Indiferent de forma de organizare, serviciile publice locale au la bază anumite reguli, unele cu valoare de principii care fundamentează activitatea organismului ce desfăşoară activităţi de prestaţie în regim public şi trebuie deci respectate în egală măsură atît de administraţia publică organizatoare, cît şi de către agenţii economici sau organismele private nonprofit, cărora li s-au încredinţat aceste activităţi de interes public.
Printre acestea vom evidenţia:
- Principiul egalităţii tuturor cu privire la funcţionarea serviciilor publice care izvorăşte din principiul egalităţii tuturor cetăţenilor în faţa legii.
Urmează de accentuat că potrivit prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.[1]
Însă acest principiu nu înseamnă o egalitate absolută, deoarece cetăţenii nu pot fi consideraţi egali decît dacă sunt în situaţii identice. Cel mai convingător exemplu, în acest sens, poate servi tratarea diferită a clienţilor mai ales în ceea ce priveşte tarifele care le sunt aplicabile, în cazul serviciilor publice industriale şi comerciale. Astfel că pentru unele categorii de cetăţeni, statul subvenţionează plata tarifelor pentru unele servicii publice cum sunt: energia electrică, gazele naturale, încălzirea etc. În acest caz avînd drept principiu de bază veniturile uzagerilor serviciilor publice, statul acordă compensaţii nominative păturilor socialmente vulnerabile, deoarece inechităţile sociale nu trebuie să aducă atingere egalităţii în drepturi a cetăţenilor.[2]
- Principiul continuităţii, care semnifică permanenţa serviciului public, nefiind acceptate întreruperile.
Principiul continuităţii serviciilor publice porneşte de la scopul acestuia care este satisfacerea interesului general, iar întreruperea în funcţionarea serviciului respectiv riscă să provoace grave perturbări în viaţa naţiunii. Serviciile publice nu se înfiinţează pentru a răspunde unor nevoi trecătoare ale cetăţenilor, ci pentru a răspunde unor nevoi permanente. în consecinţă, este de neconceput ca serviciul să funcţioneze cu întrerupere.[3]
După cum menţionează Ioan Alexandru teoretic acest principiu este cel mai important principiu al serviciului public care decurge din permanenţa statului precum şi din necesitatea asigurării nevoilor de interes general fără întreruperi.[4]
Atît administraţie publică centrală, cît şi administraţie publică locală îşi realizează sarcinile prin serviciile publice administrative pe care le înfiinţează pentru a satisface continuu în interese generale, la nivel central, de către administraţia publică centrală şi la nivel local, în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale în care funcţionează, de către administraţia publică locală.[5]
- Principiul adaptabilităţii, care rezidă din necesitatea adaptării serviciului public la schimbările şi exigenţele interesului general.
Pentru a realiza pe deplin necesităţile cetăţenilor serviciul public trebuie să urmărească nevoile acestora; mai mult, potrivit acestui principiu administraţia are obligaţia de a îmbunătăţi continuu prestarea serviciului public.
În unele cazuri adaptarea serviciului public la necesităţile populaţiei implică doar sarcina autorităţilor publice competente a constata modificarea interesului general şi de a dispune adaptarea cu acest interes general a serviciului public. Alteori, pe lîngă acestea, administraţia poate impune diverse obligaţii uzagerilor, cum ar fi mărirea tarifelor.[6]
Principiul adaptabilităţii are următoarele implicaţii:
- administraţia poate modifica oricînd regulile de organizare şi funcţionare ale serviciului public, beneficiarii serviciului public neavînd un drept de a menţine condiţiile de funcţionare ale acestuia;
- dreptul de a modifica unilateral şi de a rezilia contractul de concesiune a serviciilor publice de către concedent atunci cînd există necesităţi de adaptare a serviciului public. Potrivit dispoziţiilor Legii „cu privire la concesiuni”, modificarea clauzelor contractului de concesiune se face „în cazul în care apar circumstanţe deosebite de cele care au fost prevăzute la acordarea concesiunii”.[7]
În acest sens, modificarea unilaterală a contractului de concesiune vizează aspecte legate de organizarea, funcţionarea şi condiţiile de exploatare a serviciului public.
