Pe parcursul celor douăzeci şi trei de ani de independenţă a Republicii Moldova, administraţia publică a evoluat odată cu schimbările de ordin politic, economic şi social asigurând, deşi pe alocuri contradictoriu şi tergiversat, ireversibilitatea proceselor democratice din sfera administrativă. Depăşind multe obstacole administraţia publică a reuşit, în mare măsură, să se reformeze preluând noi principii de administrare, implementând mecanisme şi tehnologii manageriale performante, recrutând şi promovând o generaţie nouă de funcţionari publici.
Semnarea şi ratificarea Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană, document care conţine o multitudine de sarcini în diferite domenii de activitate, inclusiv în cel al administraţiei publice, deschide pentru Republica Moldova noi orizonturi.
În prezentul studiu ne propunem să elucidăm retrospectivele relaţiilor moldo- comunitare în domeniul administraţiei publice, să expunem unele reflecţii asupra prevederilor Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană cu referire la administraţia publică, să identificăm gradul de convergenţă între sistemul administrativ moldovenesc şi Spaţiul Administrativ European.
1. Retrospective ale relaţiilor moldo- comunitare în domeniul administraţiei publice
Relaţiile moldo-comunitare, în general, şi cele ce vizează domeniul administraţiei publice, în particular, îşi au începuturile în anii nouăzeci ai secolului trecut. Transformările din administraţia publică iniţiate încă în anul 1990, având ca premise modificările treptate din sistemul politic şi economic al societăţii moldoveneşti, au constituit de la bun început o tendinţă spre valorile democratice, caracteristice pentru administraţia publică europeană. Deşi până la instituţionalizarea unor relaţii concrete cu Uniunea Europeană şi cu alte organisme europene urmau să treacă încă vreo câţiva ani, spiritul european se resimţea deja în Declaraţia de Suveranitate din 23 iunie 1990, [3] Decretul cu privire la puterea de stat din 27 iulie 1990 [4] şi, desigur, în Declaraţia de Independenţă din 27 august 1991. [5]
Implementarea prevederilor acestor documente politice, care şi-au găsit în anul 1994 fundamentare constituţională, a iniţiat procesul de edificare a unei administraţii publice noi, bazate pe alte principii şi mecanisme de organizare şi funcţionare. În acele condiţii experienţa europeană era una de referinţă nu numai în domeniul administraţiei publice, dar şi în organizarea şi funcţionarea vieţii sociale, în general. Reie- şind din aceasta, Republica Moldova a iniţiat relaţiile nemijlocite cu Uniunea Europeană prin semnarea la 28 noiembrie 1994 a Acordului de Parteneriat şi Cooperare, care a fost ratificat abia în anul 1998, ceea ce a tergiversat instituţionalizarea relaţiilor dintre Republica Moldova şi Uniunea Europeană. [20]
La etapa iniţială, dialogul moldo-co- munitar era axat, în principal, pe subiecte de ordin general, cum ar fi convergenţa poziţiilor în problemele internaţionale de interes comun, încurajarea cooperării în vederea consolidării stabilităţii şi securităţii în Europa, sprijinirea transformărilor politice şi economice din Republica Moldova, respectarea democraţiei şi a drepturilor omului. Pentru Uniunea Europeană aceasta constituia o posibilitate de a promova valorile sale în Republica Moldova pentru a deveni un partener previzibil şi compatibil. La rândul său, Republica Moldova urmărea scopul de a obţine sprijin politic pe calea dezvoltării democratice şi de a beneficia de programele comunitare de asistenţă.
Aceste aspiraţii şi acţiuni de asanare a societăţii moldoveneşti au fost completate şi de aderarea Republicii Moldova la 13 iulie 1995 la Consiliul Europei, instituţie care a contribuit şi continuă să contribuie la promovarea în ţara noastră a democraţiei, a valorilor general umane, drepturilor şi libertăţilor omului. Cu referinţă la administraţia publică, ca urmare a acestui fapt, vom menţiona semnarea de către Republica Moldova la 2 mai 1996 a Cartei Europene: exerciţiu autonom al puterii locale, care a intrat în vigoare la 2 februarie 1998. Acest fapt a contribuit, într-o anumită măsură, la ajustarea legislaţiei naţionale din domeniul administraţiei publice la unele rigori europene prin preluarea conceptului de autonomie locală, principiilor administraţiei publice locale, cerinţelor faţă de statutul aleşilor locali, imlementarea formelor moderne de control administrativ, modalităţilor de asociere a colectivităţilor locale şi altele. [2]
Cu sprijinul şi concursul organismelor europene, a fost efectuată în Republica Moldova reforma administrativ-teritoria- lă din 1998. Prin aceasta s-a încercat să se accelereze procesele reformatoare din administraţia publică şi să se asigure implementarea reală a autonomiei locale. Accentul s-a pus pe componentele prioritare ale reformei, şi anume, pe optimizarea organizării administrativ-teritoriale prin trecerea de la sistemul de raioane la cel de judeţe şi, respectiv, pe modernizarea instituţională şi funcţională a administraţiei publice de toate nivelurile.
În noile dimensiuni administrativ-te- ritoriale, comensurabile cu cele europene, au început să se implementeze şi noi mecanisme de administrare, folosindu-se atât pârghiile desconcentrării administrative prin instituţia Prefectului şi serviciilor desconcentrate în teritoriu ale autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate, cât şi priorităţile descentralizării şi autonomiei locale. Aceasta a fost o încercare îndrăzneaţă de ajustare a organizării administrative a teritoriului la rigorile europene şi de modernizare a sistemului administrativ din Republica Moldova, dar care a fost întreruptă în anul 2003 prin revenirea din nou, mai mult din considerente politice, la sistemul de raioane, acţiune ce nu a fost agreată de instituţiile europene.
