INTRODUCERE
Administrația publică, în orice societate, fie ea clasică, fie modernă, reprezintă, în esență, un instrument al statului indispensabil în atingerea unor deziderate, a unor obiective majore determinate de el, în fapt de realizare a unor valori politice stabilite prin actele juridice , ,în scopul satisfacerii interesului general, prin acțiunea puterii publice,,. În acest context, prof. Charles Debbash afirmă că administrația publică este aparatul de gestiune al problemelor publice. Ea este constituită din ansamblul serviciilor publice a căror bună desfășurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politică. Ea constituie organizarea care se dă oricărui grup social evoluat, instrumentul de coeziune și de coordonare indispensabilă, fără de care societatea se dezintegrează. Astfel, administrația publică are ca obiectiv realizarea valorilor politice, exprimând interesele generale ale societății, interese care sunt formulate prin lege.
Democrația în cadrul unui stat de drept depinde substanțial de modul de organizare și funcționare a autorităților administrației publice locale (în continuare - APL). Eficiența reală a democrației pe acest segment depinde la rîndul său atît de calitatea legislației în materie, de gradul de fundamentare științifică a acesteia, cît și de cercetarea implementării ei în practica activității autorităților locale. Cu atît mai mult, cercetarea situației în domeniu se impune în cazul în care administrația publică locală se află într-un îndelungat și complex proces de democratizare. Referindu-ne nemijlocit la instituția primarului, trebuie să recunoaștem, chiar de la bun început, că aceasta destul de sporadic a constituit subiect de cercetare în arealul nostru științific, fapt ce într-un mod cu totul nejustificat a diminuat considerabil, sub aspect teoretic, valoarea și rolul ei în cadrul democrației locale. De multe ori cetățenii nu fac o distincție clară între noțiunea de „primar” și „consiliu local”. Mulți consideră că, de fapt, primarul este persoana, care răspunde de tot ce se întîmplă în localitate și că anume el este cel care soluționează problemele locale și ia deciziile ce țin de dezvoltarea social-economică, culturală etc. a satului, orașului, municipiului. Scopul prezentului studiu rezidă în examinarea prevederilor legislative în vigoare și a studiilor în materie în vederea conturării statutului juridic ca subiect al dreptului administrativ al primarului ca autorități publice ale administrației publice locale.
1. Noțiuni generale. Mandatul primarului și validarea acestuia
Puterea executivă la nivel local este reprezentată de către primari. Primarul este șeful administrației publice locale acest statut primarul îl obține din momentul apariției capacității administrativ-juridice de subiect al administrării publice. Atât capacitatea de folosință, cât și cea de exercițiu apar din momentul confirmării legalității alegerii primarului și validării mandatului acestuia. Confirmarea legalității alegerii primarului și validarea mandatului acestuia se fac în condițiile Codului electoral. Validarea sau invalidarea mandatului de primar se aduce la cunoștință publică, se comunică oficiului teritorial al Cancelariei de Stat și se prezintă de către un judecător la prima ședință sau, după caz, la o ședință extraordinară a consiliului. În caz de invalidare a mandatului de primar, se organizează alegeri noi în condițiile Codului electoral. Încetarea înainte de termen a mandatului de primar. Primarul își exercită atribuțiile de la data validării mandatului până la data validării următorului mandat de primar, cu excepția cazurilor când mandatul încetează înainte de termen. Prelungirea, prin lege organică, a mandatului primarului poate avea loc numai în caz de război sau catastrofă. Mandatul primarului încetează înainte de termen în caz de: (a) demisie; (b) incompatibilitate a funcției; (c) imposibilitate de a-și exercita atribuțiile pe o perioadă mai mare de 4 luni consecutive, inclusiv pe motiv de boală; (d) intrare în vigoare a sentinței de condamnare; (e) deces. Primarul participă la ședințele consiliului local și are dreptul să se pronunțe referitor la toate problemele supuse dezbaterilor. Odată cu viceprimarii, el cade sub incidența Legii privind statutul alesului local.Validarea sau invalidarea mandatului de primar se aduce la cunoștința publică. Se comunică oficiului teritorial al Cancelariei de Stat și se prezintă de către un judecător la prima ședință sau, după caz, la o ședință extraordinară a consiliului.
2. Competența primarului
Competența primarului în domeniul asigurării ordinii de drept este foarte largă. El este, practic, unicul coordonator al tuturor forțelor, dotate cu atribuții de a organiza executarea și de a executa prevederile legale care constituie ordinea de drept, pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective.
Primarul este responsabil față de consiliul local și alegătorii săi pentru onorarea atribuțiilor ce îi revin. El prezintă, la cererea consiliului local, informații despre executarea deciziilor luate de consiliu, alte informații despre activitatea sa de executare a anumitor atribuții ce îi revin potrivit legii.
