Administrație publică

La fel ca în cazul oricărui alt element de politică socio-economică, elaborarea unei politici regionale suportă "constrângerile" trecutului, prezentului şi viitorului. Deşi în rândul specialiştilor cu preocupări în domeniul politicilor regionale din România există o controversă cu privire la existenţa unei politici de dezvoltare regională în perioada de dinainte de 1989 (G. Pascariu, 1997), cert este că politicile de "sistematizare a teritoriului" (având ca obiectiv declarat atenuarea diferenţelor dintre sat şi oraş), "industrializarea socialistă" şi principiul "dezvoltării armonioase a forţelor de producţie pe teritoriul ţării" au generat efecte pe termen lung asupra dezvoltării economice şi sociale a judeţelor ţării. Unul dintre cele mai importante efecte ale acestor politici a fost rapida industrializare a judeţelor mai puţin dezvoltate în detrimentul celor mai dezvoltate, prin orientarea investiţiilor în industrie şi infrastructură către toate zonele ţării, "indiferent dacă aceste investiţii erau justificate din punct de vedere economic" (Carta Verde,

1997).

După 1989, odată cu renunţarea la economia planificată, disparităţile inter-judeţene cunosc o creştere, chiar dacă nu spectaculoasă, în special în ce priveşte indicatorii relativi la infrastructura (socială şi fizică) şi cei economici (piaţa forţei de muncă, producţia industrială). Analiza comparativă a indicatorilor pentru anii 19905 şi 1996 scoate în evidentă trei tipuri de situaţii :

1. În cazul indicatorilor economici (producţie industrială, număr mediu de salariaţi): creşterea disparităţilor regionale însoţită de o relativă menţinere a ierarhiei judeţelor, în condiţiile unei scăderi a valorilor indicatorilor la nivel naţional.
2. În cazul indicatorilor de infrastructură fizică (densitatea liniilor electrificate de cale ferată şi a drumurilor publice modernizate): creşterea disparităţilor regionale însoţită de o relativă menţinere a ierarhiei judeţelor în condiţiile unei creşteri a valorilor indicatorilor la nivel naţional.
3. În cazul indicatorilor de infrastructură socială (număr de elevi la un profesor, respectiv număr de locuitori la un medic): creşterea disparităţilor regionale însoţită de modificarea rangurilor judeţelor în ierarhie.

Relativa păstrare a ierarhiilor împreună cu accentuarea disparităţilor în cazul indicatorilor economici şi de infrastructură fizică conduc la imaginea unei dinamici regionale care favorizează judeţele cu valori ridicate şi defavorizează judeţele cu valori scăzute ale indicatorilor în 1990.

Dacă politica de industrializare din perioada de dinainte de 1989 avut un efect de relativă reducere a inegalităţii inter-judeţene, odată ci tranziţia de la economia planificată la economia de piaţă ar fi fost de aşteptat ca disparităţile regionale, cel puţin în raport cu indicatori economici, să cunoască o creştere semnificativă. Acest lucru nu s-a întâmplat însă, ca urmare a opţiunii guvernelor din perioada 1990-'96 pentru o viteză scăzută de implementare a reformei, în special în ce priveşte procesele de privatizare şi restructurare a întreprinderilor. În schimb, creştere relativ mai mare a disparităţilor se remarcă în ceea ce priveşte un domeniu mai puţin "inert", şi anume acela al infrastructurii sociale concomitent cu o "reaşezare" a ierarhiei judeţelor în funcţie de numărul d locuitori ce revin la un medic, respectiv numărul de elevi ce revin un cadru didactic.

Un aspect relevant pentru dinamica disparităţilor regionale este scăderea inegalităţii veniturilor la bugetele locale, atât pre-transfer (venituri totale exclusiv subvenţiile de la bugetul de stat), cât şi post-transfer (venituri totale inclusiv subvenţiile de la bugetul de stat) în 1996 faţă de 1991. Paradoxal este însă faptul că dacă în 1991 transferurile (subvenţiile) de la bugetul de stat au avut ca efect o uşoară reducere a inegalităţii, în 1996 efectul subvenţiilor este mai degrabă unul de accentuare a inegalităţii veniturilor la bugetele locale.

Datele disponibile indică două consecinţe majore ale politicii de acordare a subvenţiilor:

a)tendinţa de conservare a ierarhiei existente în 1991 a judeţelor, în funcţie de veniturile totale la bugetele locale;

b)tendinţa de acordare a unor subvenţii mai mari judeţelor cu o infrastructură fizică mai dezvoltată, în defavoarea celor cu infrastructură mai puţin dezvoltată, ceea ce are ca efect întărirea disparităţilor deja existente.

Pe lângă situaţia actuală a disparităţilor şi a nivelelor de dezvoltare regională, un alt element important care "modelează" tendinţele actuale ale politicii regionale în România îl constituie setul de principii şi mecanisme ale politicii de dezvoltare regională promovate de Uniunea Europeană, aspect relevant atât din perspectiva integrării ţării noastre în UE, cât şi din perspectiva eligibilităţii în vederea obţinerii de suport financiar din partea fondurilor de dezvoltare regională ale Uniunii.