După decăderea, în urma discuţiilor, a variantei de includere a Republicii Moldova în Procesul de Stabilizare şi Asociere numit încă şi „scenariul balcanic" de extindere a Uniunii Europene, prin care la 1 mai 2004 Ungaria, Slovenia, Cehia, Slovacia, Polonia, Estonia, Lituania, Letonia, Malta şi Ciprul au aderat la Uniunea Europeană, devenise evidentă necesitatea redimensio- nării relaţiilor moldo-comunitare pe calea posibilităţilor oferite de Politica de Vecinătate iniţiată în anul 2004 de Uniunea Europeană. Acest lucru a fost impulsionat şi de faptul că, de la 1 ianuarie 2007, România şi Bulgaria urmau să devină membri ai Uniunii Europene, iar în consecinţă, Republica Moldova devenea ţară vecină cu Uniunea Europeană.
Astfel, în cadrul Politicii de Vecinătate a Uniunii Europene, a fost elaborat şi semnat la 22 februarie 2005 Planul de Acţiuni: Uniunea Europeană - Republica Moldova, aprobat ulterior prin Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 356 din 22 aprilie 2005. [11] Acest Plan a fost prevăzut iniţial pentru o perioadă de trei ani, ulterior prelungit încă pentru un an, şi conţinea acţiuni de consolidare a democraţiei şi a instituţiilor politice, precum şi unele acţiuni privind racordarea legislaţiei naţionale la legislaţia comunitară, asigurarea unui ritm stabil de dezvoltare social-economică, extinderea relaţiilor comercial-economice cu ţările-membre ale Uniunii Europene, valorificarea programelor de cooperare în cadrul strategiilor comunitare şi altele.
De rând cu aceasta, în compartimentul „Dialogul politic şi reformele", Planul de Acţiuni: Uniunea Europeană - Republica Moldova conţinea şi unele prevederi concrete privind administraţia publică. Astfel, se considera necesară „continuarea reformei administrative şi consolidarea auto- administrării locale în conformitate cu standardele europene, în special cele ce se conţin în Carta Europeană a autoguvernării locale şi acordarea unei atenţii speciale expertizei şi recomandărilor Congresului Autorităţilor Locale şi Regionale din Europa, inclusiv în ceea ce priveşte managementul bugetelor locale de către administraţiile locale şi atribuirea competenţelor bugetare (resurse care să corespundă responsabilităţilor)".
Din aceasta deducem că Uniunea Europeană recunoaştea, la acel timp, că în Republica Moldova se desfăşura reforma administraţiei publice, în acelaşi timp, se dădea de înţeles că în domeniul administraţiei publice mai existau anumite probleme, ceea ce indica la necesitatea fortificării reformei administrative, mai ales în sfera relaţiilor dintre administraţia publică centrală şi administraţia publică locală. Ca urmare, a fost întreprins un şir de acţiuni pentru ameliorarea situaţiei din administraţia publică.
Astfel, la 30 decembrie 2005, a fost elaborată şi adoptată prin Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 1402 „Strategia de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova". [12] Strategia prevedea identificarea măsurilor pentru asigurarea modernizării administraţiei publice centrale în baza reorganizării instituţionale, optimizării procesului decizional, îmbunătăţirii managementului resurselor umane şi a finanţelor publice.
În acelaşi timp, aprobarea şi implementarea ulterioară a prevederilor Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale nu însemna închistarea reformei doar pe segmentul central al administraţiei publice. O cerinţă importantă a reformei administraţiei publice este reorganizarea concomitentă şi consecutivă a administraţiei publice centrale şi a administraţiei publice locale. În acest sens, vom menţiona că activitatea asupra realizării prevederilor Planului de Acţiuni: Uniunea Europeană - Republica Moldova a contribuit, de rând cu altele, la lărgirea cadrului legislativ privind derularea reformei administraţiei publice locale. Astfel, cu sprijinul structurilor europene şi cu participarea reprezentanţilor societăţii civile, a fost pregătit şi adoptat la 28 decembrie 2006, pachetul de legi, şi anume: Legea nr. 436-XVI privind administraţia publică locală; [6] Legea nr. 435-XVI privind descentralizarea administrativă; [8] Legea nr. 438-XVI privind dezvoltarea regională a Republicii Moldova. [7] S-au efectuat unele modificări în Legea nr. 397 XV din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale.
Legile respective prevedeau distribuirea mai clară a competenţelor dintre diferite niveluri ale administraţiei publice, inclusiv dintre nivelul unu şi doi ale administraţiei publice locale, promovarea bunelor relaţii interbugetare între centru şi unităţile administrativ-teritoriale, modalităţile de efectuare a controlului administrativ al autorităţilor administraţiei publice locale. În totalitatea lor, ele vizează sistemul de relaţii dintre administraţia publică centrală şi cea locală, crearea condiţiilor mai favorabile de exercitare a autonomiei locale în condiţiile descentralizării şi consolidării capacităţii administrative a unităţilor admi- nistrativ-teritoriale.
O etapă nouă în relaţiile moldo-co- munitare se iniţiază în luna aprilie 2009, odată cu accederea la putere a guvernării actuale pentru care integrarea europeană a Republicii Moldova este un deziderat fundamental, care poate fi realizat pe calea democratizării sistemului politic şi modernizării administraţiei publice. De această dată au fost folosite oportunităţile oferite de Parteneriatul Estic, lansat de către Uniunea Europeană în luna mai 2009 la Praga şi care reprezintă o dimensiune specifică de est a Politicii Europene de Vecinătate pentru menţinerea relaţiilor cu Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Georgia, Republica Moldova şi Ucraina. Prin aceasta, Uniunea Europeană a decis să transmită vecinilor de la est un mesaj politic clar de solidaritate, alături de un sprijin suplimentar pentru reforme democratice, orientate spre piaţă, spre consolidarea statalităţii şi integrităţii teritoriale.
