Administrație publică

Încercarea de a defini politicile publice în mod specific este strâns legată de definirea modernă a sistemului politic, ceea ce ne obligă să precizăm termeni precum: societate, stat, guvernământ.

O schemă simplă (Hague, Harrop& Breslin, 1992 : 5) ne poate indica raporturile între cei patru termeni:

Societate

Sistem politic

Stat

Guvernământ

(government)

Termenul de government este definit, în sens larg, de Hague, Harrop şi Breslin: "pe măsură ce grupurile sociale şi organizaţiile devin mai complexe, activitatea politică devine recurentă, şi apar pattern-uri stabile de luare colectivă a deciziilor. O schemă regulată şi stabilă de luare a deciziilor este numită guvernământ. Universităţile, companiile, cluburile bisericile şi sindicatele au fiecare un guvernământ de vreme ce au proceduri regulate de luare şi impunere a deciziilor. În cel mai larg sens guvernământul indică această condiţie a conducerii ordonate" (Hague, Harrop& Breslin, 1992 : 5). Se poate distinge astfel un guvernământ în sfera publică care afectează întreaga societate şi guvernăminte în sfera privată sau la în sfera publică la nivel local (de exemplu conducerea unei firme, respectiv un consiliu municipal sau judeţean). Pe de altă parte, în multe cazuri, se ia în considerare o definiţie restrânsă a termenul de guvernământ în sensul unei limitări stricte doar la instituţiile oficiale ale statului.

Analiza Statului a reprezentat, multă vreme, obiectul principal de studiu al ştiinţelor politice. Una dintre primele definiţii moderne ale statului îi aparţine lui Max Weber care îl defineşte drept deţinătorul "monopolului folosirii legitime a forţei". Această definiţie a fost reluată de Robert Dahl (Dahl, 1984) în "Moden Political Analysis" care prezintă statul drept "ultimul regulator al folosirii forţei pe un anumit teritoriu". Statul este reprezentat de totalitatea instituţiilor (ministere, agenţii guvernamentale) care formează guvernământul, la care se adaugă justiţia, poliţia şi armata ca instituţii desemnate să asigure ordinea publică şi respectarea legii, precum şi structurile administrative care au rolul de a administra statul. Toate aceste "instituţii ale statului" asigură funcţiile statului: administrarea, menţinerea ordinii publice, respectarea legilor şi bineînţeles luarea deciziilor şi stabilirea politicilor publice.

Sistemul politic cuprinde atât guvernământul cât şi partidele politice, grupurile de interes, cetăţenii care se prezintă la vot, cu alte cuvinte sistemul politic este un concept care acoperă întregul stat dar şi interacţiunile, legăturile care există între guvern, instituţiile oficiale şi cele din afara statului, precum şi procesele politice ale unui stat. Schimbarea focalizării studiului ştiinţelor politice de la nivelul statului la nivelul sistemului politic devine evidentă odată cu revoluţia behaviorală şi ilustrează interesul analiştilor politici asupra legăturii dintre societate şi "polis", ca şi asupra legăturilor existente între diversele sub-sisteme şi părţi componente ale sistemului politic.

După Almond şi Powell (Almond&Powell, 1978 : 13-16), funcţiile sistemului politic pot fi grupate în două mari categorii ce vizează pe de o parte menţinerea funcţionării sistemului politic, iar pe de altă parte luarea deciziilor şi punerea lor în aplicare:

În general prin societate se înţelege o grupare de oameni care interacţionează unul cu celălalt şi care trăiesc pe un anumit teritoriu definit care coincide de cele mei multe ori cu graniţele statului în care trăiesc. Faţă de conceptele prezentate anterior societatea cuprinde şi cetăţenii şi interacţiunile acestora între ei precum şi cu instituţiile statului.

Câteva definiţii ale politicilor publice

De-a lungul timpului definirea conceptului şi a domeniului politicilor publice s-a făcut atât în termeni generali cât şi specifici. Una dintre primele definiţii generale este cea a lui Laswell, în volumul devenit un clasic al genului "The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method" editat împreună cu Daniel Lerner, care considera: "cuvântul policy [politica publică sau politica vizibilă, concretă] este folosit în mod comun pentru a desemna cele mai importante alegeri făcute fie în viaţă organizată fie în cea privată" (Lasswell&Lerner, 1951). În această definiţie termenul de "viaţă organizată" trebuie înţeles în sensul interacţiunii dintre diferite structuri, instituţii grupuri de indivizi în cadrul societăţii. Tot în acelaşi cadru general se menţine şi definiţia dată de Dye politicilor publice adică "descrierea şi explicarea cauzelor şi consecinţelor activităţii guvernământului"(Dye, 1995 : 2-4).