Ca regulă generală, finanţarea UE nu înlocuieşte finanţarea statului în cauză, ci este complementară acesteia, conform principiului adiţionalităţii. Ponderea asistentei Comunitare variază de la 25% la 85% din costul total al proiectului, în funcţie de circumstanţe, fiind mai mare în cazul statelor sau regiunilor al căror sector public nu reuşeşte să susţină măsurile de dezvoltare prin resurse proprii. Principalele instrumente financiare ale UE sunt Fondurile Structurale şi Fondul de Coeziune, care oferă granturi, la care se adaugă Banca Europeană de Investiţii, care oferă împrumuturi pentru proiecte de dezvoltare. Dintre toate aceste instrumente financiare ale UE, Fondurile Structurale sunt cele mai relevante pentru aspectele de dezvoltare regională. Aceste fonduri sunt în număr de patru, orientate către îndeplinirea a şase obiective prioritare. Dintre cele patru Fonduri Stucturale unul vizează în mod special dezvoltarea regională şi este destinat în principiu celor mai defavorizate regiuni - Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR). Acest fond acoperă patru dintre cele şase obiective ale Fondurilor Structurale, respectiv patru tipuri de regiuni:

Obiectivul 1 - vizează sprijinirea regiunilor cu dezvoltare redusă, al căror PIB per capita este sub 75% din media UE din ultimii trei ani. Aceste regiuni sunt cele mai sărace regiuni ale Uniunii şi în consecinţă primesc cel mai mare procent de subsidii, Regiunile eligibile pentru Obiectivul 1 pot acoperi state întregi (ex: Grecia, Portugalia, Irlanda etc.), iar în cazul aderării la Uniune a ţărilor asociate din Europa Centrala şi de Est, toate regiunile acestora ar deveni beneficiare de ajutor financiar conform Obiectivului 1.

Obiectivul 2 - (11,1 % din buget) acoperă ariile cu pronunţat declin industrial (în special industria siderurgică şi cea a cărbunelui) şi alte centre industriale cu probleme severe de reconversie (sectoare industriale cum ar fi industria de armament, industria textilă etc.).

Obiectivul 5b - (4,9% din buget) vizează adaptarea structurală şi diversificarea economică a ariilor vulnerabile aparţinând regiunilor rurale cu PIB redus, densitate scăzută şi tendinţa de depopulare care nu sunt eligibile pentru Obiectivul 1.

Obiectvul 6 - (0,5% din buget) vizează ariile cu densitate redusă a populaţiei şi a fost introdus recent, odată cu aderarea la Uniune a Finlandei şi Suediei.

Mai în detaliu, asistenţa FDER este centrată îndeosebi pe finanţarea investiţiilor productive, infrastructura şi dezvoltarea întreprinderilor mici şi mijlocii:

• investiţii productive care permit crearea sau menţinerea de locuri de muncă permanente; investiţii în infrastructură, de dimensiuni variabile în funcţie de obiectiv, inclusiv reţele trans-europene pentru regiunile eligibile în cadrul Obiectivului 1;
• investiţii în educaţie şi sănătate în regiunile eligibile în cadrul Obiectivului 1; dezvoltarea potenţialului indigen: dezvoltare locală şi dezvoltarea întreprinderilor mici şi mijlocii;
• programe de cercetare-dezvoltare; investiţii în domeniul mediului.

În ceea ce priveşte ţările Europei Centrale şi de Est, instrumentul financiar al UE pentru asistenţa acestora în domeniul politicilor structurale în perioada de pre-aderare (ISPA) vizează în special politicile în domeniile mediului şi infrastructurii (transporturi), iar alocarea fondurilor este făcută în funcţie de populaţia, suprafaţa şi PIB/ locuitor ale ţărilor în cauză.

Accesul la asistenţa acordată de UE prin intermediul Fondurilor Structurale este condiţionată bineînţeles de aderarea la Uniune şi, implicit, atât de crearea unor structuri instituţionale compatibile cu cele comunitare, cât şi de crearea unui cadru legislativ care să permită implementarea acestora.

Tendinţe a1e politicii de dezvoltare regională în România

Propuneri de politică regională - Carta Verde

Primii paşi către o strategie naţională coerentă în domeniul politicilor regionale în România au început să fie făcuţi practic începând din 1996, odată cu lansarea "Programului PHARE pentru dezvoltarea regională", care îşi propunea ca principal obiectiv elaborarea unui set de principii fundamentale care să orienteze întreaga politică regională a ţării. Programul a fost implementat prin Departamentul de Administraţie Publică Locală al Guvernului României, asistat de o echipă de consilieri externi, iar activităţile sale s-au desfăşurat sub coordonarea unui Grup de Lucru Interministerial, incluzând reprezentanţi din ministerele cheie şi autorităţi regionale. În cadrul programului a fost elaborată "Carta Verde", document care sintetizează problemele actuale ale dezvoltării regionale şi propune un sistem instituţional în domeniul politicilor regionale ale României.