Cât priveşte domeniul administraţiei publice din Republica Moldova vom menţiona că în această perioadă s-au produs câteva încercări de ajustare a sistemului administrativ moldovenesc la unele rigori europene. Vom aminti aici adoptarea la 4 mai 2012 a Legii privind administraţia publică centrală de specialitate, [10] care reprezintă o încercare de ajustare a sistemului instituţional al administraţiei publice centrale de specialitate din ţara noastră la un model european, prin atribuirea clară a responsabilităţilor şi competenţelor autorităţilor respective, precum şi prin raţionalizarea procedurilor şi activităţilor administrative desfăşurate de acestea.
Un alt document important este Strategia Naţională de Descentralizare care a fost aprobată prin Legea nr. 68 din 5 aprilie 2012 şi care reprezintă un document complex ce prevede mai multe acţiuni chemate să asigure descentralizarea reală a puterii de stat. [9] Strategia este urmată de un Plan de acţiuni privind implementarea prevederilor sale pentru anii 2012-2015 care prevede elaborarea, modificarea, perfecţionarea, ajustarea la legislaţia comunitară a unui şir de acte normative pe domeniile pasibile descentralizării.
La acestea vom adăuga că după mai mulţi ani de dezbinare, în contextul revenirii la discursul democratic al autorităţilor publice din Republica Moldova şi promovării mai pronunţate a valorilor europene, din 21 martie 2010 funcţionează Asociaţia Congresul Autorităţilor Locale din Moldova (CALM), a cărei misiune este de a promova o administraţie publică locală democratică, descentralizată, transparentă şi eficientă, capabilă să contribuie efectiv la dezvoltarea comunităţilor locale.
Revenind la politicile din cadrul Par- teneriatului Estic vom menţiona că ele presupun şi noi acorduri de asociere între Uniunea Europeană şi ţările respective. Republica Moldova, beneficiind de aceste oportunităţi, după câţiva ani de negocieri, a parafat la 29 noiembrie 2013, în cadrul summit-ului de la Vilnius, Acordul de Asociere cu Uniunea Europeană, iar la 27 iunie 2014, în cadrul summit-ului de la Bruxelles, Acordul a fost semnat, ulterior fiind ratificat de Parlamentul Republicii Moldova la 2 iulie 2014. La aceasta vom adăuga că începând cu 28 aprilie 2014 Republica Moldova a obţinut regimul liberalizat de vize cu ţările Uniunii Europene.
Acordul de Asociere dintre Uniunea Europeană şi Republica Moldova este un document complex şi multidimensional care prevede acţiuni în domeniul dialogului politic, reformelor sectoriale, politicii externe şi de securitate, justiţie, cooperare în sectorul economic, comerţului, în sfera ocupării forţei de muncă, politicilor sociale, protecţiei consumatorilor, managementului finanţelor publice şi politicilor bugetare şi altele. O parte componentă a Acordului de Asociere dintre Uniunea Europeană şi Republica Moldova reprezintă şi unele acţiuni de cooperare din domeniul administraţiei publice, asupra cărora ne vom referi în continuare.
2. Unele reflecţii asupra prevederilor Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană privind domeniul administraţiei publice
Chiar în preambulul Acordului de Asociere dintre Uniunea Europeană şi Republica Moldova regăsim logica interacţiunii cauzale între etapele prin care au trecut relaţiile moldo-comunitare având ca suport valorile comune şi legăturile puternice ale Părţilor, stabilite în trecut prin Acordul de Parteneriat şi Cooperare, dezvoltate ulterior în cadrul Politicii Europene de Vecinătate şi Parteneriatului Estic, analizate de noi în compartimentul anterior.
Printre argumentele în favoarea Acordului de Asociere, alături de altele, se indică şi dorinţa cooperării cât mai ample într- un şir vast de domenii de interes comun, inclusiv în domeniile de bună guvernare, administrare publică şi reforma serviciului public, dezvoltării infrastructurii administrative şi instituţionale, managementului financiar, practicilor participative în procesul decizional, respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului şi altele.
Aspecte tangibile administraţiei publice regăsim şi în formularea obiectivelor Acordului de Asociere, ori asocierea politică şi integrarea economică, sporirea mobilităţii şi contactelor interumane, consolidarea democraţiei, statului de drept şi stabilităţii politice, economice şi instituţionale în Republica Moldova şi altele, formulate în calitate de obiective ale Acordului, sunt de neconceput fără participarea nemijlocită în realizarea acestora a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale. De gradul de concepere a acestor obiective şi de calitatea implicării autorităţilor administraţiei publice va depinde implementarea lor în practică.
Realizarea acestor obiective sunt într-o strânsă legătură cu respectarea principiilor democratice, drepturilor omului şi ale libertăţilor fundamentale, statului de drept şi de bună guvernare, formulate în Titlul I al Acordului şi care reprezintă, de fapt, şi principii de organizare şi funcţionare a administraţiei publice, ceea ce le conferă acestor principii o funcţie integratoare în procesul de implementare a prevederilor Acordului de către autorităţile administraţiei publice.
În această ordine de idei, putem vorbi, în sens larg, despre sarcinile autorităţilor administraţiei publice în realizarea prevederilor Acordului, dat fiind faptul că orice domeniu am lua din prevederile Acordului, realizarea lor e posibilă doar cu participarea nemijlocită a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, care dispun în mod legal, în activitatea lor, de mecanismele organizatorice şi funcţionale respective.