Una dintre primele definiţii moderne ale sistemului politic, ce ia în considerare tocmai caracterul sistemic al acestuia, este cea a lui David Easton (Easton, 1965). În viziunea acestuia structurile care compun sistemul politic sunt legate între ele printr-o reacţie de tipul stimul-răspuns similară mecanismului cibernetic al feed-back-ului.

La nivelul societăţii există dorinţe, aspiraţii, ataşamente faţă de sisteme de valori sau faţă de partide politice. Stimulul - numit input - este reprezentat fie de cererile venite din societate pentru un anumit tip de politică fie de sprijinul - manifestat în diferite forme - pentru politici deja existente. Stimulul (notat cu 1 în schema de mai sus) are mai degrabă un caracter difuz, şi este transformat într-un stimul specific (2) la nivelul filtrelor (termenul folosit de Easton este cel de gatekeepers - portari, într-o traducere etimologică) reprezentate de partidele politice şi/sau de grupurile de interes. Acestea pot să amplifice, să focalizeze şi să transmită mai departe input-ul sub forma unui stimul specific sau pot să-l respingă, situaţie în care cererilor şi/sau sprijinului din societate nu i se mai dă nici un răspuns din partea sistemului politic. Este de subliniat faptul că, deşi în schema de mai sus apar distincte, partidele politice şi grupurile de interes fac parte din sistemul politic. Aşa-numitele filtre sunt reprezentate de organizaţiile locale ale partidelor politice, ale grupurilor de interese, cu alte cuvinte de structurile care asigură interfaţa cu cetăţeanul, cu societatea.

Sistemul politic constituie ceea ce Easton numeşte black box - cutie neagră, deoarece funcţionarea acestuia nu este transparentă, cu alte cuvinte, susţine Easton, oamenii obişnuiţi nu cunosc ceea ce se întâmplă în interiorul instituţiilor politice, motivaţia şi modul în care se iau deciziile. Răspunsul sistemului politic la stimul - notat cu 3) în schemă şi numit output - este reprezentat de politicile publice (termenul folosit de Easton este cel de authoritative decisions -decizii autoritative). Răspunsul la stimul acţionează înapoi (feed-back) la nivelul societăţii unde sunt comparate cu cererile iniţiale sau cu sprijinul existent. În funcţie de răspunsul faţă de aşteptările iniţiale ciclul se reia.

Pornind de la acest model al sistemului politic, definiţia dată de Easton este că politicile publice sunt "alocarea cu autoritate (authoritative allocation) a valorilor pentru întreaga societate"(Easton, 1965 : 129)

Consecinţa modelului sistemic propus David Easton, şi care a avut o mare răspândire în anii '60, constă, după Steven Rathgeb Smith şi Helen Ingram, în analizele desfăşurate la "nivel statal şi local, care abordau politica publică ca un rezultat ("outcome") al anumitor factori politici şi economici" (Ingram & Smith, 1993 : 8)

Pornind de la definiţia dată de Easton, Thomas Dye ajunge la concluzia că numai guvernămintele (government - pentru traducerea acestui termen vezi mai jos) pot să aloce cu autoritate valori pentru întreaga societate şi, prin urmare, că "politica publică este tot ceea ce decid guvernămintele să facă sau să nu facă" (Dye, 1995: 4). Una din consecinţele pe care Dye le desprinde din această definiţie este aceea că inacţiunea guvernământului este la fel de importantă şi poate să aibă un impact la fel de mare asupra societăţii ca şi acţiunea guvernamentală.

În consecinţa acestei idei se impun două observaţii. În primul rând, din această definiţie rezultă că la nivelul guvernământului are loc un proces de luare a deciziilor privind acţiunea sau inacţiunea într-un domeniu, punându-se accentul, indirect, tocmai pe mecanismele de luare a deciziilor în interiorul structurilor ce formează guvernământul.

