Administraţia publică locală reprezintă totalitatea autorităţilor publice locale constituite, în condiţiile legii, pentru promovarea intereselor generale ale locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale.[1]
Deci, prin administraţie publică locală se înţelege un ansamblu de autorităţi şi organe locale statale şi nestatale, care deţine o structură proprie şi un potenţial uman încadrat în anumite funcţii şi demnităţi publice care activează în baze profesionale şi realizează activităţi de prestaţie a diferitor servicii publice necesare membrilor colectivităţii umane organizate în unitatea administrativ-teritorială respectivă.
În dependenţă de calitatea şi numărul serviciilor acordate populaţia judecă şi apreciază activitatea guvernanţilor.
În acest sens, un deosebit interes prezintă opiniile ilustrului profesor francez Leon Duguit precum că, serviciul public constă în obligaţia, de natură juridică, a celor care guvernează într-o anumită ţară de a asigura neîntrerupt desfăşurarea unei activităţi. Puterea guvernanţilor, afirma Leon Duguit, nu se poate menţine de o manieră durabilă decît prin credinţa guvernanţilor că deţinătorii puterii le fac serviciile de care au nevoie, că lor le este profitabilă activitatea acestora. Masa guvernaţilor a avut întotdeauna certitudinea că deţinătorii puterii nu ar putea să le impună în mod legitim supunere decît prin prestare de servicii şi numai în măsura în care sunt prestate.
Mai mult decît atît, Leon Duguit a ajuns la concluzia că dreptul public nu mai este fondat pe dreptul subiectiv al statului, pe suveranitate, ci se bazează pe noţiunea de funcţie socială a guvernanţilor, avînd ca obiect organizarea şi funcţionarea serviciilor publice. Chiar şi legea, susţine Leon Duguit, este, înainte de toate, legea unui serviciu public, deoarece guvernanţii sunt obligaţi, din punct de vedere juridic, să asigure funcţionarea serviciilor publice edictînd în acest scop reguli generale.
Bineînţeles, are perfectă dreptate profesorul Leon Duguit, deoarece întradevăr, satisfacerea nevoilor sociale în interes public local are loc prin intermediul serviciului public, care, într-o formulă concentrată, constituie elementul de bază din activitatea aparatului de stat, aceasta avînd ca scop stabilirea direcţiilor principale ale politicii interne şi externe ale statului, stabilirea cadrului legislativ necesar, aducerea la îndeplinire a legilor sau, în limitele legii, prestarea serviciilor publice ca mecanism de realizare a sarcinilor statului.
Profesorul Antonie Iorgovan, vorbind de activitatea administraţiei publice, releva precum că, expresia „aduc la îndeplinire legile” are următoarea semnificaţie:
- a) legea este „plafonul” administraţiei publice;
- b) principiul legalităţii este principiul fundamental al administraţiei publice;
- c) aplicarea legii presupune şi adoptarea de acte normative de către administraţie (organizarea executării legii);
- d) actele administrative normative au forţă juridică inferioară legii şi se ierarhizează în funcţie de poziţia şi competenţa organului de la care emană;
- e) orice act individual sau orice operaţiune materială (pavarea unei srtrăzi, transportul de persoane, dirijarea circulaţiei, constrîngerea la tratament medical în cazul bolilor transmisibile, blocarea bunurilor care nu corespund calitativ, sacrificarea animalelor bolnave pentru a se împiedica extinderea epizotiei, eliberarea unei autorizaţii, aplicarea unei sancţiuni etc.) reprezintă o exercitare la cazul concret al legii.
