Administrație publică

Dacă instituţia publică, naţională sau europeană, are dreptul să ceară de la funcţionarul său un comportament profesional şi extraprofesional adecvat, în mod similar funcţionarul public este îndrituit să pretindă şi să obţină de la instituţia în care este integrat recunoaşterea şi respectarea drepturilor sale garantate de lege. Dreptul funcţionarului se transformă în obligaţie pentru instituţie şi invers.^[1]

Drepturile funcţionarului public fac obiect de reglementare al titlului II din Statut, alături de obligaţiile acestuia.

1. Principiile care guvernează exercitarea drepturilor şi obligaţiilor funcţionarului public european

1. Un prim principiu este reprezentat de necesitatea realizării unei independenţe absolute a funcţionarului public faţă de orice guvern, autoritate, organizaţie sau persoană exterioară instituţiei sale.

2. Un al doilea principiu care guvernează exerciţiul drepturilor şi îndatoririlor fundamentale ale funcţionarului comunitar şi care se află în strânsă corelaţie cu cel enunţat anterior, mai exact derivă din acesta, este o dimensiune a acestuia care are însă o semnificaţie care ne determină să-l analizăm de sine stătător, îl reprezintă necesitatea de a asigura independenţa faţă de statele membre ai căror naţionali sunt.

De multe ori, statele membre ale organizaţiei internaţionale au impresia că resortisanţii lor trebuie să le reprezinte interesele proprii, ceea ce este fals şi periculos în acelaşi timp.^[2]

Funcţionarii internaţionali nu-şi pot îndeplini cum trebuie misiunile decât dacă sunt siguri că nu au nici o obligaţie faţă de ţara lor şi dacă nu se emite nici o pretenţie în acest sens în ceea ce îi priveşte. Doctrina recunoaşte că "Fundamentul statutului funcţionarilor internaţionali, al privilegiilor şi imunităţilor lor rezidă în necesara independenţă, imperativ cerută de funcţiile internaţionale şi supranaţionale, în interesul evident al organizaţiei care l-a angajat"^[3].

3. Un al treilea principiu este acela că funcţionarul trebuie să-şi realizeze atribuţiile şi să-şi regleze conduita exclusiv în vederea realizării intereselor Comunităţilor.
4. Un alt principiu este acela că privilegiile şi imunităţile sunt conferite funcţionarilor exclusiv în interesul Comunităţilor (art. 23 ,24).^[4]
5. Un alt principiu care guvernează regimul juridic al realizării prerogativelor de funcţie publică de nivel comunitar este acela că funcţionarii se găsesc în permanenţă la dispoziţia instituţiei, fără ca în acest mod să se poată depăşi durata maximă de 42 de ore serviciu săptămânal.
6. Un aspect cu totul deosebit în regimul general al funcţionarilor comunitari, inclusiv în materia drepturilor şi îndatoririlor lor, este faptul că ei sunt antrenaţi în pregătirea reglementărilor cărora li se supun şi în punerea lor în practică. ^[5]

2. Drepturile şi libertăţile fundamentale ale funcţionarului comunitar

1. Funcţionarii beneficiază de libertatea de opinie şi de expresie.

În doctrina occidentală, se susţine că dreptul la opinie al funcţionarului public (cu referire la funcţionarul public naţional - n.a.) trebuie analizat diferit, în timpul serviciului şi în afara serviciului^[6].

În timpul serviciului, funcţionarul public este ţinut de obligaţia de neutralitate, care îi impune să dea dovadă de loialitate faţă de instituţie, de stat.

În afara serviciului, dreptul la opinie este circumstanţiat de obligaţia de rezervă, şi de măsură în exprimarea opiniilor sale^[7].

Considerăm că aceste idei sunt valabile şi în ceea ce priveşte regimul funcţionarului comunitar.

Că funcţionarului public comunitar îi este recunoscut un drept de opinie şi de exprimare, care trebuie însă exercitat cu respectarea obligaţiei de loialitate faţă de instituţia comunitară căreia îi aparţine, precum şi de obligaţia de rezervă şi discreţie despre care face vorbire expresă articolul 17 din Statut.^[8]

De altfel, libertatea de expresie este una din libertăţile fundamentale prevăzută de articolul 10 din Convenţia Europeană a drepturilor omului.^[9]

2. Funcţionarul comunitar beneficiază de dreptul de asociere.

Articolul 24 bis (8) prevede că "funcţionarii se bucură de dreptul de asociere; ei pot fi astfel membri ai organizaţiilor sindicale şi profesionale ale funcţionarilor comunitari".

Acest drept fundamental a fost confirmat şi de acordul cadru încheiat în septembrie 1974, prin care se reglementează relaţiile dintre Comunitate şi organismele sindicale şi profesionale. La ora actuală sunt recunoscute şi funcţionează şase sindicate, din care două sunt cele mai importante. Este vorba de Federaţia Funcţiei Publice Europene (F.F.P.E.)^[10] şi care are o orientare profesională şi mai puţin sindicală, şi l'Union Syndicale (Uniunea Sindicală) care are o orientare sensibil socialistă şi care este afiliată Confederaţiei Europene a Sindicatelor.

Aceste două sindicate, spre deosebire de celelalte patru^[11], sunt prezente în toate organismele comunitare.

Dreptul de asociere sindicală, de a crea împreună cu alţii sindicate şi de a se afilia la ele este prevăzut de Convenţia Europeană a drepturilor omului, alături de cel de reuniune paşnică (articolul 11 alin 1) şi de articolul 5 din Carta Socială Europeană intitulat chiar "dreptul sindical".

