Pin It

Pentru a defini ce este politica publică (aşa cum am tradus de-a lungul întregului curs termenul englezesc policy) ar fi util să ne referim la contextul mai larg al ştiinţelor politice, la abordările şi la scopurile pe care, de-a lungul timpului, autorii preocupaţi de înţelegerea fenomenului politic le-au propus pentru analiza politică.

După Thomas Dye (Dye, 1995 : 2-3) politica publică nu este un aspect nou al ştiinţelor politice: cele mai vechi scrieri ale filosofilor politici indică un interes în politicile guvernamentale, în forţele care generau aceste politici şi în impactul lor asupra societăţii.

În accepţiunea iniţială centrul studiului ştiinţelor politice era reprezentat de instituţii şi structurile guvernamentale şi de compartimentele politice şi procesele asociate cu elaborarea politicii. Aceste ştiinţe politice, ce pot fi considerate "tradiţionale", erau centrate în principal pe structura instituţională şi pe justificarea filozofică a guvernelor, obiectul studiului îl reprezentau structurile constituţionale cum ar fi: federalismul, separarea puterii şi revizuirea judiciară; puterile şi îndatoririle organismelor parlamentare, prezidenţiale şi guvernamentale; organizarea şi modul de operare al agenţiilor executive şi legislative. Studii tradiţionale au descris instituţiile în care politica publică era formulată. Dar legăturile dintre aranjamentele instituţionale şi conţinutul politicii publice erau rareori explorate. Deşi această abordare tradiţională, deseori denumită instituţionalism, a fost depăşită, în ultimele două decenii ale secolului XX se constată revenirea acestui tip de analiză sub forma neo-instituţionalismului pe care îl vom trata pe larg mai jos.

Reducerea rolului abordării instituţionale în analiza politicii s-a datorat apariţiei şi dezvoltării ştiinţelor politice "comportamentale" (aşa cum este tradus termenul englezesc de behavioral political science) moderne, care se concentrau, în principal, asupra proceselor şi comportamentelor asociate guvernământului (Dye, 1995 : 3-4). Originea acestei abordări se găseşte în dezvoltarea aşa-numitelor ştiinţe comportamentale care consideră că este necesară studierea comportamentului politic prin utilizarea de metode cantitative, rezultând o ştiinţă politică empirică. Unii autori fac diferenţa între behavioralism (termen care ar putea fi tradus prin comportamentalism) ca abordare ştiinţifică a studierii politicii şi administraţiei şi behaviorism (termen care ar putea fi tradus prin comportam entism) care este un curent în psihologie ale cărui baze au fost puse de John Watson (vezi în acest sens The Dictionary of Political Analysis, Jack Plano, Robert Riggs, Heleana Robin, ABC-CLIO). În lucrarea de faţă vom folosi termenul, deja încetăţenit şi la noi, de behaviorism pentru a denumi curentul din ştiinţele politice, termen care este folosit în majoritatea lucrărilor ştiinţifice.

Tranziţia de la ştiinţele politice tradiţionale la ştiinţele politice comportamentale se face treptat, în anii 1920 Charles Merriam a pus fundamentele unei ştiinţe politice bazate pe concepte şi metode de lucru provenite din sociologie şi psihologie (vezi în acest sens Enciclopedia Blackwell a gândirii politice - Miller, 2000 : 719 - 730) . În anii 1950 începe "revoluţia behavioristă" ce va deveni principalul curent de gândire în ştiinţele politice în anii 1960. După cum se poate observa cu uşurinţă este perioada în care ştiinţele naturii se dezvoltă, iar aplicarea metodelor derivate din acestea duc la apariţia unor domenii complet noi cum ar fi, de exemplu, cibernetica. Adepţii acestui curent susţineau că metodele ştiinţelor politice trebuie să fie modelate după metodele folosite de ştiinţele naturale. Acest lucru nu este surprinzător dacă ne gândim la faptul că un autor precum David Easton, pionier al abordării sistemice, propune un model cibernetic bazat pe reacţia stimul-răspuns (feed-back) pentru a înţelege politica (vezi mai jos modelul lui Easton). Atunci când "mişcarea behavioristă" ajunge la deplina dezvoltare ea se adresează unor teme precum studiul bazelor sociologice şi psihologice ale comportamentului individual şi de grup, determinantele votului şi ale altor activităţi politice, funcţionarea grupurilor de interes şi a partidelor politice, descrierea diferitor procese şi comportamente din domeniile legislative, executive şi judiciare.

Deşi abordarea behaviorală a descris procesul care determina politica publică, nu a tratat direct legăturile dintre diferite procese şi comportamente şi conţinutul politicii publice. Criticii acestei abordări susţin că behaviorismul promovează o ştiinţa politică neimplicată în realitatea socială şi politică, o ştiinţă bazată pe argumente pozitiviste din filosofia ştiinţei. Punând prea mult accentul pe metodologie, spun criticii, behaviorismul s-a distanţat de obiectul politicii din lumea reală şi a pierdut din vedere valorile umane care pot să susţină şi să justifice cunoaşterea în domeniul politicului.