În acelaşi timp, considerăm că despre sarcinile autorităţilor administraţiei publice în realizarea prevederilor Acordului putem vorbi şi în sens îngust, întrucât Capitolul I din Titlul IV al Acordului, intitulat Reforma administraţiei publice prevede nişte acţiuni orientate strict spre cooperarea nemijlocită în domeniul administraţiei publice.
Pentru început, vom menţiona că cele trei articole din acest capitol (art. 21, 22, 23), în ansamblul lor, nu reflectă întocmai conţinutul denumirii capitolului respectiv, ori reforma administraţiei publice nu se reduce la cele expuse în aceste trei articole, dar reprezintă nişte activităţi organizatorice şi funcţionale mult mai complexe. Din aceasta derivă şi structura neadecvată a capitolului respectiv, care mai este expus într-o manieră generalizatoare, pe alocuri chiar declarativistă. Din aceasta reiese sarcina celor care vor fi preocupaţi de implementarea prevederilor respective, care se cer a fi concretizate pentru fiecare domeniu, în funcţie de situaţia reală din administraţia publică din Republica Moldova, lucru care sperăm să se întâmple.
Articolul 21 al Acordului prevede că cooperarea cu Uniunea Europeană se va axa pe dezvoltarea administraţiei publice eficiente şi responsabile în Republica Moldova, în scopul susţinerii edificării statului de drept, asigurării faptului ca instituţiile statului să lucreze în beneficiul întregii populaţii... Cel puţin, trei mari deficienţe existente în sistemul administrativ moldovenesc se pot desprinde din prevederile acestui articol, asupra înlăturării cărora urmează să se lucreze în Republica Moldova. Se constată că încă nu avem o administraţie publică eficientă şi responsabilă, că nu avem un stat de drept desăvârşit, şi ceea ce se pare cel mai îngrijorător, că instituţiile statului nu lucrează în beneficiul întregii populaţii. La prima vedere, nimic nou, asupra soluţionării acestor probleme se lucrează deja de douăzeci şi trei de ani, dar restanţe încă mai avem. Din aceasta şi reiese importanţa şi utilitatea cooperării cu Uniunea Europeană, bunele practici ale statelor-membre ale ei, în domeniile nominalizate, ar putea fi de real folos pentru administraţia publică din Republica Moldova.
În cadrul cooperării cu Uniunea Europeană, se stipulează în acelaşi articol 21 al Acordului, se va acorda o atenţie deosebită modernizării şi dezvoltării funcţiilor executive, în scopul prestării serviciilor de calitate cetăţenilor Republicii Moldova. Este cunoscut faptul că organizarea şi prestarea de servicii cetăţenilor revine, preponderent, funcţiilor executive. Nu întâmplător, încă la 5 martie 1991, Sovietul Suprem al R.S.S. Moldova a adoptat Legea cu privive la perfecţionarea puterii executive şi la unele modificări şi completări în Constituţia R.S.S. Moldova. Încă atunci când se făceau primii paşi pe calea suveranităţii, puterea executivă era concepută ca având un rol deosebit şi ca un principal organizator şi prestator de servicii publice.
Pe parcursul timpului, multe s-au schimbat spre bine în acest domeniu. Vom aminti aici implementarea, deşi trunchiată, a prevederilor Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale, [12] Legii privind administraţia publică centrală de specialitate, [10] Strategiei Naţionale de Descentralizare [9] şi a altor acte normative care au facilitat procesul reformator din sfera funcţiilor executive, inclusiv în organizarea şi prestarea serviciilor de calitate populaţiei. Desigur că aceste activităţi se cer a fi continuate, amplificate, aduse până la deplina lor realizare şi, în acest sens, cooperarea cu Uniunea Europeană şi cu ţări- le-membre ale acesteia în sfera puterii executive şi modalităţilor de modernizare şi de dezvoltare a acesteia trebuie să reprezinte o prioritate pentru autorităţile aministraţi- ei publice din Republica Moldova.
Articolul 22 al Acordului determină cinci domenii concrete de colaborare a Republicii Moldova cu Uniunea Europeană în sfera administraţiei publice, care au menirea să contribuie la apropierea administraţiei de standardele europene, şi anume:
a) Dezvoltarea instituţională şi funcţională a autorităţilor publice pentru a spori eficienţa activităţii lor, şi asigurarea unui proces decizional şi de planificare strategică eficient, participativ şi transparent.
Problema dezvoltării instituţionale şi funcţionale a autorităţilor administraţiei publice este una care se află pe ordinea de zi a reformei administraţiei publice de mai mult timp. Încă în anul 2005 a fost efectuată de către Cancelaria de Stat, cu participarea experţilor europeni şi locali, o amplă analiză funcţională a sistemului administraţiei publice centrale din Republica Moldova, rezultatele căreia au fost puse la baza elaborării Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale, adoptată prin Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 1402 din 30 decembrie 2005. Ulterior, această analiză a permis ca prin Legea privind administraţia publică centrală de specialitate din 4 mai 2012 să se producă o tipologizare clară a acestor autorităţi şi să se delimiteze funcţiile de elaborare şi de promovare a politicilor de funcţiile de implementare a acestora. Dar întrucât realităţile sociale sunt mereu în schimbare, atunci şi dezvoltarea instituţională şi funcţională a autorităţilor publice capătă un caracter continuu şi, în acest sens, practicile europene sunt binevenite pentru sistemul administrativ moldovenesc.