3. Deşi nu este prevăzut în mod expres de Statut, dreptul la grevă este recunoscut funcţionarilor comunitari.^[12]
4. Funcţionarilor comunitari le este recunoscut dreptul fundamental la concediul anual de odihnă, care are o durată de 24 de zile lucrătoare, la acestea adăugându-se un număr de zile suplimentare, care se stabileşte în funcţie de diferite criterii (vârstă, grad).^[13]
5. Un drept important recunoscut funcţionarilor europeni este acela de a candida la funcţiile elective. În cazul în care a fost ales într-o astfel de funcţie, sunt două soluţii, la care se recurge şi în funcţie de dificultatea funcţiei respective, şi anume:

• funcţionarul să îndeplinească, prin cumul, atât funcţia publică cât şi pe cea electivă, codul vorbind despre "menţinerea în activitate a funcţionarului";
• funcţionarul să fie considerat în concediu pe o durată egală cu cea a mandatului electiv.

În soluţia pe care o va adopta, autoritatea investită cu puterea de numire va ţine seama de

importanţa fiecărei funcţii şi de obligaţiile care îi revin titularului ei(articolul 15 alin 2).

Din conţinutul articolului 15 (1) credem că pot fi desprinse două concluzii:

• că funcţionarului public îi este recunoscut, de principiu, dreptul de a candida pentru o funcţie electivă;
• că în exerciţiul acestui drept, funcţionarul trebuie să solicite un concediu în interes personal, pentru o perioadă care nu poate fi mai mare de trei luni.
  6. Funcţionarilor comunitari le este recunoscut dreptul la carieră.^[14]

O carieră normală îngăduie agenţilor europeni să avanseze în interiorul aceleiaşi categorii, cu aspecte specifice pentru fiecare dintre ele.

Notarea funcţionarilor europeni, prezintă atât aspecte din dreptul "clasic" al funcţiei publice, cât şi aspecte specifice. Ea urmează aceeaşi procedură aplicabilă funcţionarului obişnuit, cu deosebirea că nu este o notare cifrică. Elementele avute în vedere sunt:

• sarcinile de serviciu;
• cunoştinţe lingvistice;
• corespunzător gradului acestora, evaluarea se bazează pe patrusprezece criterii, repartizate după cum urmează: şase dintre ele au în vedere competenţa profesională, modul în care sunt îndeplinite sarcinile de serviciu; patru au în vedere randamentul activităţii prestate; ultimele patru sunt determinate de conduita în serviciu.

Din modul în care sunt apreciaţi funcţionarii europeni în funcţie de aceste criterii, rezultă împărţirea lor în cinci categorii, de la "excelent" până la "lasă de dorit". Încadrarea într-una din cele cinci categorii este însoţită de o apreciere generală a activităţii funcţionarului respectiv

Dacă funcţionarul doreşte să îndeplinească o funcţie exterioară celei comunitare, trebuie să anunţe printr-o cerere, aprobată de persoana abilitată din structura căreia aparţine.

7. Funcţionarilor comunitari le este recunoscut dreptul la pensie.

Dreptul la pensie este recunoscut sub cele două forme clasice ale sale, cunoscute şi în legislaţia românească. Pensionarea la cerere se poate solicita când s-a împlinit vârsta de 60 de ani, iar pentru o vechime de 35 de ani, cuantumul pensiei este calculat la 70% din retribuţia de bază.

Pensionarea pentru limită de vârstă se realizează din oficiu, la împlinirea vârstei de 65 ani.

8. Dreptul la perfecţionarea pregătirii profesionale.

Pe parcursul derulării unei cariere europene^[15] un rol cu totul special îl are pregătirea profesională a funcţionarului.

În anul 1980 a fost adoptat un document foarte important intitulat "program social de progres" care are ca element fundamental o formare profesională continuă, neîntreruptă din momentul investirii până în momentul încetării funcţiei respective şi are următoarele obiective:

• să transforme formarea, devenirea profesională a funcţionarilor europeni într-unul din elementele fundamentale ale managementului;
• să se asigure, prin perfecţionare, premizele necesare promovării;
• prin formarea continuă să se realizeze în final o politică a "egalităţii de şanse", fiind avute în vedere în mod special acţiuni organizate în favoarea femeilor.^[16]

Prin articolul 24(8) din Statut, se prevede obligaţia Comunităţilor de a sprijini perfecţionarea profesională a funcţionarilor comunitari, în măsura în care aceasta este compatibilă cu exigenţele unei bune funcţionări a serviciului şi în conformitate cu interesele Comunităţilor.