Deci, adaptabilitatea la nevoia socială este determinată de faptul că nevoile sociale sunt în continuă diversificare şi modificare cantitativă şi calitativă, iar serviciul trebuie să răspundă prompt şi eficient la evoluţia nevoilor colective şi exigenţele interesului general.[8]
- Principiul neutralităţii ce semnifică faptul că serviciul public trebuie să funcţioneze avînd ca unic scop satisfacerea interesului general şi nu a altor interese.[9]
Acest principiu mai apare şi sub denumirea neutralităţii şi prevede că neutralitatea garantează liberul acces al tuturor cetăţenilor fără discriminare, la serviciile publice. Ea implică laicitatea statului, imparţialitatea funcţionarilor publici şi interdicţia oricărei discriminări bazate pe convingeri politice, filozofice, religioase, sindicale sau care ţin de originea socială, sex, stare de sănătate, origine etnică.
În afară de principiile care stau la baza organizării şi funcţionării serviciilor publice, Maria Orlov consideră că ele trebuie să fie flexibile, dinamice şi eficiente, de cea mai înaltă calitate şi la costuri cît mai mici.[10] Ne raliem şi noi acestei opinii, considerînd că am putea adăuga la principiile enunţate mai sus: principiul acomodabilităţii (flexibil, dinamic) şi principiul eficienţei (îndreptat, calitativ, preţ rezonabil).
Totodată, principiul eficienţei serviciului public este impus de faptul că toate cheltuielile necesare se suportă de la buget, adică din taxele şi impozitele plătite de cetăţeni.
În aceste condiţii, administraţia este obligată să găsească cel mai bun raport între eforturile (costurile) făcute şi efectele obţinute, respectiv cantitatea şi calitatea serviciilor prestate cetăţenilor. Acest principiu trebuie avut în vedere în toate fazele şi etapele de elaborare a capitolelor de cheltuieli bugetare necesare funcţionării serviciilor publice.[11]
Pe de altă parte, eficienţa presupune satisfacerea tot mai completă a nevoilor cetăţeanului, ceea ce face ca, de cele mai multe ori, cheltuielile prevăzute în buget să fie depăşite. Este însă preferabil să fie satisfăcut interesul public, chiar dacă administraţia va face datorii, întrucît scopul de a fi al acesteia este tocmai satisfacerea tuturor condiţiilor pentru desfăşurarea normală a vieţii publice. Cu cît serviciul public este mai bine structurat, organizat şi condus, cu atît banul public este mai bine folosit, cu alte cuvinte, funcţionează mai eficient.[12]
Vorbind despre principiile care stau la baza organizării serviciilor publice nu trebuie să pierdem din vedere faptul că atît Constituţia Romîniei cît şi a Republicii Moldova[13] enunţă în calitate de principiu în organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale principiul descentralizării serviciilor publice.
Prin descentralizare trebuie să înţelegem acordarea unei anumite autonomii unui serviciu public, conferindu-i acestuia personalitate juridică, sau o repartizare armonioasă a funcţiilor între diferite ramuri ale administraţiei.[14]
Prin urmare, condiţiile de bază pentru realizarea descentralizării serviciilor publice sunt: desprinderea unui serviciu public din competenţa centrală sau locală prin acordarea unei anumite autonomii, conferirea acestui serviciu de personalitate juridică, a unui patrimoniu şi a propriilor organe de conducere. Esenţa descentralizării serviciilor publice constă în a satisface cu promtitudine şi maximă eficienţă interesele specifice ale unei colectivităţii. Ioan Vida menţionează că descentralizarea serviciilor publice presupune acordarea personalităţii juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic şi plasarea lor sub regulile tutelei administrative. În măsura în care aceste standarde nu sunt realizate de serviciile exterioare ale administraţiei publice centrale nu ne aflăm în prezenţa descentralizării acestor servicii, ci a deconcentrării acestora.[15]
Descentralizarea serviciilor publice, precizează Ioan Vida, trebuie concepută şi ca repartizare a funcţiilor între diferitele ramuri ale administraţiei. În general, descentralizarea serviciilor publice se realizează prin constituirea unor instituţii publice sau a unor instituţii de utilitate publică, înzestrate cu personalitate juridică, bazate pe proprietatea publică ori privată, a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice.[16] Prin urmare, procesul descentralizării serviciilor publice presupune:
- a) transferarea de atribuţii de la organele centrale de specialitate către autorităţile publice locale;
- b) acordarea serviciului public transferat prin personalitate juridică şi o autonomie faţă de organul care a efectuat transferarea, sau, altfel spus, ruperea oricăror legături pe verticală;
- c) serviciul public descentralizat poate să se bazeze pe proprietate publică sau pe proprietate privată, fie a unor persoane fizice sau juridice.
