Administrație publică

Bugetul statului a apărut din necesitatea corelării cheltuielilor publice cu veniturile publice din fiecare an.

Se susţine că termenul de buget provine din franceza veche, având la origine cuvintele ,,bouge" sau ,,bougette" care desemnau o pungă de piele sau o pungă de bani. Procedeul financiar al bugetului statului a apărut în Anglia, la începutul secolului al XlX-lea.

În ce priveşte apariţia şi evoluţia bugetului statului la români este de menţionat că încă înainte de formarea statelor feudale Ţara Românească şi Moldova, în cadrul cnezatelor şi voievodatelor, care le-au precedat, locuitorii dădeau conducătorilor lor anumite dări în natură şi le prestau diferite munci.

O anumită organizare fiscală, cu un sistem de obligaţii, apare abia după întemeierea statelor feudale române în secolul al XlV-lea. Până spre sfârşitul secolului al XlV-lea cheltuielile domnilor şi familiilor acestora, cheltuielile curţilor domneşti şi ale statului se asigurau din obligaţiile ţăranilor dependenţi de pe moşiile domneşti, din dări impuse pentru ridicarea de cetăţi şi biserici, din plocoane la praznice şi nunţi, iar mai apoi şi din vămi şi amenzi. La începutul secolului al XV-lea, o serie de dări încep să devină obligatorii şi regulate, căpătând denumiri proprii: vama oilor, vama porcilor, găletărit, vinărici, dijmărit, cositul fânului, oaste, cărături, podvoade, gloabe.

Din necesitatea apărării ţării, tot în secolul XV apare o obligaţie nouă, numită bir şi care se plătea în bani. Apariţia dărilor permanente, generalizate şi regulate, la fel ca şi în alte state, este legată de apariţia armatei regulate.

Tezaurul în ţările româneşti, ca de altfel şi în celelalte state, constituia o rezervă de metale preţioase şi alte obiecte de valoare care se afla la dispoziţia domnilor pentru nevoile statului sau pentru cele personale. Cum actele cancelariilor domneşti ale acelor vremuri se redactau fie în limba latină, fie în slavonă, pentru a desemna tezaurul s-a folosit fie latinescul „thesaurus", fie cuvintele slave „rizniţa" în ţara Românească şi „skrovişte" în Moldova, toate cu sensul de loc de păstrare a hainelor pompoase ale domnului, a unor obiecte din aur şi pietre preţioase, a coroanei şi a altor însemne ale suveranului.

Dezvoltarea economică a statelor, intensificarea circulaţiei monetare în secolele XVII-XVIII au determinat ca tezaurele să-şi piardă rolul principal de depozit al avuţiei domnilor. Începând de la Constantin Brâncoveanu, aceştia si-au depus averile, formate mai ales din monede şi lingouri de aur, la bănci din Viena sau Veneţia.

Din secolul al XV-lea, în formarea şi întrebuinţarea veniturilor domniei şi ale statului începe să se facă distincţie, folosindu-se şi termeni diferiţi, astfel: vistieria pentru veniturile care erau destinate a servi necesităţilor publice (apărarea ţării, întreţinerea oastei şi cetăţilor, întreţinerea curţii domneşti, plata obligaţiilor către puterile suzerane etc.) şi cămara care constituia o instituţie particulară, proprietate a domnului ţării. Cămara domnească era administrată şi condusă de marele cămăraş, iar vistieria de protovistier, numit mai târziu mare vistier. Deşi vistieria şi cămara erau separate şi distincte, în realitate, domnii foloseau şi vistieria pentru cheltuielile proprii.

După principiul aşezării lor, dările impuse în perioadă feudală se împărţeau în:

1. dările de repartiţie (birurile) care erau stabilite în funcţie de potenţialul fiscal al contribuabililor, adică de ansamblul bunurilor lor;
2. dările de cotitate (dijmele din cereale, vin, vite mici, stupi) care erau stabilite în funcţie de materia impozabilă. Dările puteau fi în muncă, în bani şi în natură.

Sistemul fiscal al Ţării Româneşti şi Moldovei a cunoscut o dezvoltare treptată, de la o organizare simplă, la începutul secolului al XV-lea la una complexă în secolele XVII-XVIII, cu un aparat fiscal diversificat, cu organe speciale pentru fiecare operaţiune fiscală, cu procedee de evidenţă modernă (condici de tot felul). Activitatea fiscală cuprindea:

• constatarea numărului contribuabililor şi a averii lor;
• impunerea sau aşezarea dărilor;
• perceperea sau strângerea lor;
• urmărirea, în cazul neîndeplinirii obligaţiilor.