Doctrina comunitară recunoaşte, printre obligaţiile Comunităţilor care reprezintă un drept al funcţionarilor, pe acela de a favoriza perfecţionarea pregătirii profesionale a funcţionarilor comunitari.^[17]

9. Funcţionarul comunitar are dreptul să fie remunerat pentru activitatea prestată.

În doctrina franceză, pentru salariul acordat funcţionarului public se foloseşte sintagma "traitement" spre a accentua distincţia de regim juridic în retribuţia salariatului şi cea a funcţionarului public. Nevoia acestei distincţii a fost preluată şi în literatură occidentală, în care aspectele care privesc drepturile băneşti ale funcţionarilor sunt analizate sub denumirea de "les traitements des fonctionnaires communautaires". Dreptul la remuneraţie al funcţionarului public este reglementat în titlul V al Statutului intitulat "regimul pecuniar şi avantajele sociale ale funcţionarilor".^[18]

Din conţinutul articolelor din titlul V care reglementează regimul retribuţiei funcţionarilor comunitari, pot fi desprinse următoarele concluzii:

1. acordarea retribuţiei reprezintă un drept al funcţionarului comunitar;
2. acest drept face parte din categoria celor la care funcţionarul comunitar nu poate renunţa, fapt stipulat expres prin articolul 62 alin (2).
3. retribuţia se acordă în funcţie de grad şi de treaptă, şi este atrasă de numirea funcţionarului comunitar, ea reprezintă deci un efect al actului de numire într-o funcţie comunitară.
4. retribuţia funcţionarului este exprimată în franci belgieni şi plătită în moneda ţării în care acesta îşi desfăşoară activitatea.^[19]
5. retribuţia funcţionarului este supusă unor examinări anuale şi unor corecturi, al căror scop este de a proteja funcţionarul, de a acorda un nivel de retribuţie corespunzător, în care să se reflecte şi eventualele mutaţii care l-ar putea afecta.
6. nivelul retribuţiei, în funcţie de grad şi eşalon, este stabilit prin articolul 66 din Statut.

De aici desprindem concluzia privind caracterul legal al retribuţiei funcţionarilor comunitari.

1. cu caracter temporar, pentru o perioadă cuprinsă între 1 ianuarie 1992 şi 1 iulie 2001, au fost stabilite anumite contribuţii temporare, pe care funcţionarul este ţinut să le achite (pentru fondul de securitate socială şi al pensiilor, alte contribuţii);
2. în afara retribuţiei de bază, funcţionarii au şi alte drepturi băneşti, la salariul de bază adăugându-se diferite sporuri şi indemnizaţii.

• Articolul 67 din Statut reglementează "alocaţiile familiale", în care sunt incluse alocaţii care vizează copiii, căminul, şcoala etc.
• Funcţionarii pot primi şi o indemnizaţie de deplasare al cărei nivel este de 16% din totalul salariului de bază, al alocaţiei de cămin şi de copil, al cărei nivel nu poate fi mai mic de 14782 franci belgieni pe lună (articolul 69).
• Funcţionarii au dreptul la restituirea cheltuielilor ocazionate de debutul său în funcţie, de mutare, sau, dimpotrivă, de încetare a funcţiei, ca şi de cele produse de exerciţiul funcţiilor sale.

• În caz de deces al unui funcţionar, moştenitorii acestuia primesc retribuţia globală a defunctului timp de trei luni după decesul acestuia.

1. j) constatăm astfel că regăsim o situaţie asemănătoare funcţionarilor naţionali, în sensul că şi drepturile băneşti ale funcţionarilor comunitari au două componente: salariul şi alte sporuri şi indemnizaţii.
2. k) funcţionarul comunitar are dreptul la protecţie socială. Acest drept îi vizează şi pe membrii familiei funcţionarului (soţie, copii, alte persoane aflate în întreţinerea sa).^[20]

10. Dreptul la ajutor şi asistenţă, a funcţionarului public de către comunitate

Regimul acestui drept special şi specific funcţionarilor comunitar îşi află consacrarea în articolul 24 (8) din Statut, şi el presupune următoarele dimensiuni:

• din modul de formulare "Comunităţile ajută funcţionarii", desprindem concluzia că textul nu prevede o latitudine, ci o obligaţie a funcţionarului comunitar;
• obiectul acestui ajutor şi asistenţe îl reprezintă orice urmărire împotriva autorilor unor fapte de ameninţări, injurii, ultraje, injurii, defăimări sau atentate împotriva persoanei şi bunurilor funcţionarului sau membrilor familiei sale care sunt însă legate de calitatea de funcţionar;
• principiul solidarităţii între instituţie şi funcţionar pentru prejudiciile produse de acesta, în măsura în care acesta nu se găseşte însă, cu intenţie sau prin neglijenţă gravă, la originea acestor prejudicii şi nu s-a putut obţine repararea de către autorul lor.

11. Dreptul de a-i fi comunicată în scris orice decizie cu caracter individual care îl priveşte pe funcţionar

Articolul 25 (9) din Statut consacră, cu valoare de principiu, norma ca orice decizie care este luată în aplicarea Statutului şi care îl vizează pe funcţionar trebuie să-i fie comunicată acestuia.

Regimul acestui drept în cazul funcţionarului public comunitar, din analiza articolului 25 (9) credem că pot fi desprinse următoarele concluzii:

• regăsirea unei obligaţii generale de comunicare, care vizează orice decizie cu caracter individual care îl priveşte pe funcţionar;
• această obligaţie îmbracă o formă specifică, atunci când este vorba despre anumite categorii de decizii: cele care privesc numirea, titularizarea, promovarea, mutarea, stabilirea poziţiei sale administrative, încetarea funcţiei.

Deciziile care au un asemenea conţinut urmează să fie afişate imediat ce au fost emise în imobilele în care funcţionează instituţia căreia aparţine funcţionarul sau, în situaţia în care se impune acest lucru, să fie publicate în "Bulletin mensuel du personnel des Communautés".^[21]

3. Îndatoririle funcţionarilor comunitari

Reglementarea acestei materii se regăseşte tot în titlul II al statutului, consacrat atât reglementării "drepturilor", cât şi reglementării "obligaţiilor", funcţionarilor comunitari.