În literatura de specialitate criteriile şi gradul descentralizării administrative depind de mai multe criterii, printre care vom menţiona cele evidenţiate de Erast Ditti Tarangul:
- numărul serviciilor publice date în competenţa autorităţilor locale, cu cît numărul acestora este mai mare, cu atît va fi mai mare şi descentralizarea şi invers, cu cît numărul acestor servicii publice va fi mai mic, cu atît şi descentralizarea este mai redusă;
- modul cum sunt organizate autorităţile publice locale şi raporturile lor cu cele centrale;
- forma în care se exercită controlul special efectuat de autoritatea centrală (tutela administrativă).
Gradul descentralizării pe servicii poate fi mai mare sau mai mic şi depinde de forma de organizare şi funcţionare a serviciului dat. Eugen Popa consideră că ceea ce distinge cele două moduri de organizare şi funcţionare a serviciilor publice este tocmai prezenţa sau absenţa personalităţii juridice.[17]
Începînd de la interesele colectivităţilor locale de prim nivel este necesară o conexiune cu interesele unităţii administrativ-teritorială de nivelul doi, iar aceasta trebuie să-şi racordeze interesele cu cele naţionale. Numai în cazul în care fiecare nivel va ţine cont de necesităţile vitale ale fiecărei colectivităţi, dacă eforturile vor fi coordonate putem vorbi despre o reformă eficientă a sistemului administrativ şi, în special, despre o descentralizare reală.
În concluzie, ne raliem opiniei lui Victor Mocanu, care evidenţiază criteriile în baza căror trebuie efectuată descentralizarea serviciilor publice:
- descentralizarea acestor servicii pînă la nivelul de administrare cel mai apropiat de cetăţean;
- autoritatea administraţiei publice care asigură serviciile publice trebuie să dispună de competenţe şi resurse necesare în acest domeniu, prevăzute de legislaţia în vigoare;
- autoritatea administraţiei publice trebuie să satisfacă necesităţile populaţiei
(interesul public) din circumscripţia dată.[18]
În organizarea administrativă a unui stat nu poate fi vorba numai de descentralizare sau numai de centralizare, consideră prof. Victor Popa, între ele existînd nenumărate elemente intermediare.[19] Acest “ceva intermediar” poartă denumirea de deconcentrare şi este definit ca un transfer de atribuţii, de putere decizională, de servicii şi mijloace, de la nivel central către un plan local, în favoarea unor agenţi de stat situaţi la nivel local.
Ioan Vida observă că deconcentrarea reprezintă un “paleativ adus principiului centralizării”, prin uzul căruia se încearcă a se evita consecinţele negative aduse de supracentralizarea guvernului central; sistemul administrativ îşi păstrează caracteristicile de sistem centralizat, deoarece autorităţile de stat locale sunt prelungirile teritoriale ale administraţiei centrale.[20]
Astfel, trebuie să înţelegem că deconcentrarea nu creează agenţi administrativi independenţi, ea doar deplasează locul puterii de decizie, reprezentînd astfel o variantă a centralizării şi nu un aspect al descentralizării, aceste noţiuni fiind uneori confundate de diferiţi autori.
Din caracteristicile făcute descentralizării şi deconcentrării se observă cu uşurinţă că acţiunile şi consecinţele care intervin în urma aplicării lor sunt diametral opuse şi nu se pot confunda. În cazul descentralizării, responsabile de prestarea serviciilor publice devin autorităţile publice descentralizate (consiliile locale şi clele judeţene), iar, în condiţiile deconcentrării, responsabile de prestare sunt autorităţile publice ale administraţiei de stat. În sistemul deconcentrat, statul prin ministere şi alte servicii centrale de specialitate reprezintă interesele colective ale întregii naţiuni. Oricum, aceste principii, deşi detaşează responsabilităţile celor care prestează diferite tipuri de servicii publice ele au în acelaşi timp şi o unitate, deoarece prin intermediul lor se realizează funcţiile statului sau interesul general al cetăţenilor.
Mai mult de atît, potrivit prevederilor constituţionale Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice,[21] în scopul asigurării unităţii de acţiune a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, de organizare şi aplicare în concret a legilor şi celorlalte acte normative. Ca autoritate publică centrală, Guvernul coordonează şi controlează activitatea ministerelor, a celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale.
În afară de principiile menţionate mai sus, noi considerăm că în organizarea serviciilor publice trebuie inclus şi principiul eligibilităţii, graţie faptului că parlamentul şi autorităţile publice locale, ca autorităţi reprezentative sunt constituite în baza alegerilor, sau, altfel spus, sunt autorităţi elective.