În ce priveşte aparatul fiscal, după marele vistier, dar tot în aparatul central, erau vtorivistierul şi tretivistierul (al doilea şi al treilea vistier), mai mulţi logofeţi şi dieci de vistierie. În ţară, într-o primă fază, birarii se ocupau de toate operaţiunile. Mai târziu, începând cu secolul al XVI-lea apar organe anume pentru fiecare dare şi chiar operaţiune fiscală.

În secolul al XVI-lea ca organe de constatare erau:

• crestătorii, numele lor derivând de la răboajele crestate;
• pererubnicii şi perepisnicii (în slavonă napisati = a scrie). Ca organe de impunere erau birarii de judeţ, samnicii şi zlotaşii. Organele de percepere erau birarii (Ţara Românească) şi

dăbilarii (Moldova).

Organe de executare erau aprozii şi armaşii, care aveau sarcina de a sili pe contribuabili la plata dărilor prin orice mijloace.

Dregătorii fiscali care se ocupau de dările de cotitate, de munci şi slujbe purtau numele obligaţiei: găletari, ilişari, fumari, cincizeciari, tăleraşi, sulgeri, vieri, dijmari, desatnici (zeciuială), goştinari, vinariceri, gărdurari, olăcari etc.

În perioadă feudală, în Transilvania, au fost folosite trei categorii de obligaţii pentru ţărănimea dependentă: faţă de stat, faţă de stăpânul de moşie şi faţă de biserică. Obligaţiile fiscale către stat au fost plătite mai întâi în natură, iar mai târziu în bani, în cuantumul fixat prin diferite diplome regale.

Obligaţiile către Poarta Otomană, care au durat mai bine de patru secole, erau atât în forma bănească, cât şi în natură (cai, boi, oi, şoimi, unt, seu, ceara, miere, cereale, furaje, cherestea). Dacă la începutul secolului al XVI-lea aceste obligaţii erau nesemnificative, la sfârşitul aceluiaşi secol ele reprezentau 30% din veniturile cării Româneşti, iar la sfârşitul secolului al XVII-lea au ajuns la 50% din veniturile ţării.

În perioadă feudală, în Ţara Românească şi Moldova, populaţia, din punct de vedere fiscal, era împărţită în:

• bresle fiscale;

Condica lui Constantin Brâncoveanu, care cuprindea veniturile şi cheltuielile Ţării Româneşti, între 1693 şi 1703, indica existenţa a 36 de bresle fiscale, dintre care amintim câteva din cele mai importante:

• veliţii boieri - reunea marii dregători care aveau un număr de 3-8 dări anuale de repartiţie;
• mazilii (boierii foşti mari dregători) care aveau cam acelaşi număr de dări anuale,

• aleşii (boiernaşii de ţară) cu 1-3 dări anuale,
• clerul înalt şi mănăstirile, cu 1-3 dări anuale;

• preoţii de mir, formau bresle pe eparhii şi contribuiau cu 8­10 dări pe an;
• sutaşii, breasla cea mai înstărită dintre slujitori, plăteau 4-5 dări anuale.

Ţărănimea, atât cea liberă cât şi cea aservită, intra în categoria birnicilor.

Începând cu apariţia celor mai vechi formaţiuni statale pe teritoriul ţării noastre, o categorie importantă de venituri au constituit-o taxele vamale. Ele se încasau pentru orice fel de marfă, la frontiere, la trecerea prin centrele urbane, cu ocazia vânzării, precum şi la ieşirea din ţară. În perioadă de început a formaţiunilor statale, taxele vamale au constituit aproape singura sursă principală de venituri în bani şi mărfuri a domnilor, aplicându-se asupra tuturor mărfurilor importate, exportate sau în tranzit. Dreptul de a fixa şi încasa taxe vamale a fost un atribut domnesc, care putea fi concedat, în parte, sau arendat marilor proprietari funciari.

Regimul taxelor vamale a fost fixat prin convenţii, tratate sau privilegii comerciale încheiate cu conducătorii celorlalte formaţiuni statale precum şi cu anumite centre comerciale sau asociaţii de negustori. Până spre sfârşitul secolului al XVI-lea, aceste taxe erau, în general, uniforme.

Domnii aveau dreptul să oprească exportul unor anume produse sau îşi rezervau posibilitatea de a cumpăra, înaintea altora, orice marfă.

În afară de vama principală, mai erau vămi mari, vămi mici (vămi de fiecare centru urban), vămi de hotar, vămi de strajă, vămi de uscat şi vămi de apă. Unii boieri sau dregători domneşti aveau dreptul de a fixa puncte vamale sau chiar de a fi proprietari de vămi.