Cât priveşte asigurarea unui proces decizional şi de planificare strategică eficient, participativ şi transparent, vom menţiona că în aspect legislativ şi instituţional lucrurile par a sta bine în Republica Moldova, în sensul că aceste procese sunt suficient reglementate, cadrul normativ naţional încurajează implicarea cetăţenilor atât individual, precum şi prin diferite structuri neguvernamentale să participe în procesul decizional atât la nivelul administraţiei publice centrale cât şi locale. În acelaşi timp, trebuie să recunoaştem că în acest domeniu avem şi anumite lacune. Pe de o parte, se observă încă o rezistenţă pe care o manifestă autorităţile administraţiei publice faţă de participarea cetăţenilor în procesul decizional, pe de altă parte, suntem în prezenţa unei atitudini relativ pasive a cetăţenilor de a participa în aceste activităţi, mai ales la nivel local. Asupra depăşirii acestei stări de lucruri trebuie să-şi concentreze eforturile autorităţile administraţiei publice însuşind din experienţa ţărilor europene.
b) Modernizarea serviciilor publice care include introducerea Guvernării electronice, cu scopul sporirii eficienţei prestării serviciilor cetăţenilor şi reducerii costurilor de gestionare a afacerilor.
Crearea unui sistem informaţional modern constituie, indiscutabil, o pârghie de modernizare a administraţiei publice. În acest sens, în ultimii ani, s-au produs schimbări esenţiale şi în Republica Moldova. Aceasta se referă la crearea unor reţele informaţionale computerizate şi la folosirea unor tehnologii informaţionale moderne în domeniul documentării administrative.
Astfel, vom menţiona aprobarea prin Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 225 din 9 martie 2005 a Strategiei Naţionale de edificare a societăţii informaţionale „Moldova electronică", [14] urmată de aprobarea Concepţiei Guvernării electronice prin Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 733 din 28 iunie 2006. [15] Aceste documente au stabilit mai multe obiective în domeniul Guvernării electronice, care şi-au găsit continuare în Programul de activitate a Guvernului pentru perioada 20112014, care formulează unele sarcini noi ce prevăd optimizarea infrastructurii informaţionale a sectorului public cu asigurarea securităţii informaţionale a e-Guvernării, efi- cientizarea comunicării şi coordonării între agenţiile guvernamentale de nivel central, raional şi local. [13]
Un rol deosebit se acordă implementării Portalului Guvern către Cetăţeni, Guvern către Business şi Guvern către Guvern. Portalul guvernamental este conceput ca un important element de infrastructură a e-Guvernării, care asigură interacţiunea diferitelor sisteme informaţionale în procesul de prestare a serviciilor publice, schimbului de informaţii între cetăţeni, mediul de afaceri şi autorităţile administraţiei publice.
Cu statut de perspectivă, în cadrul cooperării cu Uniunea Europeană, se formulează şi sarcina creării platformei pentru introducerea votului electronic şi susţinerea formelor de democraţie participativă prin sisteme electronice, indiferent de locul în care cetăţeanul se află în momentul desfăşurării alegerilor. De asemenea, se planifică implementarea serviciilor electronice în educaţie, sănătate, protecţie socială, agricultură, precum şi a tuturor serviciilor electronice obligatorii în Uniunea Europeană. În acest sens, vom menţiona că în calitate de prioritate pentru următorii ani este şi localizarea Agendei Digitale Europa 2020 şi planului de acţiuni al Uniunii Europene e-Guvernarea 2011-2015 în Republica Moldova.
c) Crearea unui serviciu public profesionist, bazat pe principiul răspunderii manageriale şi delegării efective a competenţelor, precum şi angajării echitabile şi transparente, instruirii, evaluării şi remunerării.
Este de la sine înţeles că fără crearea unui serviciu public profesionist şi responsabil este imposibilă realizarea sarcinilor care se află astăzi pe agenda Republicii Moldova. Instituţionalizarea serviciului public în formula sa modernă reprezintă o parte componentă a reformei administraţiei publice. Fiind definit prin Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public din 4 iulie 2008 ca o „activitate de interes public, organizată şi desfăşurată de către o autoritate publică", serviciul public reprezintă, de fapt, totalitatea autorităţilor publice şi activitatea persoanelor ce ocupă funcţii în aceste autorităţi.
Dacă ar fi să ne referim la prevederile Acordului, atunci cooperarea cu Uniunea Europeană urmează să-şi spună cuvântul îndeosebi în sfera delegării efective a competenţelor dintre diferite categorii de autorităţi publice, lucru prevăzut de mai multe acte normative, inclusiv de Strategia Naţională de Descentralizare, care constată că la etapa actuală avem o delimitare incertă, neclară, incompletă a competenţelor între autorităţile administraţiei publice de diferite niveluri. Transferul competenţelor se produce fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru executarea acestora. Se observă o intervenţie excesivă a autorităţilor administraţiei publice centrale şi a administraţiei publice locale de nivelul al doilea în procesul de gestionare a resurselor financiare de către administraţia publică locală de nivelul întâi.
Soluţionarea acestor probleme privind delimitarea optimă a competenţelor între diferite niveluri ale administraţiei publice ar atrage după sine şi sporirea responsabilităţii angajaţilor din aceste autorităţi, ar da un conţinut nou sistemului de evaluare a activităţii acestora, fapt ce ar influenţa benefic întreaga activitate administrativă din Republica Moldova.
d) Managementul eficient şi profesionist al resurselor umane şi dezvoltarea carierei.
În calitate de autoritate care exercită conducerea generală a administraţiei publice, Guvernul efectuează managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici la nivel naţional, prin aceasta asigurând buna funcţionare a administraţiei publice, în ansamblu. În cadrul autorităţilor publice, administrarea funcţiei publice şi a funcţionarilor publici este realizată de conducătorii autorităţilor publice, prin intermediul serviciului resurse umane.