Principalele obiective ale politicii regionale propuse în Carta Verde sunt:

1. pregătirea României pentru integrarea în Uniunea Europeană şi pentru a deveni eligibilă în vederea acordării unor ajutoare din fondurile structurale ale acesteia;
2. reducerea disparităţilor regionale între diferitele regiuni ale României;
3. integrarea activităţilor din sectorul public (educaţie, învăţământ, infrastructură,
   calitatea mediului etc.) pentru a realiza un nivel superior de dezvoltare a regiunilor.

În vederea atingerii acestor obiective, în Carta Verde sunt abordate două aspecte semnificative pentru politica regională:

1. a) definirea regiunilor de dezvoltare prin regruparea judeţelor cu niveluri / profiluri complementare de dezvoltare, recursul la regrupare fiind justificat de creşterea eficienţei implementării politicilor de dezvoltare regională. Principalele argumente pentru reducerea numărului de regiuni de la 42 (numărul de judeţe) la 8 (numărul de regiuni de dezvoltare propus în Carta Verde) sunt 1. evitarea divizării resurselor disponibile între un număr mare de arii ţintă pentru dezvoltare şi 2. evitarea riscului ineficienţei generat de aplicarea politicii de dezvoltare regională pe "o structură teritorială fragmentată, cu unităţi mici şi insuficient de puternice pentru a putea atrage şi derula programe complexe de dezvoltare" (G. Pascariu, 1998).

Procesul de definire a regiunilor de dezvoltare propuse în Carta Verde cuprinde (Carta Verde, 1997):

• identificarea judeţelor vecine cu profiluri economice şi sociale similare (15 grupări de judeţe);
• regruparea regiunilor de similaritate în regiuni de dezvoltare definite prin relaţii funcţionale (s.n.), de tipul infrastructurii de comunicare sau al sistemelor de interacţiune umană (8 regiuni de dezvoltare). Subregiunile cu probleme specifice de dezvoltare (agricole, industriale. de mediu etc.) sunt definite ca tipuri de arii problemă.

O arie prioritară este o grupare de oraşe, comune sau judeţe, continue sub aspect teritorial, caracterizate prin profiluri asemănătoare de probleme, rezolvabile prin politici regionale. Diversitatea problemelor regionale impune o diversitate corespunzătoare a unităţilor de politică regională (UPR). Funcţie de aria de cuprindere şi de criteriul de structurare. UPR ar putea fi:

subregiuni de dezvoltare ca judeţe sau grupări de judeţe din cadrul aceleiaşi regiuni caracterizate prin probleme severe cu caracter global sau specific (exemplu: Teleorman-Giurgiu-Călăraşi-lalomiţa din Regiunea de Sud, Maramureş-Sălaj-Bistriţa-Năsăud din Regiunea de Nord-Vest);

grupări de comune sau oraşe învecinate, cu probleme similare specifice din cadrul aceluiaşi judeţ sau din judeţe învecinate (exemplu: arii miniere, cu sol degradat, cu declin industrial, cu grad ridicat de poluare etc);

grupări de comune sau oraşe învecinate cu probleme similare complexe din cadrul aceleiaşi regiuni sau din judeţe învecinate.

Reducerea disparităţilor în rezolvarea problemelor regionale implică o politică regională cu multiple acţiuni şi unităţi teritoriale ţintă. Denumirile de unităţi pentru politica regională, anterior menţionate specifică aceste unităţi-ţintă. Fiecare dintre acestea ar putea avea o funcţie regională distinctă:

• regiunile de dezvoltare pentru a orienta politica regională a guvernului, în sensul reducerii dezechilibrelor teritoriale majore de dezvoltare între ariile cele mai dezvoltate şi cele mai puţin dezvoltate; în acelaşi timp, regiunile de dezvoltare sunt cel mai bun cadru de implementare şi evaluare a politicii de dezvoltare regională;

ariile prioritare pentru a permite structurarea unor programe specifice de dezvoltare în domeniile industrie. agricultură, şomaj, mediu înconjurător etc., având ca actori nu numai guvernul, ci şi autorităţile la nivel de judeţ, comună sau oraş. Ariile prioritare, definite ca subregiuni sau grupări de localităţi, sunt în mod deosebit utile pentru reducerea disparităţilor intraregionale.

Localizarea spatială a subdezvoltării şi sărăciei se concentrează în două arii principale: nord-estul (regiunea istorică a Moldovei) şi sudul - cea mai extinsă zonă agricolă a ţării (Câmpia Română), spre deosebire de vestul şi centrul ţării, care constituie zone mai bogate şi mai puternic dezvoltate, situaţie confirmată de altfel de valoarea produsului intern brut pe locuitor la nivelul regiunilor de dezvoltare pentru 1996.

Trebuie însă subliniat faptul că regiunile de dezvoltare nu constituie regiuni teritorial -administrative, ele neavând alt scop decât acela de a focaliza resursele în direcţia dezvoltării de proiecte inter-sectoriale şi inter-judeţene. Prin opţiunea pentru acest tip de definire a regiunilor eficientă politicilor de dezvoltare regională este condiţionată în primul rând de cooperarea voluntară a regiunilor administrative (judeţele), cooperare care nu poate fi rezultatul unei decizii coercitive a guvernului central. Guvernul însă poate stimula cooperarea prin utilizarea programelor de investiţii, care devin operaţionale numai atunci când regiunile administrative au decis să coopereze.