In concordanţă cu documentele comunitare, cu practica Uniunii şi cu jurisprudenţa Curţii Europene, apreciem că pot fi identificate următoarele obligaţii:

a) Îndatorirea de independenţă şi neutralitate a funcţionarului internaţional faţă de orice altă autoritate decât organizaţia care l-a angajat.

Ea reprezintă prima dintre obligaţiile prevăzute de Statut în articolele 11,12,13,14, şi se concretizează în mai multe aspecte:

• Interdicţia de a solicita sau accepta instrucţiuni de la orice alt guvern, autoritate, organizaţie sau persoană exterioară instituţiei;
• Interdicţia de a accepta din partea nici unui guvern sau sursă exterioară instituţiei căreia îi aparţine o distincţie onorifică, un favor, un dar, o remuneraţie de orice natură, fără autorizarea expresă acordată de autoritatea investită cu puterea de numire.

Face excepţie situaţia în care plata respectivă vizează plata unor servicii prestate înainte de numirea sa, alt serviciu militar sau naţional din categoria celor prevăzute de statut.

• Interdicţia de a conserva sau primi, în mod direct sau indirect, de la instituţiile supuse controlului instituţiei comunitare căreia îi aparţine, sau aflate în relaţie cu aceasta, interese de natură şi cu o semnificaţie care să-i compromită independenţa în exerciţiul funcţiilor sale(art. 12 alin 2).

În dreptul diferitelor state se regăseşte teoretizată, de sine stătător, o obligaţie de dezinteresare, pe care doctrina franceză o mai analizează sub denumirea de "obligaţie de probitate şi dezinteres".

• Regimul activităţilor desfăşurate de funcţionarul public în afara instituţiei căreia îi aparţine.

Potrivit articolului 12 alin (3), acest regim juridic special reprezintă şi el o dimensiune a îndatoririi de neutralitate, şi include următoarele aspecte:

• vizează orice activitate exterioară Comunităţilor, remunerată sau nu, sau un mandat exercitat în afara acestora;
• funcţionarul în discuţie trebuie să solicite o autorizaţie de la autoritatea învestită cu puterea de numire.
• autoritatea respectivă poate să refuze emiterea autorizaţiei , în situaţia în care activitatea ce urmează a fi desfăşurată de funcţionar este de natură să-i afecteze independenţa sau să prejudicieze activitatea Comunităţilor.
• Îndatorirea de independenţă vizează nu doar pe funcţionar, ci şi familia sa.

Astfel, potrivit articolului 13, în cazul în care soţul (soţia) funcţionarului exercită, cu titlu profesional, o activitate lucrativă, funcţionarul este obligat să aducă la cunoştinţa autorităţii investite cu puterea de numire acest lucru.

Autoritatea respectivă va analiza situaţia, şi, în cazul în care va ajunge la concluzia că activitatea respectivă este incompatibilă cu cea a funcţionarului, iar cel care o desfăşoară nu-i va pune capăt într-un termen determinat, va putea să opteze pentru una din următoarele soluţii:

• mai întâi va solicita avizul comisiei paritare privind situaţia creată;
• apoi va decide soarta funcţionarului comunitar, cu privire la care poate lua măsura mutării într-un alt post, menţinerii în funcţie sau a demiterii din oficiu.
• Conservarea independenţei funcţionarului comunitar impune abţinerea de la orice activitate care ar putea să-i compromită această independenţă, pe de o parte, iar, pe de altă parte, consultarea autorităţii învestită cu puterea de numire asupra oricărei posibile situaţii care ar putea afecta această independenţă.

Astfel, articolul 14 se constituie într-o normă cu caracter de principiu, potrivit căreia orice funcţionar care, în exercitarea prerogativelor sale, ar trebui să se pronunţe asupra unei probleme în care ar avea un interes personal, de natură să-i compromită independenţa, este obligat să informeze autoritatea învestită cu puterea de numire.

Constatăm că aceste text nu face vorbire despre o autorizare, sau despre o avizare, el are în vedere exclusiv o informare a autorităţii învestită cu puterea de numire^[22].

b) Îndatorirea de rezervă şi de discreţie

Această îndatorire îi interzice funcţionarului public divulgarea informaţiilor de care are cunoştinţă din exercitarea funcţiei sale.

Din conţinutul articolului 17 raportat la articolul 12 alin (1), desprindem următoarele dimensiuni ale ei:

• reprezintă o îndatorire foarte importantă, ceea ce a determinat legiuitorul să o reglementeze nu doar ca pe o simplă "discreţie", ci în formula "cea mai mare discreţie", evocându-se astfel importanţa deosebită care i-a fost acordată.
• din punct de vedere al conţinutului ei, ea vizează orice informaţie de care funcţionarul ia cunoştinţă în exerciţiul funcţiei sau cu ocazia exercitării acestei funcţii. Ea mai vizează totodată interdicţia de a comunica unei persoane necalificate orice cunoştinţă, orice document sau informaţie care nu trebuie făcute publice.
• această obligaţie subzistă atât în timpul exercitării funcţiei, cât şi după încetarea raportului de funcţie publică comunitară.

• obligaţia autorizării oricărei publicări de către funcţionarul comunitar a unui text care ar avea legătură cu activitatea Comunităţilor.