Pornind de la domeniile de activitate ale autorităților administrației publice locale de nivelul întîi, stabilite la art.4 alin.(1) din Legea privind descentralizarea administrativă, primarul exercită în teritoriul administrat următoarele atribuții de bază:
(1) Pornind de la domeniile de activitate ale autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi, stabilite la art.4 alin.(1) din Legea privind descentralizarea administrativă, primarul exercită în teritoriul administrat următoarele atribuţii de bază:
a)asigură executarea deciziilor consiliului local;
b)propune, în condiţiile legii, organigrama şi statele primăriei, schema de salarizare a personalului acesteia şi le supune aprobării consiliului local;
c)numeşte, stabileşte atribuţiile şi eliberează din funcţie şefii de subdiviziuni, de servicii, de întreprinderi municipale din subordine, personalul primăriei, conduce şi controlează activitatea acestora, contribuie la formarea şi reciclarea profesională;
d)stabileşte atribuţiile viceprimarului (viceprimarilor);
e)asigură elaborarea proiectului de buget local al unităţii administrativ-teritoriale pe următorul an bugetar şi a contului de încheiere a exerciţiului bugetar şi le prezintă spre aprobare consiliului local;
f) exercită funcţia de ordonator principal de credite al satului (comunei), oraşului (municipiului); verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea şi cheltuirea mijloacelor de la bugetul local şi informează consiliul local despre situaţia existentă;
g)răspunde de inventarierea şi administrarea bunurilor domeniului public şi celui privat ale satului (comunei), oraşului (municipiului), în limitele competenţei sale;
h)exercită, în condiţiile legii, supravegherea activităţilor din tîrguri, pieţe, oboare, parcuri, spaţii verzi, locuri de distracţie şi agrement şi ia măsuri operative pentru buna lor funcţionare;
i) propune consiliului local schema de organizare şi condiţiile de prestare a serviciilor publice de gospodărie comunală, ia măsuri pentru buna funcţionare a serviciilor respective de gospodărie comunală;
j)conduce, coordonează şi controlează activitatea serviciilor publice locale, asigură funcţionarea serviciului stare civilă, a autorităţii tutelare, contribuie la realizarea măsurilor de asistenţă socială şi ajutor social;
k)eliberează autorizaţiile şi licenţele prevăzute de lege;
l)asigură securitatea traficului rutier şi pietonal prin organizarea circulaţiei transportului, prin întreţinerea drumurilor, podurilor şi instalarea semnelor rutiere în raza teritoriului administrat;
m)asigură repartizarea fondului locativ şi controlul asupra întreţinerii şi gestionării acestuia în unitatea administrativ-teritorială respectivă;
n) reprezintă colectivitatea locală în relaţiile cu alte autorităţi publice, persoane fizice sau juridice din ţară sau din străinătate, precum şi în instanţele judecătoreşti, în condiţiile legii; semnează actele şi contractele încheiate în numele colectivităţii locale, cu excepţiile prevăzute de lege;
o)prezintă consiliului local, anual şi ori de cîte ori este necesar, rapoarte cu privire la situaţia social-economică a satului (comunei), oraşului (municipiului);
p)înregistrează asociaţiile obşteşti care intenţionează să activeze în unitatea administrativ-teritorială respectivă;
q)exercită, în numele consiliului local, funcţiile de autoritate tutelară, supraveghează activitatea tutorilor şi a curatorilor;
r)coordonează activitatea de asistenţă socială privind copiii, persoanele în etate, invalizii, familiile cu mulţi copii, alte categorii de persoane socialmente vulnerabile, sprijină activitatea asociaţiilor obşteşti de utilitate publică din teritoriul satului (comunei), oraşului (municipiului);
s) asigură elaborarea planului general de urbanism şi a documentaţiei de urbanism şi amenajare a teritoriului şi le prezintă spre aprobare consiliului local, în condiţiile legii;
t)constată încălcările legislaţiei în vigoare comise de persoane fizice şi juridice în teritoriul administrat, ia măsuri pentru înlăturarea sau curmarea acestora şi, după caz, sesizează organele de drept, acestea fiind obligate să reacţioneze cu promptitudine, în condiţiile legii, la solicitările primarului;
u) ia măsuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaţiilor sau altor manifestări publice care contravin ordinii de drept sau bunelor moravuri, care atentează la ordinea şi liniştea publică;
v)propune consiliului local consultarea populaţiei prin referendum în probleme locale de interes deosebit, ia măsuri pentru organizarea acestor consultări;
w)stabileşte locul desfăşurării întrunirilor publice şi condiţiile ce ţin de securitatea şi igiena generală a habitatului uman;
x)ia, în comun cu autorităţile centrale de specialitate şi cu serviciile publice desconcentrate ale acestora, măsuri de prevenire şi diminuare a consecinţelor calamităţilor naturale, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor, epifitotiilor şi epizootiilor şi, în acest scop, dispune, cu titlu executoriu, mobilizarea, după caz, a populaţiei, agenţilor economici şi instituţiilor publice din localitate;
y)sprijină colaborarea cu localităţi din alte ţări, contribuie la extinderea cooperării şi a legăturilor directe cu acestea.
