Administraţia publică reprezintă un instrument al statului folosit în “scopul satisfacerii interesului general, prin acţiunea puterii publice”[1] , fiind constituită din ansamblul serviciilor publice a căror bună desfăşurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politică.
Din punct de vedere sociologic, administraţia este definită ca un sistem de organizare vastă şi complexă, având legile şi procedurile sale, mijloacele sale de constrângere, obiceiurile şi simbolurile sale, ca şi limbajul şi mijloacele sale de
comunicare.
Administraţia publică este un ansamblu de structuri sociale, o astfel de abordare a administraţiei publice din viziunea structuralistă, conduce la realizarea efectivă a percepţiei sistemice globale a acesteia, cu atât mai mult cu cât “administraţia publică, nu mai poate fi concepută într-o dublă accepţiune, organică şi materială, deoarece elementele de structură sunt concepute ca o integrare a unei activităţi într-un cadru organizatoric determinat”[2].
Din punct de vedere al dreptului administrativ, prin “structura administraţiei publice” înţelegem ansamblul organelor administrative ordonate şi dispuse pe orizontală şi verticală, după anumite criterii (teritoriale şi funcţionale), pe baza unor reguli bine determinate şi între care se stabilesc o varietate de raporturi administrative.
Administraţia publică, prin multitudinea autorităţilor administrative ale statului şi ale colectivităţilor locale, determină ordonarea, pentru realizarea funcţiilor care le au, în baza a două criterii:
1) criteriul teritoritorial – căruia îi corespunde o structură ierarhică;
Potrivit acestui criteriu autorităţile administraţiei publice se vor împărţi în autorităţi centrale şi locale, după raza teritorială în care activează, colectivitatea de cetăţeni fiind aceea care motivează existenţa acestei structuri. Astfel, autorităţile centrale acţionează în interesul colectivităţii umane existente la nivelul statului, iar autorităţile locale pentru rezolvarea intereselor colectivităţilor locale.
2) criteriul competenţei materiale – căruia îi corespunde structura funcţională şi divide autorităţile administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi cu
competenţă de specialitate.
Sistemul autorităţilor administraţiei publice, conform celor două criterii, este constituit din:
- autorităţi centrale cu competenţă generală (Guvernul) şi autorităţi centrale ale administraţiei publice de specialitate (ministerele şi celelalte organe centrale
ale administraţiei publice);
- autorităţi teritoriale – autorităţi ale administraţiei publice de specialitate (servicii publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale);
- autorităţi locale cu competenţă generală (consiliile şi primarii).
Andre de Laubadere, în contextul Constituţiei franceze din 1958, dă noţiunii de administraţie publică un dublu sens, o dată acela de “organizare” şi cel de al doilea de “activitate”.
În primul sens, administraţia este “ansamblul de autorităţi, agenţii şi organisme, însărcinate, sub impulsul puterilor politice, de a asigura multiplele intervenţii ale statului modern în viaţa particularilor prin puterea centrală sau autorităţile locale, cum sunt prefecţii, primarii, consiliile generale şi municipale, funcţionarii, organismele publice”
În al doilea sens, administraţia este “o activitate care, de asemenea, este asigurată de toate organele menţionate şi care le pun în raporturi multiple şi diverse cu administraţii”[3] .
Aceste sensuri indică cele două laturi interdependente ale administraţiei: latura materială sau activitatea propriu - zisă şi latura formală, organizatorică sau structura administrativă, care realizează activitatea.
Interdependenţa este dată de faptul că, nu se poate vorbi de o activitate administrativă fără a identifica şi organul care o desfăşoară, de asemenea nu poate exista o structură administrativă fără ca aceasta să nu primească o atribuţie sau o misiune.
În primul sens, cel material semnifică activitatea administraţiei publice care are drept obiect activitatea de organizare a executării şi executarea în concret a legilor, cu o finalitate ce presupune satisfacerea unor nevoi şi interese generale (dar şi locale) ale colectivităţilor umane, prin asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii către membrii colectivităţilor, executare ce aparţine fie în exclusivitate unor organisme statale, fie alături de acestea şi autorităţilor administraţiei publice locale autonome.
În cel de al doilea sens, cel organic, administraţia publică este înţeleasă ca ansamblul organelor (autorităţi, servicii, instituţii) care pe baza şi în executarea legii realizează o
activitate specifică.
În accepţiunea organică autorităţile publice sunt:
- Preşedintele României;
- Guvernul;
- Ministerele şi alte organe subordonate direct Guvernului;
- Organe centrale de specialitate autonome;
- Instituţii subordonate ministerelor;
- Prefectul;
- Organe locale de specialitate subordonate ministerelor şi conduse de prefect;
- Organe autonome locale (consiliul judeţean, consiliul local, primarul) şi instituţiile subordonate acestora.
Administraţia , după cum reiese şi din prevederile constituţionale, este sarcina exclusivă a executivului, ea neputând fi exercitată de puterea judecătorească şi nici deputerea legislativă, conform principiilor separaţiei puterilor în stat.
În opoziţie cu majoritatea constituţionaliştilor, unii autori de drept administrativ exclud noţiunea de putere “executivă”, înlocuind-o cu aceea de funcţie administrativă. În înţelesul acestora, se consideră că administraţia, în mod tradiţional, este una din funcţiile statului, alături de funcţia legislativă şi de funcţia jurisdicţională.[4]
Opiniile menţionate pun în evidenţă unele divergenţe ce apar între autorii de drept constituţional şi cei de drept administrativ, cu privire la funcţia executivă, care, în opinia constituţionaliştilor nu se confundă cu autorităţile care o exercită. În schimb, în opinia unor specialişti în drept administrativ, administraţia şi executivul reprezintă o unitate structurală unică în ale cărei sarcini intră întregul conţinut al funcţiei executive.
Ţinând seama de cele prezentate reiese că administraţia publică realizează, prin autorităţile menţionate, acte juridice şi operaţiuni materiale, prin care se organizează executarea legii şi se execută legea, fie organizează sau, după caz, prestează direct servicii publice.
[1] Jean Rivero – Droit administratif – Ed.6em Paris Dalloz. 1973, pg.10 şi urm
[2] Ioan Vida - Puterea executivă şi Administraţia Publică, Bucureşti, 1994, p.261 şi urm
[3] Ioan Vida - Puterea executivă şi Administraţia Publică, Bucureşti, 1999, p.128
[4] Andre de Laubadere – Traite de droit administratif, LGDJ, Paris, 1980, p.229