Conceptul de governance a fost utilizat până recent în literatura academică cu scopul de a sublinia responsabilităţile administraţiei guvernamentale. Aceasta era justificată, pe de o parte, deoarece statul era principalul actor pe scena internaţională, iar pe de altă parte, în interior majoritatea competenţelor erau concentrate în sarcina guvernului. Reformele introduse la sfârşitul anilor ’80 în cadrul Uniunii Europene cu privire la elaborarea şi implementarea politicii de dezvoltare regională au condus la schimbarea semnificaţiei termenului governance.
O primă definiţie pentru governance este dată de Banca Mondială, prin care se subliniază legătura dintre putere şi prosperitatea ţării. Această definiţie este asumată de majoritatea instituţiilor ONU, dar în literatura academică s-a impus formularea propusă de J. Kooimans, ce face referire la relaţiile dintre conducători şi conduşi. Această abordare a conceptului de governance este foarte interesantă deoarece permite cercetătorului, ce studiază relaţiile dintre conduşi şi conducători, să observe asimetria existentă în ceea ce priveşte distribuţia puterii şi resurselor între centru şi periferie, adică între deţinătorii puterii şi societatea în ansamblul ei. În plus, asimetria este extinsă şi la relaţiile dintre alţi actori sub-naţionali cum ar fi, de exemplu, cele dintre autorităţile regionale şi indivizii dintr-o localitate, sau cele dintre două localităţi. J.Kooimans si colaboratorii săi recunosc faptul că governance implică derularea unui întreg proces la care participă nu doar organizaţii de natură guvernamentală ci şi din sectorul neguvernamental. În concepţia acestora, governance reprezintă noua situaţie a relaţiilor autorităţilor cu societatea civilă în ansamblul ei, situaţie apărută la sfârşitul anilor 1980, când pe fondul liberalizării economice s-a diminuat rolul statului ca unic responsabil al implementării politicilor. În acest context, conceptul de governance depăşeşte graniţele administraţiei publice, sub aspectul ansamblului de relaţii dintre autorităţile publice şi societate. În opinia lui G.Hyden, guvernanţa este o abordare conceptuală, ce poate constitui un cadru evident de analiză comparativă a macro-politicilor, ea include însă elemente importante de natură constituţională privind regulile de conducere politică şi reprezintă în acelaşi timp o modalitate prin care are loc intervenţia creativă a actorilor politici având drept scop optimizarea structurilor astfel încât să nu fie inhibată iniţiativa umană. O altă definiţie a conceptului de governance este dată de Commission on Global Governance, ca fiind “totalitatea modalităţilor prin care instituţiile şi indivizii îşi administrează afacerile comune”.
Definiţia cuprinde inclusiv recunoaşterea spiritului de competiţie între actorii participanţi. Definiţia dată de Banca Mondială este însuşită şi de Canadian International Development Agency (CIDA), care asociază definiţiei şi conceptul de good governance pe care îl formulează ca fiind exercitarea puterii de către diversele niveluri administrative în mod eficient, corect, transparent şi responsabil (“the exercise of power by various levels of government that is effective, honest, equitable, transparent and accountable”). În plus, Isabelle Johnson consideră redefinirea conceptului de governance ca o lărgire a semnificaţiei acesteia, ca să permită luarea în considerare a tutror interacţiunilor între toţi cei ce sunt implicaţi în luarea deciziilor(decision-making). În instituţiile ONU conceptul de governance este definit prin luarea în considerare a tuturor nivelurilor si domeniilor de activitate prin care sunt împlinite interesele cetăţenilor (“The exercise of economic, political and administrative authority to manage a country’s affairs at all levels. It is comprised of the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences”).
Problemele ridicate se referă la tipul cel mai eficient de relaţii ce ar trebui realizat şi menţinut între guvern şi societate, între membrii societăţii dar şi în interiorul guvernului, nu numai între guvern şi sectorul privat. În acest context se apreciază că governance nu este, dar nici n-ar trebui să fie, doar o afacere a guvernului deoarece ea trebuie definită din dublă perspectivă: guvernamentală şi civică. Eliminarea sărăciei, crearea locurilor de muncă, protecţia mediului, integrarea socială, sunt apreciate drept ţinte, obiective, pe care ar trebui să le îndeplinească autorităţile indiferent de nivelul teritorial-administrativ pe care sunt situate.
Guvernanţa relevă cum cooperează guvernele cu celelalte organizaţii sociale dar şi cum colaborează acestea cu cetăţenii pentru a lua deciziile ce privesc problemele importante ale societăţii. Conceptul de governance poate fi utilizat în diferite contexte cum ar fi ,de exemplu, global, naţional, instituţional sau comunitar.