Cu alte cuvinte, „îndeplinirea legii” presupune atît o activitate de organizare, de pregătire a executării, cu caracter normativ (hotărîri, circulare, instrucţiuni de la Guvern în jos), cît şi o activitate de executare la cazul concret (emitere de acte unilaterale, încheiere de contracte, efectuarea de operaţii materiale).[2]
Deci, prestarea serviciilor publice de către organele incluse în sistemul aparatului de stat reprezintă o formă specifică de realizare a puterii de stat. Altfel spus, serviciul public constă în obligaţia, de natură juridică, a celor care se află la guvernare de a asigura desfăşurarea constantă a unor activităţi anumite. În sens organic, serviciul public semnifică un tip de organizare, o structură de administrare, în sfîrşit - un ansamblu de agenţi şi de mijloace materiale, alocate în vederea împlinirii unui interes specific sau a unor scopuri specifice. În sens material, serviciul public prevede o activitate de interes general, o misiune de utilitate publică, realizată prin intermediul a două elemente componente: un scop şi un Erast Tarangul în definiţia serviciului public pune accentul numai pe activitate şi nu include şi organul care îl exercită.
Astfel, serviciul public este definit, în viziunea sa, ca orice activitate a autorităţilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes general, care este atît de importantă, încît trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu (de exemplu, poliţia, învăţămîntul, justiţia, transporturile pe căile ferate, asistenţa socială). Caracterizînd noţiunea de serviciu public,
Erast Tarangul evidenţiază următoarele particularităţi ale acestuia:
a) este o activitate a autorităţilor publice (organele de stat, judeţ, comună, stabilimente publice etc.). O activitate a particularilor, desfăşurată din iniţiativă particulară, chiar dacă ar urmări satisfacerea unei nevoi de interes general, cum este de exemplu activitatea stabilimentelor de utilitate publică, nu poate să aibă caracterul de serviciu public;
b) activitatea autorităţilor publice trebuie să urmărească un interes general;
c) activitatea autorităţii publice trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu.
Astfel, pentru satisfacerea cerinţelor (hrană, locuinţă, transport, cultură, sănătate), membrilor unei colectivităţi umane sunt înfiinţate anumite organisme sociale, sub denumirea de servicii publice.[3]
La moment, există două accepţiuni în legătură cu definirea noţiunii de serviciu public:
- Definire în sens material sau, altfel spus, ca tip de activitate de interes general pe care administraţia înţelege să şi-o asume.
- Definire în sensul organic sau, altfel spus, organismul prin intermediul căruia se realizează o activitate de interes general.
În ceea ce priveşte componenta materială, activitatea de satisfacere a unor interese generale îmbracă nenumărate forme, în funcţie de natura cerinţelor sociale, de amploarea acestora, la nivel local sau la nivel naţional, de ansamblul regulilor de drept aplicabile unui serviciu public, având un pronunţat caracter prestator.
Cât priveşte componenta formal-organizatorică, aceasta nu poate disociată de cea materială, pentru că nu se poate imagina prestarea unui serviciu fără a exista organismele sau agenţii specializaţi în domeniul respectiv. Oricare dintre componentele structurii funcţionale a sistemului administraţiei publice - instituţia publică, regia autonomă - pot realiza într-o mai mare sau mai mică măsură şi activităţi de prestaţie, servicii publice. Dacă instituţia publică se manifestă în principal ca autoritate, regia autonomă este creată tocmai pentru prestarea unor servicii publice.[4]
Totodată, profesorul român Paul Negulescu înţelege prin serviciu public un organism administrativ, creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei publice creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi interminentă.[5]
În sens organic, serviciul public semnifică un tip de organizare, o structură de administrare, în sfârşit - un ansamblu de agenţi şi de mijloace materiale, alocate în vederea împlinirii unui interes specific sau a unor scopuri specifice.[6]
La rîndul său, serviciile publice sunt supuse unui regim juridic special numit regimul administrativ. Organizarea şi conducerea lor are la bază principii speciale care nu se găsesc în organizarea activităţii particulare şi care are ca scop asigurarea unei regulate şi continue funcţionări a serviciului public.