Cât priveşte dezvoltarea carierei, care reprezintă o totalitate de acţiuni îcepând cu încadrarea în serviciul public şi continuând cu evaluarea performanţelor, dezvoltarea profesională a funcţionarului public, remunerarea şi garanţiile sociale ale acestuia, vom menţiona că în Republica Moldova putem vorbi, la ziua de astăzi, despre încetăţenirea unei politici de personal, care tinde a fi calificată ca una reuşită.
Cadrul normativ actual din Republica Moldova acoperă, în temei, toate componentele managementului resurelor umane şi dezvoltarea carierei, însă, cu regret, nu toate prevederile normative se realizează pe deplin, ceea ce generează un şir de lacune. Vom menţiona aici doar câteva, cum ar fi: politizarea excesivă a activităţii administrative, formalismul existent în organizarea concursurilor pentru ocuparea funcţiilor publice vacante, cazurile de ne- respectare a regulilor de conferire a gradelor de calificare funcţionarilor publici, lipsa de obiectivism în evaluarea performanţelor profesionale ale funcţionarilor publici şi altele care, în viziunea noastră, frânează implementarea unui management eficient şi profesionist al resurselor umane şi afectează dezvoltarea carierei funcţionarilor publici. Asupra soluţionării acestor şi altor probleme din sfera resurselor umane şi dezvoltarea carierei vor trebui să-şi concentreze eforturile pe viitor în procesul de cooperare cu Uniunea Europeană autorităţile publice din Republica Moldova.
e) Promovarea valorilor etice în serviciul public.
Cu toate că acest domeniu de cooperare este expus ultimul, din cele cinci, ale articolului 22 al Acordului, după însemnătatea lui îl putem plasa pe primul loc, deoarece este lesne de înţeles că de valorile etico-comportamentale ale funcţionarilor depind calitatea şi eficienţa administraţiei publice şi sănătatea morală a întregii societăţi. În perioada de după dobândirea independenţei Republicii Moldova, în serviciul public s-a făcut necesar de a recruta funcţionari de formaţie nouă, şcoliţi în condiţiile pluralismului politic, economiei de piaţă, diversităţii de opinii, şi aceasta, în mare măsură, s-a realizat. Calităţile profesionale ale majorităţii acestor funcţionari conjugate cu ţinuta lor etico-morală se resimt în rezultatele obţinute de aceştia pe tărâmul activităţii administrative.
În acelaşi timp, s-au observat în trecut şi coninuă să se observe în prezent şi alte manifestări comportamentale ale funcţionarilor. În unul din studiile sale publicate în 2002, [17] regretatul profesor universitar,
Mihail Platon, îşi exprima îngrijorarea faţă de comportamentul unor angajaţi din administraţia publică. Fenomenul se explică prin aceea, menţiona dumnealui, ,,că pe parcursul ultimilor ani şi-au piedut valoarea fostele norme ale eticii administrative, chiar dacă acestea erau departe de perfecţiune şi generau o sumedenie de inconve- nienţe organizatorice, dar, oricum, reglementau câtuşi de puţin conduita funcţionarilor, ridicând anumite bariere în calea abuzurilor şi samavolniciilor birocratice. În locul lor s-a format un vid moral cu trăsăturile care îi sunt proprii: abuzul, cinismul, corupţia". Toate acestea, dacă e să folosim expresia aceluiaşi autor, Mihail Platon, generează ,,criza de autoritate în instituţiile statului".
Pentru diminuarea, apoi şi pentru depăşirea acestei crize care se resimte pronunţat în societatea moldovenească se cere ca autorităţile statului să întreprindă acţiuni complexe prevăzute şi în alte compartimente ale Acordului de Asociere, în afară de cel examinat de noi.
Articolul 23 al Acordului face o precizare că cooperarea va cuprinde toate nivelurile administraţiei publice, inclusiv administraţia locală. Considerăm justificată această abordare întrucât reorganizarea concomitentă şi consecutivă a administraţiei publice locale şi centrale constituie un component al reformei administraţiei publice şi, în această calitate, este într-o strânsă conexiune organizatorică, cronologică şi funcţională.
Acestea sunt prevederile Capitolului I din Titlul IV al Acordului, intitulat Reforma administraţiei publice, realizarea cărora ar ajusta, în mare măsură, sistemul administraţiei publice din Republica Moldova la standardele europene. Pentru ca acest lucu să se întâmple, este nevoie de voinţă politică, sunt necesare eforturi considerabile din partea autorităţilor statului, dar şi participarea activă a funcţionarilor publici de toate nivelurile, aleşilor locali, organizaţiilor neguvernamentale, cetăţenilor în activităţile de adaptare a sistemului administraţiei publice din Republica Moldova la Spaţiul Administrativ European.
3. Tendinţe valorice convergente între sistemul administrativ din Republica Moldova şi Spaţiul Administrativ European
Prin semnarea şi ratificarea Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană, Republica Moldova şi-a asumat responsabilitatea de a contribui la europenizarea ţării în toate domeniile vieţii social-economice şi politice, inclusiv în domeniul administraţiei publice.
Europenizarea ca proces, în viziunea lui C. Radaelli, citat de Serghei Palihovici, reprezintă activităţile de „elaborare, difuzare şi instituţionalizare a regulilor formale şi neformale, a procedurilor, paradigmelor politice, stilurilor, modalităţilor de a acţiona, ca credinţe, norme împărtăşite, care, mai întâi, sunt definite şi consolidate prin elaborarea deciziilor Uniunii Europene şi încorporarea lor în logica naţională a discursului, identităţii, structurilor politice şi politicilor publice". [16, p. 11]
Semnarea Acordului de Asociere reprezintă o etapă importantă a procesului de europenizare pentru Republica Moldova, urmează ca prevederile Acordului să fie încorporate nu numai în logica naţională a discursului, ceea ce, de fapt, se face din abundenţă, dar să-şi găseacă aplicare în acţiunile concrete, practice ale structurilor politice, administrative, economice şi de altă natură din ţară.