Vama mică privea în special comerţul intern şi se plătea de negustori, meseriaşi şi chiar de ţărani la intrarea în oraşe. Vama mare îngloba taxele plătite pentru importul sau exportul de mărfuri după valoarea pe care o aveau. Vama principală se plătea numai de negustorii străini pentru mărfurile importate, exportate sau în tranzit. Încasarea vămilor necesita un aparat foarte complicat şi o delimitare precisă a raporturilor şi competenţelor între personalul vamal şi cel al localităţilor.

Spre sfârşitul secolului al XVII-lea şi în secolul al XVIII-lea au avut loc unele reforme fiscale ce au pregătit apariţia bugetului statului în forma lui modernă.

Reforma lui Matei Basarab este cea mai însemnată reformă fiscală din secolul al XVII-lea. În anul 1635, Matei Basarab a dispus să se facă un recensământ fiscal amănunţit, cu numele birnicilor, domiciliul lor fiscal şi averea de care dispuneau. Acest recensământ a purtat numele de seama talerului, în urma evaluării stabilindu-se, în taleri capacitatea financiară a ţării şi repartizarea pe judeţe, sate, categorii sociale şi gospodării. Pe aceste baze s-au stabilit cotele de impunere în toate dările de repartiţie.

Reformele lui Antioh Cantemir şi Constantin Brâncoveanu. În anul 1700 în Moldova, Antioh Cantemir, şi în 1701 în cara Românească, Constantin Brâncoveanu, au făcut o reformă a sistemului fiscal, care viza simplificarea acestuia. Toate dările de repartiţie au fost înglobate într-una singură, ce urma să fie achitată în patru rate anuale.

Reforma lui Constantin Mavrocordat aplicată în 1740 în cara Românească şi în toamna lui 1741 în Moldova a început cu recensământul gospodăriilor birnice, consultarea stărilor şi apoi luarea următoarelor măsuri:

• scutirea de dări a mânăstirilor, clerului şi a marilor boieri;
• desfiinţarea unor dări grele ca văcăritul (cuniţa) şi pogonăritul;
• desfiinţarea privilegiilor fiscale ale unor bresle administrative că: armaşii, aprozii, vistiernicii ş.a.;
• fixarea unui domiciliu fiscal al fiecărui contribuabil;
• desfiinţarea principiului solidarităţii fiscale ce permitea zlotaţului să ia banii birului pentru o persoană de la altă persoană;
• contopirea cămării cu vistieria.

În 1761 Constantin Mavrocordat, convocând adunarea stărilor, a adus modificări propriei sale reforme. S-a făcut un recensământ amănunţit, alcătuindu-se catastife de visterie cu unităţile administrative şi categoriile fiscale, apoi o foaie de cislă fiecărui sat ce cuprindea toţi sătenii şi care se păstra de preotul şi bătrânii satului. Se mai întocmea un „răvăşeV, dat la mâna fiecărui gospodar birnic pe care era înscrisă suma ce o avea de plătit, stabilită în funcţie de puterea să economică. Pentru a se ajuta la plata dărilor sătenii se puteau uni mai mulţi la un loc, formând unităţile fiscale numite „cruci". Între catastiful de la visterie, foaia de cislă şi răvăşelele birnicilor trebuia să existe o perfectă concordanţă. Pentru nepotrivirile dintre datele din acestea, dregătorii însărcinaţi cu alcătuirea lor erau făcuţi răspunzători.

Reforme fiscale au mai înfăptuit şi Alexandru Ipsilanti în 1775, Constantin Ipsilanti în 1804, Ion Caragea în 1814-1815. Propuneri de modificări ale sistemului fiscal, dar şi unele schimbări neesenţiale au mai fost făcute în 1819, 1821-1822 şi 1826.

Regulamentele organice adoptate la Bucureşti la 29 aprilie 1831 şi la Iaşi la 20 octombrie 1831, au desfiinţat dijmele, iar în materie comercială, au introdus în locul lor ,,patenta", o dare unică datorată numai statului. Birul a fost redus simţitor, stabilindu-se şi o cotitate precis delimitată.

În Transilvania, în această perioadă, a secolelor XVIII-XIX, organul superior care se ocupa de încasarea veniturilor fiscale era Tezaurariatul, care a avut sediul, în cea mai mare parte a timpului la Sibiu.

Tezaurariatul era condus de un tezaurar, ajutat de patru inspectori care se ocupau de următoarele domenii:

• mine (de aur şi de sare);
• domenii fiscale;
• dijme fiscale;
• vămi.

