Pentru a intelege mai bine contributia diferitelor perspective si discipline la constituirea administratie publice ca domeniu de studiu vom prezenta o schema care traseaza evolutia acestei discipline.
Schema a fost initial conceputa de Howard McCurdy pentru evolutia disciplinei in SUA. Ea a fost adaptata de Gow prin adaugarea dreptului administrativ, absent in traditia americana, astfel incit tabloul sintetizeaza evolutia globala a stiintei administrative occidentale. 7
Dreptul administrativ este singurul care are o traiectorie liniara, coborind in linie directa incepind din secolul al XIX-lea pina astazi, fara sa se scindeze sau sa se ramifice. Obiectul sau de studiu este clar, chiar daca miscarea ideilor a modificat din cind in cind continutul sau.
Celelalte aporturi sint mai complexe si intrepatrunse. Astfel, o ramura a acestei genealogii coboara din Max Weber, marele sociolog german. Plecind de la studiile istorice comparate, Weber a analizat fundamentele legitimitatii intr-o societate si rolul birocratiei in societatea moderna (a se vedea Economie si societate, cap 7), tema birocratiei fiind inca foarte studiata. In plus, aceasta tema a alimentat studiul administratiei comparate, desi aceasta are si alte componenete. Cealalta directie de cercetare care coboara din Weber este teoria organizatiilor sau sociologia organizatiilor.
Cind teoria organizatiilor apartine liniei weberiene, ea se situeaza intr-o perspectiva de stiinta sociala fundamentala. Cu toate aceastea, trebuie sa tinemn cont ca aceasta teorie a evoluat in relatie strinsa cu teoria normativa corespondenta, adica cea care deriva din Taylor. Acest inginer american a dezvoltat, la sfirsitul secolului al XIX-lea si inceputul secolului al XX-lea, o metoda numita „organizatia stiintifica a muncii”, o aplicare a conceptului weberian al rationalitatii in domeniul organizarii muncii. Convins ca muncitorii din industrie sint neproductivi pentru ca nu erau instruiti cum sa-si realizeze sarcinile, Taylor, prin observarea atenta a procesului de munca, a conceput cel mai eficient mijloc de realizare a unei operatii dupa principiul „timp si miscare” (cronometrarea activitatii). Aceasta metoda este inca prezenta in stiintele practice ale gestiunii, chiar daca a devenit mai sofisticata.
Taylorismul a dat nastere unui curent de opozitie critica repetitivitatea si monotonia, ritmul foarte accelerat impus procesului de munca. Aceste studii ale lui Mayo au pus bazele, in anii 30 ai secolului trecut, scolii de relatii umane. Aceste studii sint centrate pe motivatiile angajatilor, pe satisfactia si angajamentul lor fata de organizatie. Este un curent minoritar in stiinta gestiunii, dar a stimulat cercetari asupra comportamentului in sinul organizatiei, curentul fiind legat de studiile behavioraliste din stiinta politica.
Inca din timpul lui Weber si Taylor, o alta perspectiva este initiata de Woodrow Wilson, si anume abordarea politica a fenomenului administrativ.
Woodrow Wilson (1856-1924)
Presedinte al Statelor Unite din 1913 pina in 1921, fondator al Societatii Natiunilor (1920), premiu Nobel pentru pace (1919), Wilson a fost, din 1871, profesor de stiinte politice la Princeton University. A jucat un rol crucial in dezvoltarea gindirii economice si politice americane, fiind de asemenea la originea unei noi conceptii asupra rolului universitatii si a misiunii cunoasterii in societatea moderna.
Wilson a contribuit astfel la dezvoltarea unei noi teorii politice (teoriile constitutionale) care a stat la baza reformelor institutionale a sistemului politic american si a formulat relatia dintre fenomenele politice (practica guvernamentala) si activitatea de cercetare. Studiile sale politice asupra organizarii constitutionale sint un exemplu al acestei noi viziuni asupra cercetarii in serviciul puterii publice.