Funcţionarului comunitar îi este astfel interzis, prin articolul 17 alin (2) să publice sau să facă să fie publicat, singur sau în colaborare, orice text al cărui obiect vizează activitatea Comunităţilor, fără să aibă autorizarea necesară emisă de autoritatea investită cu puterea de numire.

Această autoritate este la rândul ei obligată să emită autorizaţia respectivă, ea nu o poate refuza decât dacă publicaţia respectivă ar fi de natură să pună în joc interesele Comunităţilor.

- rezerva funcţionarului comunitar se concretizează, conform articolului 12 alin (2), în obligaţia acestuia de a se abţine de la orice act şi, în particular, de la orice exprimare în public a unei opinii, care ar putea aduce atingere demnităţii funcţiei sale.

Analiza acestei îndatoriri nu poate ignora raportarea ei la un drept fundamental, pe care l-am identificat a fi, în partea consacrată drepturilor, libertatea de exprimare, care presupune în exerciţiul ei o atitudine de rezervă, care reprezintă obligaţia corespunzătoare dreptului respectiv.

Unii autori vorbesc de obligaţia de "discreţie şi secret profesional' iar alţii tratează această problemă sub titulatura "secretulprofesional al funcţionarilor'".

c) Îndatorirea de a se achita de sarcinile funcţiei cu maxim de conştiinţă profesională, revine fiecărui funcţionar, indiferent că îşi desfăşoară activitatea într-o autoritate publică naţională sau în cadrul unui organism internaţional.

Doctrina occidentală o mai analizează şi sub titulatura de "îndatorirea de a se consacra funcţiei".

Funcţionarul este obligat să-şi consacre întreaga sa activitate profesională^[23] îndeplinirii în mod cât mai apropiat de ideal a sarcinilor care îi revin.

De aici derivă problema admisibilităţii sau nu a cumulului.

Pentru a crea condiţii cât mai adecvate de realizare a acestei obligaţii, ea este însoţită, în mai multe sisteme, de obligaţia de rezidenţă regăsită şi în perioada interbelică în România.

Ea este prevăzută şi de Statutul funcţionarilor comunitari, şi o vom analiza ca pe o îndatorire de sine stătătoare.

Articolul 60 din Statut obligă funcţionarii comunitari să fie prezenţi la serviciu, nefiind acceptată absentarea decât în cazuri de boală sau accident.

Orice absenţă a funcţionarului comunitar, alta decât cea determinată de cauză de boală sau accident, trebuie să fie aprobată de funcţionarul ierarhic.

Absenţele nemotivate pot atrage, pe de o parte răspunderea disciplinară a funcţionarului comunitar, iar, pe de altă parte, se scad din concediul de odihnă, astfel încât este posibilă epuizarea concediului.

Dacă a fost epuizat concediul în acest mod, funcţionarul nu mai are dreptul la compensarea în bani a zilelor de concediu neefectuate.

d) Obligaţia de supunere, este prevăzută în majoritatea statutelor de personal şi naşte problema firească întâlnită şi în dreptul intern, dacă agentul trebuie să se supună tot timpul, dacă trebuie să execute el şi un ordin ilegal. "Este problema conflictului etern între datoria de supunere şi supunerea faţă de principiul legalităţii".

Ea este prevăzută şi în articolul 21(24) din Statutul funcţionarilor comunitari.

Supunerea faţă de şeful ierarhic este o obligaţie a funcţionarului public care rezultă din organizarea funcţiei publice^[24] şi corespunde ideii de subordonare ierarhică.

Funcţionarul, naţional sau comunitar, fiind plasat într-o ierarhie, el poate primi de la superiorii săi ierarhici ordine pe care trebuie să le execute, în caz contrar fiind pasibil de sancţiuni.

Această putere de a da ordine, care aparţine superiorului, se numeşte "putere ierarhică" şi ea presupune, după cum se pronunţă constant doctrina franceză ^[25] dreptul de a anula, suspenda sau reforma ordinele inferiorului, atât pentru motive de legalitate, dar şi pentru motive de neoportunitate.

Prescripţiile care emană de la un superior ierarhic pot îmbrăca două forme:

• norme generale, cuprinse în circulare sau instrucţiuni de serviciu;
• ordine individuale, care la rândul lor pot fi scrise sau verbale.

În cazul ordinului ilegal, funcţionarul se găseşte plasat între "respectul faţă de lege şi supunerea faţă de superiorul ierarhic".

Ceea ce este de reţinut pentru regimul juridic al acestei obligaţii este faptul că ea este datorată numai superiorilor care fac parte din aceeaşi ierarhie administrativă. Din acest caracter derivă şi obligaţia, pentru funcţionar, de a urma "calea ierarhică", aceasta impunându-i să reclame la şeful imediat superior în ierarhie.^[26]

În ceea ce priveşte regimul supunerii funcţionarului comunitar, din analiza articolului 21 (24), care presupune, în egală măsură condiţii dar şi limite,^[27] credem că pot fi desprinse următoarele dimensiuni:

1) Funcţionarul comunitar, în funcţie de locul pe care-l ocupă în ierarhia de care face parte, este ţinut să fie supravegheat şi sfătuit în permanenţă de superiorii săi.

• Funcţionarul comunitar este, în egală măsură, responsabil şi răspunzător pentru modul în care îşi îndeplineşte sarcinile care îi sunt încredinţate.
• Funcţionarului comunitar căruia i s-a încredinţat sarcina de a face să meargă un serviciu, este răspunzător faţă de şefii autorităţii care i-a încredinţat respectiva sarcină şi de modul în care execută ordinele care i-au fost date.