Noi nu susţinem această viziune, considerînd că serviciul public nu poate fi constituit numai dintr-un singur element, cum ar fi activitatea, deoarece serviciul public constituie un ansamblu de mijloace (umane, materiale, financiare, informaţionale etc.), puse în mişcare printr-o activitate, în vederea satisfacerii unui scop general specific. În sens organic serviciul public semnifică un tip de organizare, o structură de administrare, un ansamblu de agenţi şi de mijloace materiale.[7]
Pentru aceasta este nevoie de autoritatea publică responsabilă care va organiza serviciul, organul care va gestiona serviciul sau care va efectua activitatea şi va fi responsabil de prestaţia acestuia, precum şi resursele materiale, financiare şi de alt gen. În acest sens Ion Popescu Slăniceanu specifică precum că pentru un serviciu public este nevoie de o voinţă politică exprimată într-un act juridic de înfiinţare, act în care se precizează care sunt şi cum se asigură mijloacele materiale şi băneşti, resursele umane, necesare desfăşurării activităţii şi, nu în ultimul rînd, competenţa pe care i-o asigură.[8]
Serviciile publice locale sunt organizate de autorităţile publice locale, (consilii locale, primării). Serviciile publice pot fi oferite şi de organisme private, atunci cînd prestarea lor se realizează în interes general.
În Republica Moldova, prin Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public noţiunea de serviciu public se defineşte ca activitate de interes public, organizată şi desfăşurată de către o autoritate publică.[9]
În acelaşi timp Legea serviciului public abrogată trata serviciul public mult mai amplu şi stipula că serviciul public este o totalitate a autorităţilor publice şi activitatea persoanelor ce ocupă posturi în aparatul acestor organe, îndreptată spre realizarea împuternicirilor acestor autorităţi în scopul dezvoltării economiei, culturii, sferei sociale, promovării politicii externe, apărării ordinii de drept şi asigurării securităţii naţionale, ocrotirii drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor.[10]
După cum putem observa, în definiţie se face referinţă la un ansamblu de autorităţi publice, şi la activitatea pe care o desfăşoară personalul din cadrul acestor autorităţi. Faptul că legea stabileşte unele definiţii îi duce în derută şi pe unii autori care încearcă a defini serviciul public în parametrii stabiliţi de lege. Bineînţeles, definiţia serviciului public preluată din textul legii este incompletă şi nu poate cuprinde toate elementele specifice care o caracterizează şi-i demonstrează natura juridică. Este bine ştiut faptul că administraţia publică este constituită din totalitatea serviciilor publice şi nu invers.
Confirmă aceasta şi Anton Trăilescu care susţine că serviciul public din punct de vedere formal poate fi privit ca un ansamblu de structuri ale administraţiei publice, administraţia publică reprezentînd ea însăşi, o reţea de servicii publice.[11]
Totodată, Legea Republicii Moldova nr. 793 din 10.02.2000 privind contenciosul administrativ,[12] cît şi Legea contenciosului administrativ a Romîniei nr. 554/2004, definesc serviciul public mai corect spunînd că aceasta este o activitate de interes public organizată sau autorizată de o autoritate publică în scopul satisfacerii unui interes public. Oricum, nici aceste definiţii, deşi corecte, nu sunt complete. În acest sens, are perfectă dreptate prof. Victor Popa cînd spune că o lege nu trebuie, în textul ei, să stabilească definiţii ştiinţifice pentru că ele nu sunt şi nu pot fi axiome, ci sunt noţiuni discutabile şi demonstrabile. Mai mult decît atît, există diferite doctrine, şcoli juridice care dau interpretări diferite unora şi aceloraşi noţiuni.[13]
Concluzionînd cele spuse, vom defini serviciul public ca un organism administrativ, înfiinţat de către stat sau autorităţile publice locale, ca un ansamblu de activităţi realizate de aparatul de stat pentru a satisface nevoile sociale în interes public, constituind mijlocul prin care se realizează funcţiile specifice ale statului.