Prin semnarea şi ratificarea de către Parlamentul Republicii Moldova a Acordului de Asociere s-a decis asupra strategiei de dezvoltare a ţării şi s-a determinat sistemul de valori spre care tinde societatea. Implementarea prevederilor Acordului este pusă în responsabilitatea Guvernului şi altor instituţii ale statului, inclusiv a autorităţilor administraţiei publice, care au sarcina să efectueze modernizarea internă a administraţiei publice, prin împărtăşirea valorilor europene, iar prin aceasta - să influenţeze şi celelalte procese reformatoare din societate.
Procesul de modernizare a administraţiei publice din Republica Moldova a fost însoţit pe parcursul anilor de multe controverse, condiţionate de evoluţia flotantă a gradului de democratizare a societăţii şi de nivelul scăzut al coeziunii forţelor pro- europene. Asupra acestei stări de lucruri şi-au lăsat amprenta şi lipsa unor viziuni strategice asupra dezvoltării ţării, indeter- minismul valoric şi, în mare măsură, reminiscenţele unei mentalităţi îndoctrinate a unei părţi a clasei politice, dar şi a unui segment semnificatv al populaţiei.
În pofida acestor inconvenienţe, pe parcursul anilor s-au produs totuşi transformări serioase în sfera administraţiei publice. S-a elaborat şi este pus în aplicare un cadru legislativ adecvat unui sistem democratic de administraţie publică. S-au produs schimbări semnificative în optimizarea structurii şi funcţiilor administraţiei publice centrale şi locale prin delimitarea competenţelor între aceste niveluri ale administraţiei publice, se întreprind unele acţiuni privind descentralizrea administraţiei publice.
Luând în considerare acţiunile desfăşurate până în prezent, dar şi oportunităţile deschise de prevederile Acordului de Asociere, putem spune că procesul de europenizare a administraţiei publice din Republica Moldova şi de pătrundere treptată în Spaţiul Administrativ European devine o realitate pentru administraţia publică din ţara noastră. Ne referim aici la caracteristicile care trebuie însuşite la nivelurile naţional, regional şi local al administraţiei, făcând, deocamdată, abstracţie de nivelul supranaţional, ca ceva prematur pentru Republica Moldova.
La nivel naţional, Spaţiul Administrativ European se manifestă doar prin implementarea unor principii generale şi democratice politico-administrative, în rest fiecare ţară îşi are particularităţile sale, atât vizând structura instituţională cât şi metodologia activităţii instituţiilor administrative. Realizarea completă a prevederilor Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale şi a altor acte normative din acest domeniu ar facilita apropierea administraţiei centrale din Republica Moldova de valorile Spaţiului Administrativ European.
La nivel regional, exigenţele europene faţă de acest nivel al administraţiei decurg, în mare parte, din politica regională a Uniunii Europene. La baza dezvoltării regionale, conform Declaraţiei Adunării Regiunilor Europene, se află o entitate publică teritorială la nivelul ierarhic imediat inferior celui de stat şi dotată cu un guvern care dispune de puteri politice proprii.
Actualele raioane din Republica Moldova corespund doar parţial acestor exigenţe. Ele sunt unităţi administrativ-teritoriale situate la nivelul imediat ierarhic inferior celui de stat, dar nu se încadrează în clasificarea Nomenclatorului Unităţilor Teritoriale pentru Statistică (NUTS), după numărul populaţiei. Iată de ce nu este întâmplător că Strategia Naţionaă de Descentralizare prevede creşterea capacităţii administrative prin reducerea fragmentării şi raţionalizarea structurilor administrativ-teritoriale, ceea ce va favoriza autonomia locală, furnizarea eficientă a serviciilor publice. Această sarcină poate fi realizată doar prin efectuarea unei reforme administrativ-teritoriale, care ar ajusta organizarea teritoriului ţării la standardele europene.
La nivel local, Spaţiul Administrativ European îşi găseşte expresie, în primul rând, în implementarea prevederilor Cartei Europene: exerciţiu autonom al puterii locale, care reprezintă un document-cadru al autonomiei locale pentru ţările semnatare. Acest document serveşte drept o sursă de referinţă în procesul de elaborare a legislaţiilor naţionale privind administraţia publică locală şi funcţionarea sa în condiţiile descentralizării şi autonomiei locale. Implementarea în majoritatea ţărilor europene a prevederilor acestui document a şi făcut posibilă omogenizarea sistemelor de administraţie în baza principiului descentralizării şi autonomiei locale. Ca obiectiv principal pentru Republica Moldova în acest domeniu considerăm că este realizarea deplină a prevederilor Strategiei Naţionale de Descentralizare, fapt ce ar facilita procesul de ajustare mai pronunţată a sistemului administraţiei publice locale la rigorile europene.