Propunerea de definire a regiunilor din Carta Verde are la bază criteriul integrării funcţionale potenţiale, prin organizarea celor opt regiuni în jurul unor centre polarizatoare (exemplu laşi pentru Regiunea Nord-Est, Timişoara pentru Regiunea Vest, Craiova pentru Regiunea Sud-Vest etc.). Spre deosebire de criteriul omogenităţii, acest criteriu de definire presupune existenţa unei complementarităţi a resurselor, activităţilor economice etc., coeziunea fiind mai degrabă rezultatul fluxurilor interne, reţelelor, relaţiilor şi interdependenţelor dintre sub-regiunile componente (localităţi, zone). Dacă cele 8 regiuni sunt definite în principal în funcţie de criteriul funcţionalităţii, cele 15 sub-regiuni satisfac mai degrabă criteriul omogenităţii în cadrul fiecărei regiuni şi, implicit, al similitudinii din perspectiva problemelor care le caracterizează.

În ceea ce priveşte ariile prioritare, desemnarea acestora este subiect de redefinire, în funcţie de evoluţia întregului sistem de dezechilibre regionale şi de strategiile de politică regională considerate a fi prioritare.

Cele 8 regiuni de dezvoltare sunt caracterizate printr-o suprafaţă medie de 30.000 kmp şi o mărime medie de 2,8 milioane locuitori, ceea ce duce la o apropiere de media regiunilor de tip NUTS2 (13.000 kmp, respectiv 2 milioane locuitori) într-o măsură mai mare comparativ cu judeţele (5.600 kmp, respectiv 540.000 locuitori) (G. Pascariu, 1998).

1. b) Cadrul instituţional necesar pentru implementarea politicilor regionale. Carta Verde propune două niveluri ale structurii instituţionale responsabile de elaborarea şi implementarea măsurilor de politică regională:
2. un nivel central, care presupune un organism compus din reprezentanţii ministerelor,
   agenţiilor centrale (Agenţia Naţională pentru Privatizare, Fondul Proprietăţii de Stat) şi
   asociaţiilor/organizaţiilor (Federaţia Oraşelor din România, sindicate) relevante pentru
   dezvoltarea regională (Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională - CNDR) cu rol în
   elaborarea strategiei naţionale, subordonat Guvernului României;
3. un nivel regional, care, presupune constituirea unor unităţi specializate (Agenţiile
   pentru Dezvoltare Regională - ADR), ca organizaţii non-guvernamentale independente cu rol de
   coordonare intra-regională a programelor de dezvoltare, conduse de un Consiliu care să includă
   reprezentanţii consiliilor judeţene, prefecturilor, asociaţiilor inter-comunale, asociaţiile
   fermierilor etc.

Conform propunerii, sarcinile CNDR ar urma să fie (Carta Verde, 1997):

• elaborarea Programului Naţional de Dezvoltare Regională;
• formularea propunerilor adresate guvernului pentru stabilirea Fondului Naţional de Dezvoltare Regională (FNDR) şi a surselor de asigurarea acestui fond;

luarea deciziilor de alocare a FNDR pentru diferite fonduri de dezvoltare regională (conform principiilor de bază ale Fondurilor Structurale n.a.);

elaborarea unor propuneri legislative şi de noi reglementări în domeniul dezvoltării regionale;

stimularea cooperării între regiuni şi subregiuni, judeţe sau municipalităţi similare sau diferite, din punct de vedere al nivelului sau al profilului de dezvoltare. Această cooperare ar conduce la diminuarea sau chiar eliminarea problemelor specifice prezente în unele arii-problemă;

• administrarea FNDR, cât şi monitorizarea Fondurilor de Dezvoltare Regionale

(FDR).

CNDR s-ar constitui într-o interfaţă între Guvernul României şi Agenţiile de Dezvoltare Regională. Se prognozează că sarcinile sale să fie îndeplinite prin negocieri cu regiunile direct implicate, negocierile ar avea în vedere conţinutul programelor de dezvoltare regională care le vizează în mod direct, dar şi ministerele şi organizaţiile non-guvernamentale irnplicate. La un nivel mai operaţional, CNDR ar avea autoritatea de a decide distribuirea FNDR către fondurile regionale FDR şi ADR (Agenţiile de Dezvoltare Regională).

În ce priveşte Agenţiile de Dezvoltare Regională, acestea sunt responsabile de punerea în practică a politicii de dezvoltare regională în ariile teritoriale respective. Scopul principal va fi promovarea dezvoltării socio-economice a regiunii respective, în acord cu principiile definite la nivel naţional prin politica de dezvoltare regională.

ADR vor fi responsabile de negocierea cu CNDR a fondurilor Programului de Dezvoltare Regională (PDR), inclusiv a clauzelor prevăzute în contractele de finanţare.