(2) Primarul, în calitatea sa de autoritate publică locală executivă, exercită şi alte atribuţii prevăzute de legislaţia în vigoare sau încredinţate de consiliul local.
3. Elaborarea și emiterea actelor administrative
În exercitarea atribuțiilor sale, primarul emite dispoziții cu caracter normativ și individual. Proiectele de dispoziții ale primarului în problemele de interes local care pot avea impact economic, de mediu, social (asupra modului de viață și drepturilor omului, asupra culturii, sănătății și protecției sociale, asupra colectivităților locale, serviciilor publice) se consultă public, în conformitate cu legea, cu respectarea procedurilor stabilite de către fiecare autoritate reprezentativă și deliberativă a populației unității administrativ-teritoriale de nivelul întâi sau al doilea, după caz.
Dispozițiile cu caracter normativ sunt remise, în termen de 5 zile după semnare, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat și intră în vigoare la momentul aducerii la cunoștința publică. Dispozițiile primarului se includ în Registrul de stat al actelor locale în termen de 5 zile de la data semnării lor de către acesta. Suplimentar, dispozițiile cu caracter normativ se afișează în locuri publice. De asemenea, dispozițiile cu caracter normativ intră în vigoare la data includerii lor în Registrul de stat al actelor locale sau la data indicată în textul dispoziției, care nu poate preceda data includerii acesteia în Registrul de stat al actelor locale. Cele cu caracter individual devin executorii după ce sunt aduse la cunoștință persoanelor vizate sau la data indicată în textul dispoziției, care nu poate preceda data includerii acesteia în Registrul de stat al actelor locale. Aparatul de lucru al primarului este primăria. Aceasta este organizată și funcționează în baza unui regulament aprobat de consiliu local. Condițiile numirii, angajării, promovării, sancționării și încetării raporturilor de serviciu sau de muncă ale personalului primăriei, drepturile și obligațiile lui sunt stabilite de legislația în vigoare și de regulamentul primăriei, aprobat de consiliu local. Primarul, fiind subiect unipersonal al administrării publice, din momentul învestirii lui în funcție, în modul stabilit de lege, se face responsabil de modul și rezultatele exercitării funcției de șef al executivului consiliului local. Depășirea acestei responsabilități implică o răspundere. Primarul poartă răspundere personală atât morală și politică, cât și juridică, administrativ-patrimonială, administrativ-disciplinară, contravențională, civilă și penală, fiind subiect special al răspunderii juridice. Are tangențăparțială cu răspunderea juridică a primarului - încetarea înainte de termen a mandatului, iar suspendarea din funcție - tangență directă. În ceea ce privește răspunderea juridică a primarului, considerăm că mecanismul juridic de aplicare a acestei forme de răspundere nu este lipsit de unele lacune. De exemplu, potrivit legii, primarul este obligat să organizeze executarea și să execute personal hotărârile consiliului respectiv. În cazul în care organul reprezentativ adoptă o hotărâre care vine în contradicție cu legislația în vigoare, mai mult ca atât, executarea căreia vădit va duce un prejudiciu material colectivității respective, consiliul local, ca subiect al administrării și autor al deciziei adoptate, nu poate fi ca subiect pasiv al răspunderii juridice, deoarece este un organ colegial, iar în cazul răspunderii juridice strict se respectă principiul „răspunderii personale”. La rândul său, față de primar, ca subiect unipersonal, în cazul emiterii unei dispoziții de organizare a executării sau executării hotărârii ilegale a consiliului local, poate fi aplicată orice formă de răspundere juridică.