In lumina acestor principii, Wilson a reorganizat universitatea Princeton : rolul universitatii ar trebui sa fie acela de loc de educatie a elitelor politice definite nu prin origine sociala ci prin nevoile guvernarii. In contrast cu filozofia academica engleza si germana, conform careia rolul esential al scolii superioare este de a prezerva cultura si de a stimula eruditia, Wilson considera ca misiunea universitatii moderne trebuie sa consiste in a oferi solutii celor mai importante probleme, adica, in viziunea lui, probleme de guvernare eficace si de pregatire a unei clase politice care sa fie formata atit din profesionisti, administratori cit si din savanti (cadre academice, universitari).
Continind contributia lui Wilson la dezvoltarea stiintei administrative, lucrarea „Studiul administratiei” apare in 1887, cind acesta era profesor de stiinte politice la Princeton. In acelasi timp, acest studiu, propunind introducerea de metode de administratie stiintifica in cadrul administratiei publice, a stat la baza reformei administratiei americane. Alte obiective ale reformei vizau intre altele, critica patronajului, expresie a coruptiei din sistemul american, care afecta calitatea si eficienta administratiei, prin separarea administratiei de politica.
Acest text este considerat prima reflectie teoretica americana asupra stiintei administrative. In aceasta analiza, Wilson a elaborat in mod stiintific trasaturile esentiale si principiile directoare ale viitoarei stiinte administrative. Scopul acestei lucrari a fost sa demonstreze ca reforma in curs a functiei publice este o conditie, sau un mijloc, pentru ameliorarea organizarii administratiei si a metodelor sale. Originalitatea analizei consta in faptul ca a subliniat necesitatea unei stiinte administrative pragmatice, al carei obiectiv principal trebuie sa fie „descoperirea” a ceea ce guvernul poate sa faca in mod corect si cu succes. Al doilea obiectiv viza mijloacele prin care guvernul isi poate realiza scopurile in modul cel mai eficace posibil si cu cel mai mic cost posibil, atit financiar cit si de energie. Aceasta stiinta era cu atit mai necesara cu cit functia publica era in expansiune. Fenomenul de dezvoltare a functiei publice cerea o noua conceptie asupra rolului Statului, care trebuia sa-si intareasca controlul asupra activitatii celor mai importante firme (de comunicatii, feroviare).
Viziunea lui Wilson este de fapt o viziune a practicii administrative dupa modelul european pe care el a incercat sa-l adapteze caracterului federal al Statului american si democratiei americane. Intradevar, Wilson a fost influentat de realizarile stiintei europene, dar a fost constient de necesitatea „americanizarii” acestei stiinte, care trebuia sa devina independenta de originile ei franco-germane. In conceptia lui Wilson, pentru ca functiile administratiei sa fie utile si eficace, aceasta trebuie sa fie independenta de regimul politic. Se enunta astfel principiul autonomiei administratiei fata de politic, care va deveni dihotomia clasica administratie / politica.
Mai tirziu, s-a produs o jonctiune intre viziunea wilsoniana, de reformare a vietii politice, si miscarea organizarii stiintifice a muncii, aceasta conceptie integrata fiind aplicata la nivelul administratiei municipale (management municipal).
In concluzie, „stiinta administratiei publice” din SUA urca pina la Wilson si a fost influentata de stiinta de gestiune a afacerilor. In SUA studiul administratiei este legat de departamentul de stiinte politice, dar in ultimul timp s-au infiintat scoli autonome de administratie publice. In plus, in studiul administratiei se manifesta influenta facultatilor de management, scolile de administratie publica facind sinteza intre abordarea politica si manageriala.
In Europa, pozitia dominanta a dreptului administrativ a impiedicat sectorul public sa beneficieze de progresele stiintei de gestiune a afacerilor si aceasta viziune juridica este preponderenta in studiile administrative. Si in Romania, daca observam programele academice, remarcam ca sint prezente toate cele patru branse ale arborelui genealogic : dreptul administrativ care face parte din dreptul public studiat in facultatile de drept si de administratie publica ; perspectiva manageriala si de gestiune predata in scoli de administratie publica; demersul sociologic axat pe teoria organizatiilor si a birocratiei ; adordarea politica (wilsoniana) in departamentele de stiinte politice si in scolile de administratie publice.