ADR sunt responsabile atât de relaţiile cu administraţia centrală (CNDR), cât şi de cele cu administraţia locală (judeţe şi comunităţi locale):

1. Responsabilităţi legate de relaţia cu CNDR:

aplicarea programelor de dezvoltare regională în concordanţă cu prevederile Programului Naţional pentru Dezvoltare Regională;

gestionarea resurselor acordate de către CNDR pentru implementarea programului de dezvoltare regională;

informarea CNDR cu privire la problemele specifice regiunii.

2. Responsabilităţi faţă de regiune:

• definirea şi aplicarea programului de dezvoltare regională;
• obţinerea din partea CNDR a fondurilor necesare;

administrarea Fondului pentru Dezvoltare Regională în cazul sarcinilor care pot fi rezolvate în mod optim la nivel local.

Funcţia principală a ADR va fi elaborarea şi implementarea strategiei de dezvoltare regională şi a planului de gestionare a fondului aferent. Consiliul ADR va funcţiona în baza propriului organism executiv şi operaţional. Funcţiile sale vor fi, pe de o parte, legate de activităţile de secretariat, iar pe de altă parte, de implementarea politicii de dezvoltare regională (cu sau fără cooperarea cu alte instituţii).

În ce priveşte finanţarea, cel mai important instrument al ADR va fi Fondul de Dezvoltarea Regională (FDR), care va permite realizarea programelor regionale. Agenţiile de Dezvoltare Regională urmează să fie create pe bază de cofinanţare, utilizând fonduri publice, private şi internaţionale. Din acest punct de vedere, sursele de finanţare pentru ADR ar putea fi:

• Fondul Naţional de Dezvoltare Regională;
• bugetele locale ale oraşelor şi comunelor din diferite regiuni; sectorul privat; agenţiile internaţionale de finanţare.

În cazul în care Guvernul va aloca fonduri pentru programele de dezvoltare regională şi va delega autoritatea la nivel regional, pentru alocarea fondurilor unor proiecte individuale, va fi necesară stabilirea criteriilor pentru distribuirea de fonduri. Aceste criterii vor include reguli pentru tipurile de costuri, pentru autofinanţare, pentru tipurile de contribuţii care pot fi implicate etc.

Cadrul instituţional propus este unul care evită soluţia înalt centralizată a proiectării şi administrării politicii regionale de către departamentele administraţiei centrale de stat (la nivelul ministerelor) prin crearea unei instituţii relativ independente funcţional (CNDR). Totodată. responsabilitatea implementării politicilor regionale este delegata regiunilor, în speţă Agenţiilor de Dezvoltare Regională.

Iniţiative regionale

Ca urmare a propunerilor făcute în Carta Verde şi a dezbaterilor acestora din cadrul Conferinţei cu tema "Politica de dezvoltare regională în România", din 12-13 mai 1997, deşi în absenţa unui suport legislativ şi a instituţiilor necesare la nivel central (respectiv CNDR, FNDR), în iunie, respectiv septembrie 1997 luaseră deja fiinţă două agenţii de dezvoltare, la nivelul regiunilor Sud (ADR Sud Muntenia), respectiv Sud-Vest (ADR SudVest Oltenia). În aprilie 1998, alte două agenţii (ADR Sud-Est, respectiv ADR Nord-Vest) trecuseră de faza de organizare şi se aflau în faze avansate în ceea ce priveşte formalităţile de înfiinţare. Ca urmare a inexistenţei unui cadru formal care să reglementeze în mod specific structurile instituţionale implicate în politicile regionale, toate cele patru agenţii au fost înfiinţate ca asociaţii (ADR Sud-Vest, ADR Sud-Est) sau fundaţii (ADR Sud, ADR Nord-Est) pe baza Legii 21/1924. Un studiu realizat în aprilie 1998 (V. Platon, 1998, nepublicat) evidenţia ca principale surse de motivaţie ale acestei rapide "dezvoltări instituţionale" următorii factori:

Experienţa dobândită în cadrul diverselor programe PHARE (PAEM, FIDEL etc.) din ultimii 2-3 ani.

Identificarea de către autorităţile locale de noi posibilităţi de a rezolva unele probleme existente cu ajutorul agenţiei.

Ocuparea unei poziţii cât mai favorabile pe lista granturilor pentru dezvoltare. În cazul tuturor celor patru agenţii poate fi identificat un set de trăsături problemă comune:

Implicarea lor în proiecte care vizează mai degrabă dimensiunea dezvoltării locale, şi mai puţin dezvoltarea regională.

Dependenţa ridicată de prefecturi (cu excepţia agenţiei Sud-Est), acestea dovedindu-se în cele mai multe cazuri semnificativ mai active decât consiliile judeţene prin punerea la dispoziţie a unor resurse minimale (sediu, echipament) necesare funcţionării agenţiei.

Lipsa unei legături între obiectivele percepute ca necesitând finanţare şi o strategie de dezvoltare regională coerentă. De altfel, nu există o înţelegere clară asupra necesităţii de elaborare a unei strategii de dezvoltare regională şi asupra modului în care ar putea fi pusă în practică, aceasta datorându-se, fără îndoială, faptului ca membrii agenţiei au mai degrabă experienţa proiectelor locale.

