Administrație publică

Politicile publice se referă în primul rând la ceea ce am putea numi "sector public". În accepţiunea comună sectorul public este reprezentat de instituţiile, organismele şi acţiunile finanţate prin bugetul statului. O asemenea definiţie este mult prea îngustă deoarece nu ia în considerare rezultatul (outcome-ul) guvernământului care se traduce nu numai prin politici bugetare dar - în sensul definiţei lui Easton - şi prin "decizii autoritative" (legi, hotărâri ale guvernului, decizii etc.).

Dar cum diferenţiem sectorul public de cel privat? Forma de proprietate este prima caracteristică ce ne orientează în clasificarea unei instituţii sau intreprinderi în cadrul sectorului public sau a celui privat. Dacă statul este proprietarul instituţiei ne vom gândi că aceasta aparţine sectorului public, dar acest lucru nu este suficient pentru a realiza o delimitare clară între cele două sectoare mai ales că unele instituţii se pot situa la graniţa dintre cele două (clinicile particulare care sunt finanţate şi de la bugetul de stat ). Nici domeniul de activitate nu este un criteriu suficient pentru că putem avea o competiţie între instituţii publice şi private care au acelaşi domeniu de activitate (de exemplu între o universitate "de stat" şi o universitate "privată").

O diferenţiere pe baza finalităţii, a scopului pe care şi-l propun organizaţiile (vezi Baudouin Meunier, 1992)¹ arată că acestea sunt:

Organizaţii publice care sunt deschise spre exterior ("extrovertite") deoarece îşi propun să modifice unele caracteristici ale mediului social înconjurător; făcând acest lucru ele exercită un impact asupra unui aspect ce caracterizează societatea în ansamblul ei (fie că este vorba despre educaţie, sănătate, infrastructură etc.) şi deci asupra unui mare număr de cetăţeni;

• Organizaţii private (comerciale) care sunt repliate spre sine ("introvertite") deoarece îşi propun să realizeze acele activităţi care să le permită să obţină profituri; chiar dacă acţiunile lor pot influenţa un mare număr de oameni (cum ar fi de exemplu cazul unei mari firme producătoare de maşini care are fabrici răspândite pe întreg teritoriul unei ţări şi numără sute de mii de angajaţi) scopul principal este de a realiza un profit pentru acţionari.

 

Dar nici această diferenţiere nu este suficientă, pe de o parte şi organizaţiile publice sunt interesate de obţinerea unui "profit" - fie că acesta se numeşte un mediu curat sau educaţie pentru toţi - iar criteriile de eficienţă sunt la fel de importante. In acelaşi timp şi o mare firmă comercială este interesată de aspecte ce nu ţin neapărat de un profit financiar sau chiar sunt în contradicţie cu maximizarea profitului - de exemplu adoptarea unor tehnologii nepoluante pentru a asigura un mediu înconjurător curat.

In schema clasică de separaţie între sectorul public şi cel privat (Mises, 1935)² considera că nu există un compromis posibil între cele două sectoare. Mai exact: "există două metode de conducere a activităţilor în societatea omenească [ ...]. Una este managementul birocratic cealaltă este managementul profitului" (Mises, 1962) .

Dacă încercăm să analizăm trăsăturile care diferenţiază sectorul public de cel privat putem identifica şapte dimensiuni:

 

	Public	Privat
Forma de proprietate	Proprietate publică	Proprietate privată
Sistemul social	Socialism/comunism	Capitalism
Mecanisme de alocarea resurselor	Buget public	Piaţa
Actori principali	Ierarhie/birocraţie	Grupuri aflate în competiţie
Controlul social	Planificare	Laissez-faire
Controlul economiei	Economie de comandă	Piaţă liberă
Valoarea dominantă în societate	Autoritate	Libertate

 

In ceea ce priveşte forma de proprietate, aşa cum am arătat şi mai sus, din punct de vedere juridic, distincţia între proprietatea în sectorul public şi proprietatea în cel privat este clară. Totuşi este de subliniat faptul că în România există şi aşa-numita "proprietate privată a statului", iar pe de altă parte există situaţii în care poate exista şi o proprietate mixtă - de exemplu în cazul unor firme în care statul deţine acţiuni alături de intreprinzători privaţi.