La nivelul Uniunii Europene, termenul de guvernanţă este frecvent abordat din diverse unghiuri astfel ca este posibilă o anume uzură polisemantică. Ceea ce trebuie însă remarcat în acest caz este faptul comun că toate abordările tratează despre gradul de pluralism instituţional în plan orizontal şi vertical , despre importanţa „fragmentării” procesului pe diferitele sectoare precum şi despre inconsistenţa reprezentării politice, adică despre limitele prerogativelor Parlamentului European şi ale parlamentelor naţionale.
O abordare relativ recentă a Uniunii Europene constă în aprecierea acesteia ca un loc de importanţă majoră ce implică o pluralitate de state şi de actori non-statali aflaţi într-un proces de negociere continuă pentru a rezolva o serie de probleme de ordin funcţional. În fapt este vorba despre multi-level governance ce exprimă relaţiile dintre autorităţile centrale şi ceilalţi participanţi la implementarea politicii, adică relaţiile de cooperare şi ierarhizare administrativă. Din punct de vedere al implementării politicilor Uniunii Europene, multi-level governance constituie un subiect important prin prisma relaţiilor dintre UE şi nivelurile administrative aflate la niveluri inferioare celui statal, nu numai între nivelul naţional, pe de o parte şi cel regional şi local pe de altă parte. În ultimul deceniu au fost abordate în literatură relaţiile acestor niveluri cu Bruxelles-ul , dar şi, mai ales, impactul pe care l-a avut instituţionalizarea parteneriatului asupra sistemului naţional de reprezentare politică adică al creşterii gradului de implicare a actorilor sub-naţionali în procesul decizional.
Reformele introduse în 1988 în privinţa managementului Fondurilor Structurale şi crearea pieţii unice în 1993 au avut un impact puternic nu numai asupra relaţiilor dintre Uniunea Europeană şi instituţiile sale, pe de o parte, guvernele naţionale, autorităţile regionale şi locale, pe de altă parte, ci şi asupra conceptualizării UE în literatura academică. Uniunea Europeană este apreciată de unii cercetători şi analişti din domeniul ştiinţelor politice, ca o organizaţie bazată pe tratate, dar în mod distinct de modelul federal deoarece se consideră că este o organizaţie de state centralizate. Argumentul acestor autori constă în faptul că marea majoritate a modificărilor introduse în arhitectura şi funcţionarea instituţiilor UE au avut la bază deciziile adoptate în cadrul Summit-urilor şefilor de stat şi de guvern(Maastricht, Amsterdam, Nice), ca reprezentanţi ai statelor membre, independente şi suverane.
Dar ce este multi-level governance? Cum a fost conceptualizată în literatura academică?
Multi-level governance semnifică totalitatea relaţiilor dintre actori, aflaţi pe niveluri teritoriale diferite, din sectorul public şi privat deopotrivă. Conceptul de multi-level governance, ca “sistem de negociere continuă între guvern şi diverse niveluri teritoriale“, este introdus în dezbaterile din literatura academică de către G. Marks (“a system of continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers” ….. in which “supranational, national, regional and local governments are enmeshed in territorially overarching policy networks”), dar abordarea acestui concept, din perspectiva organizaţiei supranaţionale, cum este privită UE, a luat amploare deosebită în anii ce au urmat. Multi-level governance este un concept ce promovează neo-pluralismul, adică admite prezenţa şi participarea la elaborarea deciziilor a diverse reţele şi comunităţi politice pe lângă vechile grupuri de interese, iar problemele sunt rezolvate după realizarea unui compromis prin agregarea intereselor divergente. Divergenţe importante s-au manifestat între Comisia Europeană , pe de o parte, şi guvernele statelor membre UE, pe de altă parte. Astfel, guvernele naţionale au fost nemulţumite de decizia Comisiei de a considera eligibile, autorităţile sub-naţionale (regionale, locale, agenţi privaţi) ca parteneri pentru derularea proiectelor de dezvoltare regională. O altă sursă de tensiuni, de astă dată între guvernele naţionale şi Comisia Europeană a apărut din cauza eligibilităţii autorităţilor regionale şi locale precum şi a unor actori privaţi la procesul de planificare, implementare, şi evaluarea programelor de dezvoltare regională .
Competenţele acordate unor comisii , prin deciziile Consiliului, au constituit o sursă permanentă de tensiune între Parlamentul European şi Comisia europeană, dar prin decizia 1999/468 s-au acordat anumite competenţe Parlamentului referitoare la activitatea comisiilor. În acest context , al participării largi la elaborarea şi influenţarea deciziilor, se înscrie noua imagine a Uniunii Europene, promovată în literatura academică, drept un sistem multi-level governance, în care instituţiile UE acţionează ca actori în reţeaua guvernării, exercită o anumită influenţă asupra adoptării deciziilor dar nu au putere de control pe linie ierarhică. Adăugarea unui al treilea, sau chiar al patrulea nivel de autoritate, afirmă T. Börzel, a condus la creşterea complexităţii procesului de elaborare a deciziilor precum şi la necesitatea unei coordonări non-ierarhice a actorilor-participanţi din sectorul public şi privat, a tuturor nivelurilor administrative.