Credem că prin acest text se instituie o obligaţie de supunere nu faţă de şefii ierarhici, ci faţă de şefii unei autorităţi comunitare care i-a încredinţat funcţionarului o anumită misiune.

• Responsabilitatea funcţionarului subordonat nu exclude o responsabilitate a şefului ierarhic însuşi, care derivă din competenţa subordonaţilor săi dar şi din propria competenţă în a coordona activitatea acestora.
• Funcţionarul comunitar este obligat să execute ordinele primite de la superiorii ierarhici.

În cazul în care funcţionarul apreciază că ordinul este afectat de nelegalitate sau că executarea lui ar putea antrena anumite inconveniente grave, funcţionarului îi incumbă următoarele obligaţii:

• să exprime superiorului ierarhic în scris opinia cu privire la caracterul ordinului respectiv;
• dacă superiorul ierarhic îi confirmă, tot în scris, necesitatea executării ordinului, atunci funcţionarul trebuie să-l pună în executare.
• obligaţia punerii în executare a unui asemenea ordin nu funcţionează în cazul în care este contrar legii penale sau normelor de securitate aplicabile.

e) Obligaţia de fidelitate a funcţionarului european

În toate ţările din Uniunea Europeană se consacră obligaţia funcţionarului public de a fi loial naţiunii pe care o slujeşte, instituţiilor democratice ale acesteia şi în particular, instituţiei în care este numit.

Ei îi corespunde obligaţia de a se abţine de la orice act care poate aduce atingere demnităţii funcţiei sau care este de natură să prejudicieze, moral sau material, organizaţia unde lucrează.

Ca şi în dreptul funcţiei publice naţionale, şi la funcţia publică internaţională, rezultatele obţinute de un organism internaţional depind, într-o proporţie covârşitoare, de competenţa şi independenţa persoanelor care îl compun.^[28]

Pentru a atrage persoanele cele mai competente, se impune ca organismul internaţional să garanteze o adevărată independenţă faţă de statele membre, să garanteze dreptul la o carieră aflată la adăpost de concedieri arbitrare şi să existe, în acelaşi timp, instituit un sistem jurisdicţional independent ,care să asigure pronunţarea unor soluţii obiective.

Un element foarte important este ca funcţionarul comunitar să fie animat de un spirit internaţional, care presupune loialitate faţă de instituţia în cadrul căreia funcţionează şi un echilibru special între spiritul internaţional sau european şi patriotismul faţă de ţara căreia îi aparţine.

Obligaţia de fidelitate, în regimul funcţionarului comunitar îmbracă forme speciale, ea făcând parte din categoria acelor obligaţii care trebuie respectate atât pe perioada cât durează mandatul respectiv, cât şi ulterior acestei perioade.

f) Obligaţia unui comportament profesional corespunzător

Această obligaţie, deşi nu este analizată de sine stătător în doctrină şi nici prevăzută, ca atare, de Statut, credem că se impune a fi avută în vedere atât în regimul funcţionarilor naţionali cât şi în cel al funcţionarilor comunitari şi internaţionali.

Acest lucru se va face, credem noi, în corelaţie cu conturarea cu suficientă forţă, juridică şi etică, a sintagmei "comportament profesional", care, în opinia noastră, acoperă toate ipostazele exprimării unei persoane în exerciţiul profesiei sale.

g) Obligaţia de rezidenţă.

Unii autori reţin printre obligaţiile funcţionarilor naţionali şi obligaţia de rezidenţă.

În doctrina de drept comunitar se recunoaşte această obligaţie, sub titulatura de "obligaţie de rezidenţă," şi nici nu se putea altfel de vreme ce Statutul o prevede ca pe o obligaţie distinctă a funcţionarilor europeni.

Din interpretarea articolului 20, care consacră această obligaţie, desprindem concluzia că regula o reprezintă faptul că funcţionarul comunitar trebuie să locuiască în locul în care se află instituţia în care este încadrat, iar excepţia că se admite posibilitatea locuirii şi în altă parte, dar condiţionată de interdicţia ca acest lucru să îl afecteze în exerciţiul funcţiei sale.^[29]

h) Obligaţia de a repara prejudiciile cauzate Comunităţii prin faptele sale personale grave

O regăsim consacrată de articolul 22 din Statut, după cum urmează:

• Obligaţia este fundamentată pe fapte grave pe care funcţionarul le comite în exerciţiul sau cu ocazia exercitării prerogativelor de funcţie publică.
• Intervenţia acestei răspunderi este condiţionată de emiterea unei decizii motivate şi cu respectarea formalităţilor aplicabile în materia răspunderii disciplinare.
• Competenţa de a emite decizia aparţine autorităţii învestite cu puterea de numire.
• Curtea de Justiţie a Comunităţilor are competenţă de plină jurisdicţie în a se pronunţa asupra litigiilor născute de intervenţia acestei forme de răspundere.

j) Îndatorirea de moralitate

"Puterile cu care funcţionarul este investit şi prestigiul ataşat situaţiei sale, interzice să i se confere deplina libertate în viaţa sa privată\^[30]

Moralitatea vieţii private a funcţionarului public face parte din obligaţiile generale ale acestuia, indiferent că ne raportăm la funcţionarii naţionali sau la cei internaţionali.