Realizarea prevederilor Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană cu referire la administraţia publică ar trebui să aibă ca finalitate ajustarea sistemului administrativ din Republica Moldova şi Spaţiul Administrativ European, pentru care sunt caracteristice, în viziunea noastră, următoarele tendinţe valorice şi manifestări organizato- rico-funcţionale:
- reevaluarea rolului administraţiei de stat în gestionarea treburilor publice prin descentralizarea funcţiilor statului şi transmiterea unei părţi a acestor funcţii autorităţilor locale;
- creşterea rolului comunităţilor locale în exercitarea administraţiei, deoarece cu cât este mai intensă viaţa publică la nivelul comunităţilor locale, cu atât devine mai puţin posibilă impunerea faţă de comunităţile locale a voinţei organelor centrale ale puterii de a activa după scheme unice, fără a ţine seama de particularităţile şi interesele acestor comunităţi teritoriale;
- funcţionarea în condiţii reale a autonomiei locale în baza regulilor comune, care şi-au găsit expresie în Carta europeană: exerciţiul autonom al puterii locale şi care servesc drept repere de asigurare uniformă şi omogenă a autonomiei locale în ţările europene;
- delimitarea clară a competenţelor între administraţia publică centrală şi administraţia publică locală, care ar ţine seama atât de realizarea interesului naţional, dar şi a intereselor locale, mai ales în materie financiară şi relaţii interbugetare;
- relaţii benefice de colaborare cu societatea civilă ca partener activ în soluţionarea multor probleme ale comunităţilor umane, inclusiv prin participarea reprezentanţilor societăţii civile în procesul decizional al autorităţilor administraţiei publice;
- consultarea comunităţilor locale în problemele de interes deosebit ca o valoare generală a democraţiei prin studierea opiniei publice în soluţionarea problemelor legate de viaţa comunitară a oamenilor;
- dimensiuni optime ale unităţilor admi- nistrativ-teritoriale capabile să asigure capacitatea administrativă a acestora;
- grad înalt de profesionalism al angajaţilor din administraţia publică, delimitărea funcţiilor politice de cele administrative în promovarea politicii de personal;
- sistem informaţional dezvoltat, inclusiv cel electronic care permite soluţionarea operativă şi calitativă a problemelor de care sunt preocupate autorităţile administraţiei publice.
În concluzie, vom menţiona că semnarea şi ratificarea Acodului de Asociere cu Uniunea Europeană prin care s-a convenit asupra strategiei de dezvoltare a ţării şi s-a determinat sistemul de valori spre care tinde societatea, reprezintă pentru Republica Moldova o şansă de îmbunătăţire a tuturor sferelor vieţii social-economice, politice şi de sporire a gradului civilizaţional al ţării. Un rol deosebit în realizarea prevederilor Acordului aparţine autorităţilor statului, inclusiv autorităţilor administraţiei publice, organizaţiilor nonguvernamentale şi cetăţenilor.
Referințe Bibliografice
- Acord de Asociere dintre Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele sale membre, pe de o parte, şi Republica Moldova, pe de altă parte. http://www.gov.md/public/files/2013/ianuarie_2014/AC0RD_RM-UE_1.pdf
- Carta Europeană: exerciţiu autonom al puterii locale, versiunea română, germană şi ungară, Strasbourg, 2003.
- Declaraţia suveranităţii R.S.S. Moldova din 23 iunie 1990. În: Veştile Sovietului Suprem şi ale Guvernului R.S.S. Moldova, nr. 8.
- Decretul cu privire la puterea de stat din 27 iulie 1990. În: Veştile Sovietului Suprem şi ale Guvernului R.S.S.Moldova, nr. 8.
- Declaraţia de Independenţă a Republicii Moldova din 27 august 1991. În: Moldova Suverană, 1991, 28 august.
- Legea privind administraţia publică locală nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.32-35/116 din 9 martie 2007.
- Legea privind dezvoltarea regională în Republica Moldova nr. 438 din 28 decembrie 2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 021 din 16 februarie 2007.
- Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 29-31/91 din 2 martie 2007.
- Legea pentru aprobarea Strategiei Naţionale de Descentralizare şi a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei Naţionale de Descentralizare pentru anii 2012-2015, nr. 68 din 5 aprilie 2012. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.143-148 din 13 iulie 2012.
- Legea privind administraţia publică centrală de specialitate nr. 98 din 4 mai 2012. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.160-164 din 3 august 2012.
- Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 356 din 22 aprilie 2005 cu privire la aprobarea Planului de Acţiuni: Uniunea Europeană - Republica Moldova. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr. 65-66.
- Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 1402 din 30 decembrie 2005 cu privire la aprobarea Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr. 1- 4.
- Programul de activitate a Guvernului Republicii Moldova „Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare" pentru perioada 2011-2014, Chişinău, 2011.
- Hotărârea Guvernului Republicii Moldova privind Strategia Naţională de edificare a societăţii informaţionale - „Moldova electronică" nr. 225 din 9 martie 2005. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 046 din 25 martie 2005.
- Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la Concepţia guvernării electronice nr.733 din 28 iunie 2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.106 din 14 iulie 2006.
- Palihovici Serghei, Reforma administraţiei publice din Republica Moldova în contextul integrării europene, Autoreferat al tezei de doctor în ştiinţe politice, Chişinău, 2008.
- Platon Mihail, Pregătirea şi perfecţionarea funcţionarilor publici - problemă stringentă pentru aparatul de stat. În: „Administrarea Publică", revistă metodico-ştiinţifică trimestrială, nr. 4, 2002, p.19-25.
- Sîmboteanu Aurel, Evoluţia reformei administraţiei publice în contextul Planului de Acţiuni: Uniunea Europeană - Republica Moldova. În: Analele ştiinţifice ale Universităţii de Stat din Moldova, Seria „Ştiinţe socioumanistice", vol. II, 2006, p. 140-144.
- Sîmboteanu Aurel, Descentralizarea administrativă în contextul tranziţiei spre o administraţie publică locală autonomă. În: Materialele conferinţei ştiinţifice „Descentralizarea administrativă - componentă a modernizării administraţiei publice din Republica Moldova", Chişinău, CEP USM, 2014, p. 9-26.
- Stăvilă Ion, Ungureanu Anatol, Evoluţii recente în promovarea integrării europene a Republicii Moldova. În: „Administrarea Publică", revistă metodico-ştiinţifică trimestrială, 2003, nr.4, p.48-55.
- Thatham Allan, Osmochescu Eugen, Dreptul Uniunii Europene, Editura ARC, 2003.