Problema centralizării şi descentralizării în administraţia publică s-a pus şi se pune în orice stat, indiferent de structura sa, de forma de guvernământ şi de regimul politic.
Orice stat, fiind o putere publică, organizată pe un teritoriu delimitat şi recunoscut de celelalte state, are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, ci şi de a-i rezolva interesele atât de diferite de la o persoană la alta sau de la un grup de indivizi la altul. Pentru a-şi îndeplini acest rol, statul îşi împarte teritoriul şi populaţia aflată pe acesta în anumite zone de interese, pe baza diferitelor criterii: geografice, religioase, culturale, etc. Aceste zone mai mici sau mai mari, sunt unităţile administrativ-teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat diverse denumiri: judeţ, ţinut, regiune, oraş, comună, etc.
În toate aceste unităţi administrativ-teritoriale statul a creat autorităţi publice, care să-l reprezinte şi să acţioneze în acestea pentru realizarea intereselor sale, dar şi ale locuitorilor respectivi. În acelaşi scop, statul a creat autorităţi şi la nivel central, care să-l reprezinte şi să asigure realizarea intereselor care se pun la acest nivel şi care apar ca ceea ce este comun şi general tuturor zonelor de interese.
Profesorul Paul Negulescu afirma că în orice ţară sunt două categorii de interese: unele care au un caracter cu totul general privind totalitatea cetăţenilor, întreaga colectivitate şi altele care sunt speciale unei anumite localităţi. Pentru armonizarea acestor categorii de interese statul a creat regimuri juridice sau instituţii speciale, fiecare dintre ele asigurând o rezolvare mai mult sau mai puţin corespunzătoare situaţiilor concrete. În aceste condiţii vorbim de centralizare, descentralizare, deconcentrare, tutelă administrativă.
Centralizarea în administraţia publică înseamnă în plan organizatoric, subordonarea ierahică a autorităţilor locale faţă de cele centrale şi numirea funcţionarilor publici din conducerea autorităţilor locale de către cele centrale, iar în plan funcţional, emiterea actului de decizie de către autorităţile centrale şi executarea lui de către cele locale.
1. Centralizarea administrativă
Centralizarea sau concentrarea este sistemul administrativ care, în general, implică o stânsă dependenţă a autorităţilor locale faţă de autoritatea centrală (executivă), prin numirea de către acestea a autorităţilor administraţiei publice locale, sistem care este determinat de ideea de autoritate, caracteristica acestui sistem fiind faptul că puterea administrativă imprimă în toate părţile ţării o direcţie uniformă, nelăsând nici o parte din decizie cetăţenilor.
Într-un sistem centralizat nu există viaţă administrativă în afara autorităţilor centrale, acestea fiind singurele abilitate să ia decizii administrative pentru întreg teritoriul ţării;[1]autorităţile locale fiind conduse după normele de reglementare venite de la centru, de către organe instituite, de către funcţionari numiţi direct de centru şi mijloace financiare procurate de centru.[2]
Organizarea centralizată a administraţiei publice reprezintă un sistem administrativ în cadrul căruia exercitarea competenţelor de către autorităţile locale este supusă, în mod direct sau prin interpuşi autorităţii executive şi puterii ierarhice a acesteia.
Existenţa unui asemenea sistem se bazează pe faptul că nu se recunosc şi alte diversităţi de interese ori aspiraţii în cadrul unui stat, care apărându-şi unitatea de acţiune, uită că aceasta se află în contradicţie cu diversitatea intereselor componentelor sale[3].
În consecinţă, centralizarea în administraţia publică înseamnă, în plan organizatoric, subordonarea ierarhică a autorităţilor locale faţă de cele centrale şi numirea funcţionarilor publici din conducerea autorităţilor locale de către cele centrale, cărora li se subordonează şi le raportează modul cum exercită conducerea, iar în plan funcţional, emiterea actului de decizie de către autorităţile centrale şi executarea lui de către cele locale. Aceste autorităţi locale nu acţionează, deci, în nume propriu, nu reprezintă persoana juridică, şi iau toate măsurile numai în numele statului.
Centralizarea asigură o funcţionare coordonată, promptă şi eficientă a serviciilor publice. Funcţionarea pe principiul subordonării ierarhice a serviciilor publice are drept consecinţă înlăturarea suprapunerilor de acelaşi nivel, precum şi a paralelismelor.
Conducerea centralizată, în principiul subordonării ierarhice asigură pe planul exercitării dreptului de control, mai multe trepte de efectuare a controlului şi de luare a măsurilor legale corespunzătoare, fapt ce se constituie în garanţii suplimentare pentru apărarea intereselor celor administraţi.
Pe lângă avantajele prezentate mai sus, centralizarea în administraţia publică are şi unele dezavantaje. În regimul organizării şi funcţionării centralizate a administraţiei publice interesele locale nu-şi pot găsi o rezolvare optimă, deoarece autorităţile centrale nu pot cunoaşte în specificitatea lor aceste interese care diferă de la o localitate la alta.
Concentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare supraaglomerarea autorităţilor centrale ceea ce duce la rezolvarea cu întârziere şi superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ şi mai bine de către autorităţile locale.
Într-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcţionarilor publici de către centru, cetăţenii nu mai participă la administrarea treburilor lor, sunt lipsiţi de iniţiativă.