La sfârşitul anuilor '60 se prefigura deja o revoluţie post-behavioristă manifestată prin aceea că mulţi politologi îşi mută centrul de interes asupra politicii publice - asupra descrierii şi explicării cauzelor şi consecinţelor activităţilor guvernamentale (Dye, 1995: 4). O astfel de abordare îşi propune pe de o parte să descrie conţinutul politicii publice, să analizeze forţele sociale, economice şi politice care sunt implicate în politicile publice. Nu sunt pierdute din vedere nici studiul aranjamentelor instituţionale şi al proceselor politice care au un impact asupra politicii publice. De asemenea un aspect important îl reprezintă evaluarea impactului şi consecinţelor politicilor publice asupra societăţii. O astfel de analiză a politicilor presupune o abordare interdisciplinară, folosindu-se concepte, tehnici şi metode din sociologie, economie, ştiinţe administrative, managementul etc. Faţă de neutralitatea academică, revoluţia post-behavioristă pledează pentru o implicare a cercetătorului/analistului în rezolvarea problemelor reale ale vieţii sociale şi politice.

Accepţiunea care începe să fie încetăţenită în ţara noastră este apropiată de ceea ce în Statele Unite se consideră a fi "political science" (vezi în acest sens Brucan, 1993 sau, explicit pentru România, vezi Miroiu, 2001). Principalele teme ale cursurilor oferite de o facultate de ştiinţe politice pot fi grupate în 6-8 capitole:

  1. Teorie şi filosofie politică, incluzând aici şi ideologiile politice
  2. Sisteme politice comparate
  3. Instituţii politice şi mecanisme constituţionale, incluzând şi dreptul constituţional
  4. Comportament politic
  5. Economie politică
  6. Analiză politică (metode de cercetare şi evaluare)
  7. Relaţii internaţionale
  8. Politici publice

Din cadrul ştiinţelor politice s-au desprins unele sub-domenii care au devenit apoi domenii distincte cum ar fi, de exemplu, administraţia publică. Aşa cum se poate observa din enumerarea de mai sus, politicile publice reprezintă un sub-domeniu al ştiinţelor politice fiind, în acelaşi timp, la graniţa dintre ştiinţele politice, administraţia publică, managementul public, finanţe publice.

Cercetarea a ceea ce am putea denumi „realitatea socială", „fapte" şi „evenimente sociale" nu este apanajul doar al politicilor publice, şi alte discipline îşi propun să cerceteze şi să explice structurile, mecanismele, tipologiile, comportamentele şi evenimentele din societate. Distincţia între diversele tipuri de cercetare ştiinţifică trebuie să aibă în vedere discipline precum: cercetarea academică în ştiinţele sociale, cercetarea politicilor publice, planificarea clasică, administraţia publică în abordări clasice, jurnalismul, analiza politicilor publice, cercetarea istorică. În tabelul de mai jos sunt prezentate diversele tipuri de abordare a realităţilor sociale. Faţă de cele prezentate în tabel trebuie să mai adăugăm cercetarea istorică care îşi propune să analizeze evenimente din trecut pe care le cercetează în profunzime (de exemplu studierea celui de al doilea război mondial). Scopul este mai degrabă descrierea în exhaustivă a evenimentelor şi ne ajută mai puţin să înţelegem fenomenele în ansamblu (în acest caz fenomenul numit război), înţelegere care să ne permită apoi să structurăm modele, să stabilim cauzele principale şi să facem predicţii.

(Pentru analiza pe larg a aspectelor prezentate în tabelul de mai sus vezi Weimer şi Vinining, 1992 : 2-11). Cercetarea academică în ştiinţele sociale, îşi propune să dezvolte teoriile care să contribuie la o mai bună înţelegere a societăţii, scopul major fiind descoperirea "adevărului". Abordarea „ştiinţifică" presupune elaborarea de teorii acceptate de comunitatea ştiinţifică respectivă, cu alte cuvinte omul de ştiinţă trebuie să construiască logic teoriile şi să le testeze empiric. Aplicabilitatea imediată a rezultatelor nu este obiectivul principal al cercetării academice iar rezultatele cercetării sunt de cele mai multe ori irelevante pentru cei care iau decizii. În privinţa impactului „uneori ideile dezvoltate în lumea universitară pot să aibă un rol important în schimbarea imaginii decidenţilor despre societate sau despre un domeniu al acesteia, dar ea nu are relevanţă directă asupra deciziilor specifice" (Miroiu, 2001).

