentele dintre sectorul public si cel privat : ca misiune si obiective, cele doua sectoare sint, prin comparatie, diferite. Statul are ca misiune satisfacerea interesul public (producerea si furnizarea de bunuri si servicii publice), asa cum este definit de constitutie si legi, sectorul privat vizeaza obtinerea profitului. Criteriile de eficacitate aplicat celor doua sectoare sint diferite, controlul este diferit, sarcina cadrelor superioare din administratia publica este mai compelxa decit a celor din sectorul privat. Modul de finantare este de asemenea diferit, majoritatea fondurilor administratiei provenind din taxe, redevente, drepturi platite de indivizi si corporatii.
Retinem ca analiza administratiei publice trebuie situata in context istoric, in context politic, in raport cu alte sisteme administrative. Cultura administrativa este in raport cu valorile societatii, rolul si functiile administratiei publice sint in relatie cu cele ale administratiei sectorului mixt si privat.