În prezentarea generală a domeniului politicilor publice pe care o face Jean-Claude Thoenig se consideră că "politicile publice definesc mai bine şi oferă o viziune mai largă asupra politicii în general" (Thoenig în Grawitz&Leca, 1985 : , XIII). Practic, susţine Jean-Claude Thoenig, politicile publice gravitează între două părţi: prima - reprezentată de partide, parlamente, responsabili ministeriali - dezbate şi stabileşte priorităţile, alocă resursele şi trasează direcţiile de dezvoltare, în timp ce cea de a doua - reprezentată de administratori - pune în aplicare, implementează politicile. Între cele două părţi se află magistraţii şi judecătorii care veghează la respectarea regulilor jocului. Aşa cum am arătat mai sus separarea scopurilor (stabilite de clasa politică) de mijloace (care sunt apanajul administraţiei) a constituit baza definirii administraţiei publice. Această viziune pare extrem de segmentată şi nu ia în considerare, în suficientă măsură, procesele şi interacţiunile care se desfăşoară între cele două părţi.

Politicile publice încearcă să reconcilieze politica şi administraţia, înglobându-le într-o viziune mai largă.

Aşa cum arăta Hogwood şi Dunn (1984; 2000: cap. 2), adaptat de Miroiu (2001): "[ ... ] în mod obişnuit termenul politică publică este folosit în mai multe sensuri:

1. Politicile ca etichete ale unor domenii de activitate. Utilizarea cel mai frecvent întâlnită apare în contextul afirmaţiilor de natură generală privind politicile, economice, politicile sociale sau de politică externă ale unui guvern. În acest caz politicile descriu mai curând domeniile activităţii şi implicării guvernamentale.
2. Politicile ca expresie a scopului sau a stării de fapt dorite. Într-un document al unui partid politic, sau în cel al unui guvern, termenul politică e folosit pentru a indica scopul general (sau finalitatea) unei activităţi guvernamentale în general sau într-un anumit domeniu; de asemenea, el este folosit pentru a descrie starea de fapt care va fi atinsă odată cu realizarea scopului propus. Dacă studiem Strategia naţională de dezvoltare a României pe termen mediu, adoptată de către Guvernul României în martie 2000, vedem că ea are un puternic caracter normativ.
3. Politicile ca propuneri specifice. De multe ori, termenul este folosit pentru a descrie unele acţiuni specifice pe care organizaţiile politice (grupuri de interese, partide, guvernul însuşi) ar dori să le vadă realizate. Astfel de propuneri pot fi ad-hoc, pot fi în mod necesar legate de alte propuneri, sau pot constitui mijloacele pentru obţinerea unor scopuri mai generale ale acestor organizaţii. Spunem, de exemplu, că primăria are o politică de susţinere a şcolilor, sau că guvernul are o politică clară de susţinere a întreprinderilor mici şi mijlocii etc.
4. Politicile ca decizii ale guvernului. De cele mai multe ori, cercetătorii se apleacă asupra analizei unor situaţii specifice; sunt celebre analize precum cea a lui Alison (Alison, 1971) a crizei cubaneze din 1962; după cum se vorbeşte de politica guvernului în cazul Bancorex sau F.N.I sau Sidex etc.
5. Politicile ca autorizare oficială. Atunci când se spune că guvernul are o politică în ce priveşte o anumită problemă, de multe ori susţinerea se face sensul că există legi votate în parlament sau o hotărâre a guvernului care îngăduie sau solicită derularea unei activităţi sau, de asemenea, se poate spune că atunci când o anumită legislaţie în domeniu a intrat în vigoare, politica a fost deja implementată.
6. Politicile ca programe. Mai puţin familiar, se spune totuşi uneori că avem politica unei organizaţii guvernamentale atunci când aceasta are sau aplică un anumit program. Un program implică existenţa, într-o sferă de activitate guvernamentală definită şi relativ specifică, a unui pachet de măsuri care cuprind: reglementări, organizare şi resurse. Astfel, putem vorbi despre un program privind bursele studenţeşti sau recalificarea personalului disponibilizat dintr-un domeniu etc. programele sunt privite de regulă ca mijloace prin care guvernele încearcă să atingă nişte scopuri mai generale.
7. Politicile ca produse. În acest caz politicile sunt văzute ca ceea ce guvernul oferă, spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legislaţiei: livrarea de bunuri sau servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe şi impozite. Forma acestor produse diferă de la un domeniu la altul, iar câteodată este dificil de hotărât care este produsul final al unei politici guvernamentale într-un anumit domeniu. În cazul serviciilor de sănătate, de pildă, mai multe fonduri, un număr mare de personal pregătit sau creşterea numărului de paturi sunt condiţii necesare, dar nu suficiente, pentru îmbunătăţirea serviciilor medicale; ele sunt însă altceva decât produsul dorit; creşterea stării de sănătate a populaţiei (sunt căi sau mijloace pentru a-l obţine).
8. Politicile ca rezultate. Un alt mod de a privi politicile este punctul de vedere al rezultatelor acestora, adică ceea ce este practic obţinut. Abordarea politicilor din perspectiva rezultatelor acestora ne poate ajuta să evaluăm dacă scopul declarat al acelei politici este reflectat în ceea ce se obţine efectiv în urma implementării politicii.
9. Politicile ca teorii sau modele. Toate politicile implică anumite presupoziţii cu privire la ceea ce poate un guvern să facă şi care sunt consecinţele acţiunilor sale. Aceste presupoziţii sunt rareori explicite, dar cu toate acestea politicile implică o teorie (sau un model) privind relaţia cauză-efect între fenomenele şi procesele implicate, ori corelaţiile semnificative dintre ele. Una dintre sarcinile analistului politicilor este să detecteze teoriile sau modelele care sunt implicite în politici şi să le examineze în ceea ce priveşte consistenţa internă sau validitatea presupoziţiilor lor.
10. Politicile ca procese. Politicile implică un proces care se întinde pe o perioadă lungă
    de timp. O politică apare atunci ca exprimând întreaga mişcare de schimbare într-un anumit
    domeniu. Spunem: politica de restructurare a sectorului minier; sau politica de reformă a
    educaţiei etc."