Studiul focalizat a unor teme sociale, cu relevanţă asupra vieţii practice, ce utilizează pe scară largă metodologia din ştiinţele sociale, poartă numele de cercetare a politicilor publice (policy research). Scopul acestei discipline este studierea relaţiei dintre variabilele care reflectă probleme sociale şi alte variabile care pot fi modificate de guvernământ; produsul cercetării este o teoremă de tipul: dacă guvernământul intreprinde o anumită acţiune atunci se obţine următorul rezultat măsurabil (Weimer şi Vinining, 1992 : 3). În mod evident cercetarea politicilor publice îşi propune să ofere actorilor de pe scena politică predicţii asupra consecinţelor diverselor acţiuni ale guvernământului. Ca un punct slab este de reţinut faptul că aceste predicţii sunt dificil de operaţionalizat în acţiuni ale guvernământului.

Există o asemănare între cercetarea în politicile publice (policy research) şi analiza politicilor publice (policy analysis). Într-o mare măsură cercetarea este mai degrabă academică şi reprezintă primul pas spre analiza politicilor publice, în timp ce analiza politicilor publice este mai degrabă orientată spre client şi spre rezolvarea problemelor acestuia (uneori se foloseşte termenul de policy design tocmai pentru a sublinia aspectele legate de "proiectarea", "conceperea" unei politici publice care să funcţioneze). În literatura de specialitate apare diferenţierea policy research - policy analysis ca fiind diferenţa între o ştiinţă a politicilor publice - o ştiinţă pentru politicile publice, cu alte cuvinte diferenţa între o ştiinţă descriptivă (policy research) şi o ştiinţă pentru rezolvarea problemelor din viaţa curentă (policy analysis) (subiectul va fi reluat când vom discuta despre policy analysis).

Trebuie remarcat faptul că unii autori fac distincţia între analiza politicilor publice şi susţinerea politicilor publice (termenul eneglezesc este, pentru că nu avem încă un echivalent acceptat în româneşte, cel de policy advocacy). După Dye susţinerea, pledoaria pentru o politică publică are un puternic caracter normativ : „ce trebuie guvernămintele să facă sau schimbările ce trebuie aduse în ceea ce fac" (Dye,1995 : 6) şi presupune activism.

 

1.2 Terminologie

Probabil că prima dificultate cu care se confruntă autorul român este cea a găsirii unor termeni echivalenţi cu cei folosiţi în limba engleză cum ar fi traducerea termenilor politics / policy sau government. În limba franceză, care întâmpină dificultăţi similare în găsirea unor termeni echivalenţi, se foloseşte mai frecvent "management public" (întâlnit şi sub termenul de gestion publique). Conform lui H.C. Thoeng, de la managementul public se aşteaptă soluţii practice contra risipei financiare şi pentru creşterea productivităţii agenţilor publici (Thoenig în Grawitz&Leca, 1985 : , XIII). O altă sintagmă folosită în limba franceză, dar care nu are încă un statut consolidat, este cea de "management de non-marchand" ( Meunier, 1992), care face distincţia prin antiteză între sectorul de piaţă - care urmăreşte performanţe economice proprii măsurate în profit financiar, creşterea cifrei de afaceri etc. - şi un aşa numit sector care nu este de piaţă: non-marchand - şi care urmăreşte alte beneficii decât cel financiar, se adresează societăţii şi operează cu alţi indicatori de performanţă decât profitul financiar. Din acest punct de vedere intreprinderile de piaţă ar fi "introvertite", în timp ce organizaţiile din exteriorul pieţei sunt "extrovertite" ( Meunier, 1992 : 7-9). Asupra distincţiei dintre sectorul public şi cel privat (numit uneori şi de piaţă) vom reveni mai jos.

Din păcate limba română nu cunoaşte termeni adecvaţi pentru a distinge între politics şi policy. Cuvântul englezesc politics acoperă mai multe realităţi din viaţa politică: alegeri (mai exact la "seducerea" electoratului de către candidaţi), împărţirea puterii politice, negocierile şi "târguielile" politice care se desfăşoară între partide, între structuri guvernamentale, etc. şi are şi o uşoară conotaţie peiorativă în special când apare sub forma "it's just politicS" - "este doar politică". Într-un cuvânt este ceea ce se desfăşoară în spatele uşilor închise (black-box-ul lui Easton despre care vom vorbi pe larg mai jos) sau ceea ce răzbate de dincolo de aceste uşi în jurnalele de senzaţie, este zona de penumbră a politicului sau spectacolul regizat al comunicării politice. În schimb termenul policy are o definiţie precisă: este politica efectivă, concretă care se vede la lumina zilei şi pe care fiecare cetăţean o simte în fiecare zi, sunt măsurile administrative, programele, strategiile fie că este vorba de impozite, construcţia de drumuri, sănătate, învăţământ etc. Tocmai pentru a întări caracterul deschis, vizibil al acestui segment al politicului se foloseşte deseori termenul de public policy - politică publică.

Pentru termenul government voi folosi pe parcursul lucrării sintagma "guvernământ" pentru a putea distinge de guvernul propriu-zis ca instituţie sau de acţiunea guvernamentală.