Din perspectiva sistemului social diferenţierea nu mai este atât de categorică. Chiar şi în statele socialiste există o proprietate privată (limitată), după cum în statele capitaliste există şi un sector public.

In ceea ce priveşte mecanismul de alocarea resurselor se poate spune că sectorul public este finanţat prin bugetul de stat în timp ce în cazul sectorului privat mecanismul de alocarea resurselor este cel bazat pe piaţa liberă. Totuşi în democraţiile avansate se constată o întrepătrundere a celor două mecanisme: intreprinderile private pot fi subsidiate cu fonduri de la buget (ca o măsură de protecţie socială, pentru retehnologizare etc.), după cum şi organizaţiile de stat pot beneficia de finanţări obţinute pe baza competiţiei libere pe piaţă (de exemplu locurile cu taxă în universităţile "de stat").

Actorii principali prin intermediul cărora cele două sectoare funcţionează sunt reprezentate de birocraţie respectiv de grupuri de interese aflate în competiţie unele cu altele. Definiţiile care se dau birocraţiei sunt multiple, cea mai frecvent întâlnită definiţie consideră că birocraţia este reţeaua de instituţii (agenţii guvernamentale, birouri, oficii etc.) prin intermediul cărora bunurile şi serviciile publice ajung la nivelul cetăţenilor.

După cum se observă din cele de mai sus nici una dintre cele şapte perechi de termeni nu este suficientă pentru a delimita precis sfera publică de cea privată. Se acceptă la ora actuală că fiecare pereche de termeni descrie o trăsătură ce dinetenţiează sectorul public de cel privat. Literatura de specialitate este extrem de variată în acest domeniu (se pot aminti: Buchanan, 1968; Mueller, 1989; Musgrave and Peacock, 1967; Head, 1974; Pigou, 1962, şi mulţia alţii) ⁴.

Distincţia bunuri publice bunuri private se poate face, din perspectiva abordării finanţelor publice, ţinând seama de faptul că există un set de bunuri caracterizate prin non-rivalitate şi non-excluzie care nu pot fi furnizate de economia de piaţă dar pe care cetăţenii le solicită (vezi în acest sens Jean-Erik Lane, 1995, cap.1) ⁵.

 

Principiu	Bunuri publice	Bunuri private
rivalitate / non-rivalitate	non-rivalitate	rivalitate
excluzie / non-excluzie	non-excluzie	excluzie

 

Principiul rivalităţii/non-rivalităţii se statuează competiţia care există pentru obţinerea unui anumit bun. Accesul sau consumul bunurilor private este condiţionat de o rivalitate, de o competiţie între beneficiari (cel mai ades această concurenţă se manifestă prin plata unei sume de bani, a unui preţ, pentru a folosi bunul privat) - de exemplu ne putem gândi la şcolile private care percep o taxă pentru educaţie şi în care există o rivalitate pentru ocuparea locurilor de studiu. În schimb faptul că cineva beneficiază de un bun public nu se face în dauna altor cetăţeni, nu există o competiţie - de ex. accesul la învăţământul obligatoriu gratuit (mai exact finanţat de către stat).

Principiul excluziei/non-excluziei statuează caracterul deschis sau exclusiv al folosirii unui bun. Folosirea bunurilor private este exclusivă, cei care plătesc "preţul corect" (a se citi "preţul de piaţă") beneficiază singuri de acest bun, în schimb cei care nu achită acest preţ nu au nici o şansă să beneficieze de acesta. Folosirea bunurilor publice este, în schimb, deschisă tuturor cetăţenilor.