Totodată, caracterul electiv constituie o trăsătură specifică a autorităţilor publice reprezentative. Prin alegeri, autorităţile învestite cu dreptul de a guverna în numele poporului obţin calitatea de a fi reprezentative şi publice. Caracterul electiv îşi are geneza în doctrina lui Montesquieu de suveranitate naţională, potrivit căreia naţiunea îşi desemnează ea însăşi reprezentanţii din imposibilitatea de a-şi exercita nemijlocit voinţa. Această desemnare are loc prin alegeri, de preferinţă directe.
Caracterul electiv este indispensabil legat de calitatea reprezentativă a autorităţii respective, deoarece:
- o evidenţiază de alte organe învestite cu dreptul de a conduce, administra, conferindu-i putere deosebită;
- creează o strînsă legătură politico-morală între electorat şi autoritatea reprezentativă;
- oferă independenţă autorităţii reprezentative faţă de alte organe publice;
- asigură succesiunea guvernanţilor la conducerea societăţii în funcţie de voinţa majorităţii corpului electoral, exprimată prin alegeri libere şi periodice.[22]
Succesiunea, rotaţia sau reînnoirea cadrului electiv este o condiţie constituţională,1 ce asigură participarea mai largă a reprezentanţilor la exercitarea puterii şi totodată nu permite autorităţii reprezentative uzurparea şi monopolizarea puterii.
Constituţia Republicii Moldova în acest sens prevăd că parlamentul este autoritate reprezentativă supremă,[23] iar autorităţile publice locale se aleg în baza principiului eligibilităţii.[24]
Parlamentul, prin funcţia legislativă, satisface interesul general al societăţii stabilind comportamentul persoanelor fizice şi juridice în stat, iar autorităţile publice locale satisfac o parte din interesele generale ale societăţii, cele care au un caracter local sau regional. Astfel, serviciile publice oferite de autorităţile reprezentative pot fi clasificate în servicii de legiferare şi servicii publice administrative.
Astfel, putem considera că satisfacerea interesului general al întregii colectivităţi umane care formează statul se efectuează prin intermediul serviciilor publice de interes naţional şi interes local, iar cele patru funcţii ale statului (legislativă, executivă, administrativă, judecătorească) cuprind activitatea tuturor serviciilor publice destinate să asigure satisfacerea intereselor generale, uzînd în acest scop de prerogative specifice puterii publice.
[1] Al.2 art.16 al Constituţiei Republicii Moldova, din 29.07.1994, Publicat: 18.08.1994 în Monitorul Oficial Nr. 1
[2] Mihai Bîrgău, Liliana Belecciu, op.cit. pag.486
[3] Mihai Bîrgău, Liliana Belecciu, op.cit. pag.485
[4] Ioan Alexandru, „Drept Administrativ”, Ed.: Lumina Lex, Bucureşti, 2005, pag.173
[5] Victor Popa, „Ghidul primarului”, Ed.: ARC, 2001, pag.191
[6] Mihai Bîrgău, Liliana Belecciu, op.cit. pag.487
[7] Al.2 art.14 din Legea nr.534-XIII din 13.07.95 „cu privire la concesiuni” Monitorul Oficial al R.Moldova nr.67/752 din 30.11.1995
[8] Ioan Alexandru, „Drept administrativ”, Ed.: Lumina Lex, Bucureşti, 2005, pag.175
[9] Corneliu Manda, Drept administrativ, Ed. Victor, Bucureşti, 2000, pag.100
[10] Maria Orlov, Drept administrativ, Ed.: Epigraf, Chişinău, 2001, pag.84
[11] Mihai Manea, op.cit., pag.57
[12] Ioan Alexandru, op.cit., pag.176
[13] Art.109 din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.94, în vigoare de la 27.08.94, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, nr.1
[14] Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.2, Nemira, 1996, pag.531
[15] Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, pag.21
[16] Ioan Vida, op.cit., pag.22
[17] Eugen Popa, Autonomia locală în România, Ed. All BECK, Bucureşti, 1999, pag.173
[18] Victor Mocanu, „Descentralizarea serviciilor publice”, Ed.: Tish, 1999, pag.17
[19] Victor Popa, Drept public, Chiєinгu, 1998, pag.392
[20] Ioan Vida, op.cit., pag.18
[21] Art.96 din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.94, în vigoare de la 27.08.94, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, nr.1
[22] Victor Popa, Drept public, Chişinău, 1998, pag.304
[23] Art.58 din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.94, în vigoare de la 27.08.94, Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, nr.1
[24] Idem, art.109