Viaţa privată a funcţionarului nu trebuie să dea loc la scandaluri sau conduită necorespunzătoare notorie.^[31]

În afara serviciului, funcţionarul public trebuie să dea dovada unui comportament adecvat, care variază după funcţia şi rangul său în ierarhia administrativă.

O asemenea obligaţie, deşi nu este prevăzută în mod expres de Statut pentru funcţionarii comunitari, credem că ea poate fi dedusă implicit din multe din dispoziţiile lui, pe de o parte, iar, pe de alta, faptul că ea se află în corelaţie cu alte dispoziţii din Statut.

Ea se află astfel într-o strânsă legătură cu obligaţia instituită prin articolul 12, prin care funcţionarului comunitar îi este interzis să săvârşească vreun act sau să se exprime în public de o manieră a afecta demnitatea funcţiei sale.

Articolul 41 (8)(46) reglementează regimul disponibilizării funcţionarilor comunitari, care va face obiect de analiză a unui capitol viitor, şi, foarte interesant este faptul că printre criteriile pe care le are în vedere autoritatea învestită cu puterea de numire atunci când întocmeşte lista funcţionarilor care vor fi puşi în disponibilitate se află şi conduita în serviciu a acestora.

Un alt text care susţine ideea consacrării implicite a obligaţiei de moralitate îl reprezintă articolul 43 din Statut care prevede, printre criteriile de care se ţine cont atunci când se face evaluarea funcţionarului şi pe cel al conduitei în serviciu.

Mai mult chiar, credem că o asemenea îndatorire face parte din categoria celor care vizează atât perioada exercitării funcţiei publice, cât şi după încetarea raportului de funcţie publică comunitară.

Astfel, articolul 16 din Statut îl obligă pe funcţionar ca după încetarea funcţiilor sale să respecte îndatorirea de onestitate şi de delicateţe, atunci când este pus în situaţia de a accepta anumite funcţii sau anumite avantaje.

În mod firesc, dacă o asemenea obligaţie subzistă după încetarea raportului de funcţie, cu atât mai mult ea va trebui să se regăsească în timpul exercitării atribuţiilor funcţionarilor comunitari.

k) Efectuarea controlului medical anual reprezintă o obligaţie a fiecărui funcţionar comunitar.

Exercitarea unei funcţii publice într-un organism european presupune nu doar disponibilităţi intelectuale, pregătirea necesară în scopul îndeplinirii ei, ci şi o stare de sănătate fizică şi psihică adecvată.

Aceasta este raţiunea pentru care funcţionarii comunitari se supun anual unui control medical, care se poate efectua fie prin medici consilieri din instituţie fie de către medicul pe care l-a ales funcţionarul în cauză.

 

^[1]   Verginia Vedinaş- Statutul funcţionarului public, editura Nemira, Bucureşti, 1998, p. 142.

Valentin Prisăcaru - Tratat de drept administrativ, Partea generală, Ediţia a doua revăzută şi adăugită, Editura All, Bucureşti ,1996, p. 188.

^[2]   S-a constatat că acest principiu nu este întotdeauna înţeles în semnificaţia lui autentică, mai ales de statele ai căror resortisanţi sunt funcţionarii comunitari. Rămâne că exemplu de notorietate cazul lui Jacques Chirac, ministrul agriculturii în Franţa, care, după întrunirea Consiliului din 6 iulie 1973 l-a acuzat pe un membru al Comisiei, resortisant francez, că a trădat interesele Franţei.

^[3]   Henry Gerald -La fonction publique européenne, Lausanne, 1961, Imprimerie C Risold.&Fils, pag 184.

^[4]   Potrivit Protocolului privind privilegiile şi imunităţile, Comunităţile , membrii instituţiilor comunitare, funcţionarii lor şi ceilalţi agenţi ,reprezentanţii statelor membre care sunt atraşi în funcţionarea instituţiilor comunitare şi ai misiunilor acreditate pe lângă Uniune beneficiază de unele privilegii şi imunităţi .Între acestea se regăsesc inviolabilitatea locuinţelor, scutiri de taxe, libertatea de comunicare ,drepturi de transport etc. (O. Manolache - Drept comunitar, Editura All, Bucureşti 1995, p. 35.)

^[5]   V. Vedinaş- op. cit. p. 229.

^[6]   Jean Marie Auby, Robert Ducos Ader- Droit administratif, Précis Dalloz, 1986, Paris, 1986, pp. 186 şi urm. În acelaşi sens Georges Dupuis, Yves Gaudemet-Institutions administratives, Droit administratives, Editeur Armand Collin, 2 é éd. ,Paris 1988, p. 288.

^[7]   Verginia Vedinaş- op. cit, p. 154.

^[8]   În cazul membrilor Comisiei, denumiţi şi" comisari"regăsim faptul că aceştia ,la instalare, "îşi vor lua un

angajament solemn de a respecta, pe toată durata funcţiei şi după încetarea ei, obligaţia de onestitate şi de prudenţă în ceea ce priveşte acceptarea de anumite funcţii şi avantaje, în caz contrar Curtea de Justiţie putând pronunţa demisia din oficu sau decăderea din dreptul la pensie al celui în cauză "(O. Manolache- op. cit, p. 74.)

^[9]    Convenţia Europeană a drepturilor omului a fost ratificată de România prin Legea nr. 30 din 13 mai 1994. Acest text statuează că "Orice persoană are libertate de expresie. Acest drept cuprinde libertatea de opinie şi libertatea de a primi sau de a comunica informaţii sau idei fără amestecul autorităţilor publice şi fără considerarea frontierei...."