O altă clasificare a înţelesului care se dă in mod obişnuit politicilor publice este cea dată de R.Rose (Rose, 1989). Politicile publice pot fi văzute ca temă sau topică de discuţie care defineşte substanţa subiectului: de exemplu politici educaţionale, politici de apărare etc. De asemenea o politică publică poate să prezinte o poziţie sau un scop atunci când vorbim, de exemplu, despre politica unui partid care arată punctul de vedere faţă de problemele societăţii sau indică o cale de rezolvare a acestora. În acelaşi timp politica publică poate fi văzută drept mijloacele prin care se realizează o intenţie, o promisiune, de exemplu politica guvernamentală de reducere a ratei analfabetismului.

Dar de unde provine această complexitate? Willian Jenkins defineşte politica publică drept "un set de decizii intercorelate luate de un actor sau grup de actori cu privire la alegerea scopurilor şi mijloacelor pentru atingerea lor în cadrul unei situaţii date, în care aceste decizii ar trebui să poată fi, în principiu, în puterea actorilor, să le ducă la îndeplinire". (vezi William I. Jekins, 1978). Conform aprecierilor lui Howlett şi Ramesh (Howlett & Ramesh, 1995) această definiţie introduce explicit ideea procesului, spre deosebire de Dye la care politica este definită doar ca alegere. Viziunea lui Jenkins asupra politicilor publice ca fiind un set de decizii intercorelate este mai apropiată de viaţa reală în care de exemplu, politica educaţională este realizată atât de Ministerul Educaţiei, dar şi de Ministerul Finanţelor (care structurează bugetul pentru învăţământ), de Ministerul Sănătăţii (pentru învăţământul medical), de alte agenţii şi oficii guvernamentale, dar şi de Parlament care emite legi.

Bibliografie

Adrian Miroiu, Analiza politicilor publice, Editura Punct, Bucureşti, 2001

David Miller, (coord.), Enciclopedia Blackwell a gândirii politice, Humanitas, Bucureşti,

2000

Thomas Dye, Understanding Public Policy, Prentice - Hall, Englewood Cliffs, New Jersey,

1995,

David Weimer, Aidan Vinining, Policy analysis. Concepts and Practice, Prentice - Hall, Englewood Cliffs, New Jersey, 1992

Jean Claude Thoenig, Les politiques publiques, vol IV, p.XIII, în volumul Madeleine Grawitz, Jean Leca, Traite de science politique, Presses Universitaires de France, Paris,

1985

Rod Hague, Martin Harrop, Shaun Breslin, Political Science. A Comparative Introduction,

St.Martins Press, New York, 1992.