Lipsa clarităţii în ce priveşte procedurile de co-finanţare interjudeţeană a unor

proiecte.

• Cooperare relativ redusă cu alţi actori locali relevanţi.

Altă problemă, deşi nu simptomatică, este cea a cooperării interjudeţene, concretizată în ezitarea sau chiar refuzul unor judeţe de a participa la constituirea macroregiunilor aşa cum au fost ele propuse în Carta Verde, pe motive de afinităţi politice sau datorită dorinţei de a fi integrate în regiuni cu judeţe mai dezvoltate.

Măsuri legislative

I)- Legea privind dezvoltarea regională în România

Începând cu luna ianuarie 1998 în cadrul Departamentului de Administraţie Publică Locală a fost constituită Unitatea de Politică Regională, alcătuită din reprezentanţii a 10 ministere şi departamente. Aceasta urma să devină nucleul viitoarei Agenţii Naţionale pentru Dezvoltare Regională, instituţie aflată în subordinea primului ministru, şi având ca atribuţii principale elaborarea proiectului unei strategii naţionale de dezvoltare regională, manageriatul financiar şi tehnic al Fondului Naţional de Dezvoltare Regională, evaluarea tehnică şi financiară a proiectelor finanţate din acest fond care vor fi supuse aprobării Consiliului Naţional de Dezvoltare Regională şi coordonarea şi integrarea politicilor sectoriale în cadrul regiunilor de dezvoltare. În iulie 1998 apare Legea privind dezvoltarea regională în România, care stabileşte cadrul instituţional şi obiectivele politicii de dezvoltare. Principalele diferenţe faţă de propunerile efectuate în Carta Verde constau în:

1. Înfiinţarea unei noi instituţii la nivel central, pe lângă CNDR. şi anume Agenţia Naţională de Dezvoltare Regională, cu competenţe mai degrabă executive (asigură managementul FNDR, gestionează fondurile alocate de UE atât în perioada de preaderare cât şi după aderare, acordă asistenţa de specialitate ADR-urilor etc.), în timp ce competenţele CNDR sunt definite în principal la nivelul proceselor decizionale şi monitorizării utilizării fondurilor alocate.
2. Libertatea totală de asociere a consiliilor judeţene pentru a forma regiuni de dezvoltare. Legea nu menţionează regiunile care ar urma să se înfiinţeze şi nici numărul de regiuni posibile, ceea ce implică posibilitatea asocierilor pe diverse criterii, nu numai de integrare funcţională sau omogenitate. Unul din criteriile probabile este, aşa cum o arată experienţa de până acum, cel bazat pe afinităţi politice. Singurul factor restrictiv îl constituie condiţionarea de avizul guvernului.
3. Structura organizatorică a Consiliilor de Dezvoltare Regională şi a Consiliului Naţional de Dezvoltare Regională. În ceea ce priveşte Consiliile regionale, s-a renunţat la propunerea relativă la o largă reprezentare a diverselor organizaţii şi asociaţii, CDR-urile fiind alcătuite din preşedinţii consiliilor judeţene şi câte un reprezentant al consiliilor locale municipale, orăşeneşti şi comunale desemnaţi de fiecare judeţ, pe durata mandatului. Deşi mai puţin "participativă", această formulă este fără îndoială mai eficientă din punct de vedere organizaţional. În lege se specifică însă posibilitatea de participare ca invitaţi a reprezentanţilor altor instituţii şi organizaţii relevante. În ceea ce priveşte CNDR, acesta are in componenţa sa pe preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor pentru dezvoltare regională şi, la paritate cu numărul acestora (s.n.), reprezentanţi ai guvernului, desemnaţi prin hotărâre de Guvern, ceea ce asigură o putere de negociere relativ egală a reprezentanţilor celor două nivele: central şi regional. De asemenea, această formulă reduce în mare măsură unul din posibilele riscuri semnalate de experţi (I. Ianoş, 1998), şi anume acela de direcţionare a fondurilor de dezvoltare regională spre rezolvarea unor aspecte sectoriale, punctuale, sub presiunea momentului, care cad în sarcina unor ministere.

II)- Regimul zonelor defavorizate

Unul din elementele importante ale politicii de dezvoltare regională îl constituie, fără îndoială, criteriile de definire a zonelor defavorizate, precum şi măsurile de stimulare a dezvoltării acestor zone. În ce priveşte criteriile, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României privind Regimul Zonelor Defavorizate, le defineşte pe acestea din urmă ca fiind "arii geografice strict delimitate teritorial, care îndeplinesc una din următoarele condiţii:

1. au structuri productive monoindustriale care, în activitatea zonei, mobilizează mai mult de 50% din populaţia salariată;
2. sunt zone miniere unde personalul a fost disponibilizat prin concedieri colective, în urma aplicării programelor de restructurare;
3. în urma lichidării, restructurării sau privatizării unui/ unor agenţi, economici, apar concedieri colective care afectează mai mult de 25% din numărul angajaţilor cu domiciliul stabil în respectiva zonă;
4. rata şomajului depăşeşte cu 25% rata şomajului la nivel naţional;
5. e) sunt lipsite de mijloace de comunicaţii şi infrastructura este slab dezvoltată."
   Zonele defavorizate se înfiinţează la propunerea consiliilor locale sau judeţene cu avizul

Consiliilor de Dezvoltare Regională şi pe baza documentaţiei ADR, cu aprobarea Consiliului Naţional de Dezvoltare Regională. Perioada în care o arie geografică poate fi declarată Zonă Defavorizată variază între cel puţin trei ani şi maximum zece. Principalele măsuri prevăzute pentru suportul Zonelor Defavorizate vizează stimularea investiţiilor în Zonă prin acordarea de facilităţi fiscale (scutirea de taxe, impozite), garantarea creditelor externe, finanţarea proiectelor de investiţii prin coparticipare la capitalul social etc. pentru agenţii economici care au sediul şi îşi desfăşoară activitatea în Zonă, cu condiţia ca, prin investiţia realizată să fie create noi locuri de muncă pentru forţa de muncă neocupată sau pentru membrii familiilor acestora, care domiciliază în Zonă.

În plus, în cazul Zonelor cu o rată a şomajului care depăşeşte cu 50% media naţională, pot fi stabilite facilităţi suplimentare pentru persoanele fizice cu domiciliul şi locul de muncă în Zonă, şi cu venitul sub venitul mediu pe economie: facilităţi de natură fiscală (vizând impozitul pe venit) şi/sau tarife reduse pentru transport. În ce priveşte administrarea şi monitorizarea măsurilor luate în Zonă, acestea revin în principal Agenţiei de Dezvoltare Regională.

Conform criteriilor de declarare a zonelor defavorizate, este de aşteptat ca, exceptând zonele miniere, regiunea Nord-Est să prezinte cele mai multe propuneri eligibile, având în vedere chiar şi numai faptul că patru din cele şase judeţe care 6 constituie aveau în mai 1998 rate ale şomajului care depăşeau cu mai mult de 25% din media naţională (Botoşani - 12,9, Neamţ - 14,8, Suceava - 12,2, Vaslui - 16,3, media naţională - 9,0), şi lăsând la o parte celelalte criterii.

Principala problemă pe care o ridică setul de criterii prezentat mai sus este centrarea îndeosebi pe zonele cu probleme specific industriale şi neacoperirea zonelor agricole cu populaţie îmbătrânită, venituri reduse şi agricultură de eficienţă relativ redusă, cum ar fi zonele cuprinse în judeţele Teleorman, Călăraşi, Giurgiu, Ialomiţa, zone care nu se pot califica drept eligibile decât eventual conform criteriului e) - lipsa mijloacelor de comunicaţii şi infrastructura slab dezvoltată.

Deşi situaţia disparităţilor regionale existente la ora aceasta în România nu indică un decalaj mai mare între regiuni (judeţe) decât în cazul Marii Britanii, Olandei sau Greciei, este de aşteptat ca o dată cu o abordare mai "hotărâtă" a reformei economice acest decalaj să crească în defavoarea regiunilor mai slab dezvoltate. Absenţa unor strategii coerente de dezvoltare regională înseamnă practic a lăsa eforturile de reducere a disparităţilor regionale în seama politicilor sectoriale, sau a unor abordări ad-hoc, punctuale. Acest tip de abordare este însă puţin eficace în situaţia în care în România există zone industriale tradiţionale (bazine carbonifere şi siderurgice etc.) caracterizate printr-o foarte slabă diversificare a activitaţilor economice şi zone rurale cu suprafeţe agrare întinse şi o lipsă acută de populaţie activă în agricultură.

Implementarea unei politici de dezvoltare coerente şi implicit a unui cadru instituţional adecvat este relevantă atât din perspectiva evoluţiei interne a disparităţilor regionale, cât şi din perspectiva globalizării şi integrării în structuri trans-naţionale (respectiv UE). Un element important în procesul de implementare a unei astfel de politici este şi capacitatea de monitorizare şi evaluare atât a realităţilor regionale, cât şi a strategiilor aplicate, capacitate care se concretizează prin elaborarea unui sistem de indicatori relevanţi pentru dezvoltarea economică şi socială la nivel regional. De altfel, acesta este un punct extrem de sensibil la ora actuală, deoarece implică în primul rând definirea unor regiuni statistice, care să poată oferi informaţie relevantă.

Unul din efectele propunerilor făcute în Carta Verde a fost preluarea celor 8 regiuni de către Comisia Naţională de Statistică şi utilizarea lor ca regiuni statistice, compatibile cu normele Eurostat (nomenclatura NUTS). Aceasta ridică însă două tipuri de probleme: 1. regiunile de dezvoltare pot suporta un proces de redefinire, ca urmare a noului cadru legislativ şi 2. macroregiunile definite în Carta Verde sunt relativ eterogene în interior şi, în consecinţă, informaţia agregată pe 8 regiuni este dificil de utilizat în scopul elaborării unor măsuri de dezvoltare regională. Propunerile alternative vizează definirea regiunilor statistice în funcţie de cele 15 subregiuni propuse în Carta Verde (D. Sandu, 1998), care prezintă un grad de omogenitate mai ridicat şi permit o analiză mai detaliată a evoluţiei realităţilor regionale.