Au existat perioade în care Tezaurariatul era împărţit numai în două secţiuni:

• sare, vămi, domenii şi dijme fiscale;
• mine şi păduri.

Cu celelalte probleme financiare se ocupa Consiliul Gubernial Regesc care era un organ auxiliar al Guberniului. (Înaltul guberniu regesc al Vestitului Mare Principat al Transilvaniei, creat în 1693, după încorporarea de iure în Imperiul austriac prin Diploma leopoldină din 4 decembrie 1691, situaţie ratificata prin Tratatul de pace de la Karlovitz, era cel mai înalt oficiu provincial).

O legislaţie fiscală modernă, bazată pe principiile burgheze a fost aplicată în Transilvania în timpul dualismului austro-ungar (1867­1918). Printr-o lege din 1861 s-a organizat „Tribunalul de administraţie-financiară" care avea ca principală atribuţie soluţionarea în ultimă instanţă a cauzelor controversate dintre contribuabili şi fisc, cauze care până atunci erau soluţionate numai de Ministerul Finanţelor.

Printr-o altă lege din 1870 a fost înfiinţată o Curte de Conturi, organ de control în materie fiscală ce verifica încasările şi cheltuielile conform bugetului anual al statului.

În ce priveşte momentul apariţiei bugetului de stat, în înţelesul actual al acestei noţiuni, în Ţara Românească şi Moldova acesta este legat de introducerea Regulamentelor Organice, care folosesc pentru prima oară acest termen. După Unirea Principatelor Române din 1859, în 29 noiembrie 1860 domnitorul Alexandru Ioan Cuza a promulgat „Regulamentul de Finanţe" în care se precizează că: „recentele (veniturile) şi cheltuielile publice ce au a se efectua pentru serviciul fiecărui exerciţiu, vor fi autorizate prin legile de finanţe şi vor forma bugetul general al statului'"

Un regulament de contabilitate publică inspirat după Decretul francez asupra contabilităţii din 1838, a fost întocmit pentru prima dată în Principate la 29 noiembrie/11 decembrie 1860 de ministrul finanţelor din acea perioadă Manolache Costache. La 1/13 ianuarie 1865 a apărut prima Lege privitoare la contabilitatea generală a statului care, în 1893, a fost extinsă şi asupra celorlalte instituţii publice.

Titlul IV al Constituţiei din 1866 poartă denumirea ,,Despre Finanţe".

Art.108 al acestei Constituţii prevede că impozitele sunt aşezate în folosul statului, judeţului sau comunei. Nici un impozit al statului, prevede mai departe art. 109, nu se poate stabili decât numai în puterea unei legi. În ce priveşte bugetul statului, art. 113 prevede:

,,În fiecare an Adunarea Deputaţilor încheie socotelile şi votează bugetul.

Toate veniturile sau cheltuielile statului trebuiesc trecute în buget şi în socoteli". Constituţiile din 1923 şi 1938 reproduc textul Constituţiei din 1866. Prin legile din 1865, 1879, 1880, 1893 ş.a. au fost puse în aplicare universalitatea bugetară, specializarea creditelor, limitarea cheltuielilor la creditele autorizate prin buget, separarea şi incompatibilitatea între funcţiile de administrator, ordonator şi cea de contabil şi s-a organizat controlul administrativ asupra operaţiunilor bugetare.

Anul financiar începea la 1 aprilie şi se încheia la 31 martie, exerciţiul bugetar având aceeaşi durată. Alcătuirea bugetului revenea Ministerului Finanţelor care trebuia să asigure un echilibru între cheltuielile tuturor departamentelor şi necesarul de venituri publice.

În Transilvania, în perioadă dualismului, bugetul general al statului era adoptat anual printr-o lege votată de Parlament.

După realizarea statului naţional unitar român la 1 Decembrie 1918, principala problemă a constituit-o echilibrarea bugetului statului şi unificarea sistemului financiar. Reforma fiscală iniţiată în 1921 de Nicolae Titulescu instituia impozitul cedular completat cu unul global pe venit progresiv pe lux, cifra de afaceri şi anexe precum şi scutiri pentru minimum de existenţă.

Conform Constituţiei din 1923 (art.114), dar şi a celei din 1938 (art.83) creditele necesare pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu se deschideau prin legea anuală de finanţare. Ministerele aveau bugete interioare de execuţie.

Constituţia R.P.Române din 1948 prevedea că Marea Adunare Naţională votează bugetul de stat şi încheierea exerciţiilor bugetare, fixează impozitele şi modul lor de percepere.