4. Raporturile Consiliului Local și al Primarului
Autoritățile administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală în sate (comune), orașe (municipii) sunt consiliile locale, ca autorități deliberative și primarii, ca autorități executive. Consiliul local se întrunește în ședință ordinară o dată la 3 luni, la convocarea primarului, cu excepția primei ședințe. Consiliul local se poate întruni în ședință extraordinară, cu ordinea de zi propusă, ori de câte ori este necesar, la cererea primarului sau a cel puțin o treime din numărul consilierilor aleși. Convocarea consiliului local se face cu cel puțin 5 zile înainte de ședința ordinară și cu cel puțin 3 zile înainte de ședința extraordinară. În cazuri de maximă urgență - calamități naturale, catastrofe, incendii, epidemii, epifitotii, epizootii și alte situații excepționale similare - determinată de interesele locuitorilor satului (comunei), orașului (municipiului), convocarea consiliului local se poate face de îndată. Convocarea consiliului local se face prin dispoziție a primarului sau, în cazul în care acesta se află în imposibilitatea de a convoca consiliul, a viceprimarului. Dacă primarul sau viceprimarul refuză convocarea consiliului local, cu ordinea de zi propusă, acesta este convocat de un grup de cel puțin o treime din consilierii aleși. În înștiințarea convocării în ședință, care se expediază consilierilor, se indică ordinea de zi, data, ora și locul desfășurării ședinței. Ordinea de zi se aduce la cunoștință locuitorilor satului (comunei), orașului (municipiului) prin presa locală sau prin alte mijloace de informare, inclusiv prin afișare. Consiliul local alege prin vot deschis, cu votul majorității consilierilor prezenți, pentru durata unei ședințe, un președinte care o prezidează. Președintele ședinței este asistat de secretarul consiliului local. Prezența consilierilor la ședința consiliului local este obligatorie. Ședința consiliului local este deliberativă dacă la ea sunt prezenți majoritatea consilierilor aleși. În realizarea competențelor sale, consiliul local adoptă decizii cu votul majorității consilierilor prezenți, cu excepția cazurilor în care legea sau regulamentul consiliului cere un număr mai mare de voturi. În cazul parității de voturi, nu se adoptă nici o decizie, dezbaterile fiind reluate în ședința următoare. Deciziile privind aprobarea bugetului local, administrarea bunurilor proprietate a satului (comunei), orașului (municipiului), stabilirea cuantumului taxelor și impozitelor locale, planificarea dezvoltării localităților și amenajării teritoriului, asocierea cu alte consilii, instituții publice din țară sau din străinătate se adoptă cu votul majorității consilierilor aleși. Deciziile privind inițierea revocării primarului se adoptă cu votul a două treimi din numărul consilierilor aleși. Consiliul local poate stabili adoptarea unor decizii prin vot secret sau prin vot nominal. Proiectele de decizii sunt propuse de consilieri și/sau de primar.
Dacă secretarul consiliului consideră că decizia consiliului local este ilegală, el este în drept să nu o contrasemneze și să solicite consiliului reexaminarea acestei decizii. El va remite decizia consiliului local, primarului și, în cazurile prevăzute de lege, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat în cel mult 5 zile după data semnării. În cazul în care primarul consideră că decizia consiliului local este ilegală, el sesizează oficiul teritorial al Cancelariei de Stat și/sau instanța de contencios administrativ.
CONCLUZIE
Generalizînd asupra celor expuse în prezentul demers științific, vom preciza că primarul ca autoritate administrativă autonomă executivă, unipersonală, prin competențele stabilite de lege, prin calitatea sa de ales al colectivității, de reprezentant al persoanei juridice (satul și orașul), dar și de reprezentant al statului, se bucură de un statut specific, aparent preeminent între autoritățile APL de la nivelul satului și orașului.
Atribuțiile enumerate în lege nici pe departe nu constituie o listă exhaustivă a competențelor primarului ca autoritate publică locală autonomă, ea fiind completată considerabil de numeroase acte legislative în vigoare. Important este însă ca legiuitorul în acest act legislativ principal, considerăm noi în materie, să stabilească concret domeniile date în competența primarului, să delimiteze clar atribuțiile primarului de cele ale consiliului local, precum și atribuțiile proprii de cele delegate. Este o constatare ce ar contribui substanțial la eficiența realizării practice a cadrului normativ în domeniu, precum și la optimizarea și eficientizarea instituției primarului în cadrul democrației locale, responsabilizarea autorităților publice locale pentru acțiunile lor și rezultatele obținute.
Menirea primarului este de a asigura și realiza autonomia locală fundamentează relațiile de colaborare dintre ele. Fiecare dintre aceste autorități își are rolul ei în exercitarea autonomiei locale, luarea deciziei și execuția acesteia constituind un proces complex de realizare a administrației publice locale.
BIBLIOGRAFIE
- Constituția Republicii Moldova
- Legea Nr. 436 cu privire la administația publică locală, MODIFICAT LP370 din 29.12.22, MO9/13.01.23 art.29; în vigoare 13.01.23
- Drept Administrativ, Maria Orlov 2001
- Constituția Republicii Moldova: Comen - tariu. Chișinău: Arc, 2012.
- Legea Nr. 768 cu privire la statutul alesului local, MODIFICAT LP336 din 08.12.22, MO428- 430/23.12.22 art.772; în vigoare 01.01.23