O problemă rămasă oarecum deschisă este cea a constituirii viitoarelor regiuni de dezvoltare. Cooperarea voluntară se numără, desigur, printre cele mai importante şi dezirabile criterii de definire a regiunilor. Trebuie însă subliniat că "istoria contează", ceea ce înseamnă că viitoarea configuraţie a regiunilor va deveni cadrul de elaborare şi implementare a strategiilor de politica regională pe termen lung. O cooperare bazată pe criterii relative la prezent, cum ar fi afinităţile politice/ etnice între membrii consiliilor judeţene ai diferitelor judeţe, prezintă riscul unei viitoare chestionări şi contestări a componentei unei regiuni constituite pe astfel de criterii. Dacă zonele defavorizate şi ariile prioritare sunt în mod firesc supuse unor acţiuni de redefinire, în cazul regiunilor de dezvoltare. care implică un proces relativ complex de "construcţie instituţională". încercările de redefinire nu pot avea decât un impact negativ asupra eficienţei strategiilor regionale de dezvoltare.

Un aspect deocamdată nedefinit al politicii regionale este cel al criteriilor şi metodologiei folosite pentru acordarea finanţării/granturilor şi alocarea fondurilor. Acest aspect corespunde de altfel unei mai vechi dileme a politicilor regionale: ajutorul acordat de stat trebuie dirijat cu prioritate către regiunile mai dezvoltate, în ideea că ele se vor transforma în "regiuni locomotivă" (I. Ianoş, 1998) în privinţa creşterii economice, sau spre regiunile slab dezvoltate, deşi în acest caz efectul ajutoarelor acordate nu va fi vizibil decât pe termen lung?

Opţiunea pentru prima variantă, în cazul României ar însemna, pe de o parte, o adâncire semnificativă a disparităţilor pe termen scurt şi mediu (cu riscul ca ea să se reproducă şi pe termen lung), iar pe de altă parte, ar garanta probabil un efect imediat în ce priveşte atragerea de investiţii străine şi implicit dezvoltarea economică. Modalitatea de definire a celor opt regiuni de dezvoltare pe baza criteriului de integrare funcţională, propusă în Carta Verde, scoate în evidenţă o a treia alternativă, care pune accent pe alocarea preferenţială a fondurilor către centrele de dezvoltare din regiunile sărace, centre care să funcţioneze ca poli de creştere pentru respectiva zonă (D. Sandu, 1998).

Dincolo de opţiunea pentru una sau alta dintre aceste alternative, procesul de alocare a fondurilor ridică o altă problemă, deosebit de importantă, şi anume pe cea a competiţiei. Deşi nu apare explicit nici în Carta Verde, nici în Legea privind dezvoltarea regională, acest aspect decurge firesc din modalitatea de elaborare a cadrului instituţional, prin care principalul instrument financiar al Agenţiilor de Dezvoltare Regională (respectiv Fondul de Dezvoltare Regională) are ca principală sursă de constituire Fondul Naţional de Dezvoltare Regională care, în cele din urmă este o resursă limitată. Consecinţa firească a acestui fapt nu poate fi decât competiţia între agenţii (respectiv proiectele şi programele propuse de acestea) pentru a atrage o cât mai mare finanţare din acest fond . Problema competiţiei în ce priveşte obţinerea granturilor este unul din "punctele fierbinţi" ale oricărei strategii care implica un astfel de aspect, datorită puternicei legături între competiţie şi performanţa instituţională.

În general, competiţia produce stimulente şi impune o disciplină care are ca rezultat un nivel mai înalt de performanţă. Dacă în domeniul economicului lucrurile sunt relativ clare, relaţia dintre competiţie şi performanţă fiind în cele mai multe cazuri una de determinare directă şi pozitivă, în domenii precum cel care face obiectul acestui capitol relaţia dintre competiţie şi performanţă instituţională este condiţionată de gradul de specificitate al activităţilor instituţiilor (i.e. gradul în care e posibilă specificarea obiectivelor unei activităţi particulare, a metodelor pentru atingerea acestor obiective şi a căilor de a controla atingerea obiectivelor) (A. Israel,

1994).

În cazul actorilor instituţionali relevanţi pentru politica de dezvoltare regională (în speţă ADR) se poate vorbi în general de un grad de specificitate mai degrabă redus, dezavantaj care poate fi compensat a) la nivelul agenţiilor prin accent pus pe formarea şi profesionalizarea personalului, b) printr-o cât mai mare transparenţă în ceea ce priveşte criteriile de alocare a resurselor de la nivel central c) de o coerenţă ridicată a "filozofiei"/principiilor care fundamentează strategia naţională şi bineînţeles de o cât mai clară explicitare a acesteia /acestora.