2. Deconcentrarea administrativă
Deconcentrarea administrativă constă în lărgirea sferei de atribiţii a serviciilor şi agenţilor autorităţii centrale de al nivel local, adică transferarea puterii de decizie a puterii centrale către reprezentanţii săi locali, menţinându-se totodată, strânsa dependenţă şi subordonare a acesteia din urmă.[4]
Deconcentrarea constituie, totuşi, o etapă pe calea recunoaşterii diversităţii şi specificului local, precum şi a adoptării deciziilor luate de autorităţile locale ale statului.
Aşa cum se precizează în literature franceză de specialitate, deconcentrarea reprezintă transferal atribiţiilor centrale către reprezentantul local al acestora( prefectul ) ori la reprezentanţii locali ai statului, ca şi dreptul de tutelă administrativă de la organelle centrale de stat la reprezentanţii locali ai acestora[5].
A mări, aşadar, sfera atribuţiilor prefectului, de exemplu, este ceea ce înseamnă simplu deconcentrare administrativă, iar a-l face pe prefect alesul administraţilor locali este ceea ce înseamnă descentralizare. Deconcentrarea semnifică, deci, o etapă intermediară menită să pregătească, de cele mai multe ori, calea descentralizării, cu care însă nu trebuie confundată, întrucât între deconcentrare şi descentralizare nu există o diferenţă de nivel, ci o diferenţă de natură.[6]
3. Descentralizarea administrativă
Descentralizarea semnifică acea organizare administrativă care admite colectivităţilor umane sau serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le atribuie personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi propii şi le dotează cu resursele necesare.[7]
Privită sub acest aspect, descentralizarea este acel system potrivit căruia administrarea intereselor locale se realizează de către autorităţi alese de către şi dintre cetăţenii colectivităţilor respective, care au la dispoziţie, conform normelor
constituţionale, mijloace financiare proprii şi putere autonomă de decizie , motive pentru care se consideră că acest system răspunde ideii de libertate.
Descentralizarea apare, asrfel, ca un regim administrative opus centralizării, în care rezolvarea problemelor locale nu se fac de către autorităţi numite de la centru, ci de către cele alese de corpul electoral. În acest regim juridic, autorităţile locale nu mai sunt subordinate ierarhic celor centrale, ci au o anumită autonomie, iar actele lor nu vor mai putea fi anulate de autorităţile centrale, în cadrul sistemului administrativ, ci de către
alte autorităţi din sfera altei puteri – autorităţii judecătoreşti de pildă, sau în cadrul unui sistem jurisdicţional special construit, aşa cum este organizat în Franţa.
În această formă de organizare administrativă, statul poate conferi, unor autorităţi publice locale şi dreptul de a exercita competenţe în unele probleme legate de ordinea publică sau de stabilirea impozitelor ori a celor de învăţământ, sănătate şi altele.
Acest regim administrativ se fundamentează pe un patrimoniu propriu al unităţilor administrativ – teritoriale, distinct de cel al statului, care asigură mijloace materiale şi financiare necesare satisfacerii intereselor şi nevoilor locale.
Descentralizarea administrativă reprezintă, în opinia unui autor, recunoaşterea personalităţii juridice unităţilor administrative – teritoriale şi a colectivităţilor locale respective, precum şi a existenţei autorităţilor locale, alese, care le reprezintă şi care nu fac parte din sistemul autorităţilor statale dar supuse unei forme de control stabilite de lege.[8]
Deci, alegerile constituie criteriul descentralizării care se fundamentează pe liberul exerciţiu al drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor la nivel local. Cu alte cuvenite, descentralizarea se asigură de către cetăţeni prin participarea lor la rezolvarea problemelor locale, prin alegerea reprezentanţilor lor care vor constitui autorităţile administraţiei publice locale, ceea ce susţine afirmaţia că descentralizarea este „democreţia aplicată la administraţie”. Ea este mai amplă şi mai profundă, exprimând o filosofie democratică şi liberală.[9]
Descentralizarea constituie culoarul indispensabil al democraţiei, ea corespunde, pentru organizarea administrativă, la ceea ce este democraţia reprezentativă pentru organizarea constituţională. Descentralizarea administrativă apare, astfel, drept consecinţă logică a regimului parlamentar care sta la temelia însăţi a statului democrat.
Ea apare ca un proces politic, caracteristic societăţilor democratice, în care autorităţile centrale şi cele locale trebuie să se constituie relaţii de parteneriat, evităndu-se contrapunerea şi conflictul.
Descentralizarea se exprimă prin două forme : descentralizarea teritorială şi descentralizarea tehnică.
Descentralizarea care are ca obiect colectivităţile locale este denumită şi descentralizarea teritorială, pe când cea care priveşte serviciile publice administrative ale statului, poartă numele de descentralizare tehnică.
[1] Charles Debbasch – Science administrative. Administration publique, Dalloz, 1971, p1.
[2] Anibal Teodorescu – Tratat de drept administrativ – vol I, p 240.
[3] Ioan Vida – Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, p 17
[4] R. Bonard – Precis de droit administratif – Ed. Paris,
[5] Andre de Laubadere, J.C. Venezia, Yves Gaudement – Traite de droit administratif – p 111.
[6] Pierre Pactet – Institition politique. Droit constitutionnel, 1989, p 48
[7] Charles Debbasch – Institutions administratives – Paris, 1972, p 160
[8] Ioan Vida, op. cit., p 18 şi urm.
[9] Ion Deleanu, op. cit., vol II , p 59