În sens organic, serviciul public semnifică nu numai un tip de organizare, o structură de administrare, dar şi un ansamblu de agenţi şi de mijloace materiale, alocate în vederea îndeplinirii unui interes specific sau a unor scopuri specifice pe care le utilizează o autoritate publică.[14]
Vom concretiza că, întra-devăr, orice structură administrativă sau serviciu public este constituit dintr-un ansamblu de persoane sau un corp administrativ, care dispune de o anumită competenţă pentru a realiza sarcinile puse în faţa serviciului public. Prof. Valentin Prisăcaru spune că organismele administrative sau serviciile publice sunt dotate cu funcţii publice, adică cu acele atribuţii, puteri şi competenţe de a da satisfacţie unor anumite interese generale. Aceste funcţii trebuie să fie ocupate de persoane cu o calificare de specialitate care să realizeze concret, atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă în cadrul serviciului public.
Adică să fie ocupate, precizează Valentin Prisăcaru, de funcţionari publici, cu drepturi şi îndatoriri corespunzătoare.
Serviciile publice au fiecare cîte o specialitate, conform nevoii sau interesului respectiv, ele neputînd îndeplini, în acelaşi timp, şi alte activităţi în afara celor determinate de lege. Deci conceptual serviciul public trebuie perceput mai întîi, consideră Corneliu Manda, ca un mod de satisfacere a nevoilor umane, fiecărei astfel de nevoi corespunzîndu-i o activitate distinctă, organizată de autorităţile publice statale sau locale. Concomitent cu înmulţirea şi diversitatea nevoilor colectivităţii naţionale sau locale, factorii ce au determinat intervenţia comunei, oraşului, judeţului sau a statului pentru satisfacerea acestora, serviciul public s-a impus treptat prin omniprezenţa sa, devenind elementul central al administraţiei publice.[15]
[1] Art.1 din Legea nr.436 din 28.12.2006 „privind administraţia publică locală”, Publicat : 09.03.2007 în Monitorul Oficial Nr. 032
[2] Antonie Iorgovan, „Drept administrativ”, Vol.I, Ed. Hercules, 1993, pag.97
[3] Ioan Alexandru, „Drept Administrativ”, Ed.: Lumina Lex, Bucureşti, 2005, pag.168
[4] Ioan Alexandru, op.cit., pag.169
[5] Ioan Alexandru, Lucia Matei, „Serviciile Publice”, Ed.: Economica, Bucureşti, 2000, pag.88
[6] V.Mocanu, „Descentralizarea Serviciilor publice”, Ed.:TISH, 1999, pag.7
[7] Victor Popa, Igor Munteanu, Victor Mocanu, „De la centralism spre descentralizare”, Ed.: Cartier administratriv, 1998, pag.139
[8] Ion Popescu Slгniceanu, Teoria funcюiei publice, Ed. Evrika, Brгila, 1999, pag.21
[9] Art.2 din Legea nr.158 din 04.07.2008 „cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public”, Publicat la 23.12.2008 în Monitorul Oficial Nr.230-232
[10] Art.1 din Legea Republicii Moldova abrogată nr.443 „serviciului public”, adoptată la 04.05.1995, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.061 din 02.11.1995
[11] Anton Trăilescu, Drept administrativ, Tratat elementar, Ed. All Beck, Bucureşti, 2002, pag.89
[12] Art.2 din Legea nr.793 din 10.02.2000, „contenciosului administrativ”, Publicat: 18.05.2000 în Monitorul Oficial nr.057
[13] Victor Popa, Funcţia publică оn contextul reformei serviciului public, Revista Politici Publice, nr.1, Ianuarie 2007, pag.7
[14] Valentin I. Prisгcaru, Tratat de drept administrativ, Partea generalг, Ed. All Beck, Bucureєti, 1996, pag.132
[15] Corneliu Manda, Drept administrativ, Ed. Victor, Bucureєti, 2000, pag.99