^[10]  Federation de la fonction publique europeenne

^[11]  Celelalte patru sunt: S.F.I.E. - Sindicatul Funcţionarilor Internaţionali şi Europeni, de formaţie creştin democrată, S.F.E. - Sindicatul Funcţionarilor Europeni, desprins din cel anterior: A.F.I. - Asociaţia Funcţionarilor Internaţionali, un sindicat independent; şi R.D. - Reînnoire şi Democraţie, cu orientare de stânga. Lupta dintre diferite tendinţe nu a "iertat" nici mişcarea sindicală comunitară, fiind resimţită în fracţionarea sindicală a funcţionarilor, ceea ce a determinat îndepărtarea acestora de organizaţiile sindicale. Relevant este faptul că doar 30% din personalul Comunităţii este înscris într-unul din cele şase sindicate.

^[12]  J. Rideau-op. cit, p. 20.

^[13]  Astfel, funcţionarii între 25 şi 35 de ani au o zi în plus, două zile au în plus cei care au între 35-40 ani, trei zile cei între 40 şi 45 ani, adăugându- se în plus câte o zi pentru fiecare categorie calculată din cinci în cinci ani, cei între 55 şi 65 ani beneficiind de 6 zile suplimentare. Pentru gradele B1 (şef de birou), A4 (administrator principal sau consilier) şi A5 (aceeaşi funcţie) se mai adaugă o zi. Pentru gradul A 3 (consilier) se adaugă 2 zile iar pentru A 1 şi A2 (directori) se adaugă trei zile.

^[14]Problemele care privesc cariera funcţionarilor europeni cad în competenţa comitetului de personal. Pentru a-şi îndeplini rolul, Comitetului trebuie să-i fie comunicate informaţiile care vizează modul în care prevederile Statutului şi ale celorlalte reglementări sunt duse la îndeplinire, dificultăţile apărute, astfel încât să devină competent în a formula soluţiile care se impun pentru rezolvarea problemelor, pentru îmbunătăţirea condiţiilor de serviciu ale funcţionarilor, pentru organizarea şi funcţionarea diferitelor structuri ale instituţiilor comunitare.

^[15]  Cariera poate înceta prematur din motive diverse, dar poate să şi dureze chiar până la 35 de ani în total activitate, urmând a fi succedată de pensionare.

^[16]  Câteva cifre sunt, credem noi, relevante. Astfel, în anul 1992, un număr de 1440 de agenţi din categoria A şi 648 agenţi din categoria LA au beneficiat de acţiuni de formare profesională.

^[17]  J. Rideau- op. cit, p 393. Legat de aceasta, se impune abordată şi problema formării funcţionarilor. Este greu de a fi abordată de o manieră unitară, având în vedere că în fiecare stat membru există modalităţi specifice de formare. La nivel comunitar, un rol aparte îl are Colegiul European de la Bruges (Belgia) unde se realizează în cele două limbi uzuale în Comunitate (franceză şi engleză) trei specializări: drept; economie politică şi administraţie.

^[18]  Faptul că această materie face obiect de reglementare a unui titlu separat are propria lui semnificaţie, în ceea ce priveşte instituţia în ansamblul său. El relevă importanţa care i se acordă acestei probleme, evocate prin noţiunea de

"traitement".

^[19]  Când este plătită în altă monedă decât francul belgian, remuneraţia se calculează în funcţie de rata de schimb utilizată pentru executarea bugetului general al Comunităţilor la data de 1 iulie 1996.

^[20]  Regimul juridic al acestui drept îl regăsim reglementat în capitolul 2 al titlului V, intitulat "securitatea socială", precum şi în unele anexe la statut şi ele vizează: riscul împotriva bolilor, asigurări medicale, anumite prestaţii băneşti acordate în caz de deces, de invaliditate permanentă totală sau parţială, pentru cheltuieli medicale şi farmaceutice etc.

^[21]  Buletinul lunar al personalului Comunităţilor.

^[22] Consiliul de Stat francez a statuat, printr-o decizie din 30 mai 1950, că în îndeplinirea sarcinilor sale, funcţionarul trebuie să respecte obligaţia de neutralitate, care se impune oricărui agent care colaborează la prestarea unui serviciu public.

^[23] Marcel Waline - op.cit, Paris, 1970, pp. 48 şi urm.

^[24] André de Laubadère - Traité .. op. cit., p. 104.

^[25] Marcel Waline - Précis de droit administratif, op. cit., p. 50.

^[26] Jean-Marie Auby, Jean- Bernard Auby - Droit de la fonction publique,Paris, Dalloz, 1993, p. 58.

^[27] J. Rideau- op. cit, p. 393.

₉⁹₆⁵ V. Vedinaş- op. cit, p. 234.

^[29] Există şi situaţii în care această obligaţie prezintă particularităţi datorate funcţiei celui căruia îi incumbă. Exemplu judecătorii, avocaţii generali şi grefierul Curţii Europene de Justiţie ,care sunt obligaţii să locuiască în localitatea unde Curtea îşi are sediul, obligaţia care subzistă numai pe perioada cât ei se află în această funcţie (O. Manolache-

1. cit, p. 80).

^[30]   Jean -Marie Auby, Jean- Bernard Auby - Droit de la fonction publique, op. cit., p. 162.

¹⁽⁾² Idem, p. 063.