Administrație publică

Administraţia publică locală este o realitate pe care o întâlnim zilnic şi pe care cu toţii o criticăm. Ea prezintă simultan imaginea contradictorie a ineficienţei lucrului făcut de mântuială şi a puterii ameninţătoare. Incompetenţă, formalism şi delăsare, pe de o parte; pe de alta, manipulare, obstrucţionism şi intrigi bizantine, aproape că nu există rău care să nu fi fost pus pe seama sa. În timp ce Dreapta caută să o limiteze în numele competiţiei şi al pieţei libere, Stânga s-o înlocuiască în numele participării şi al autogestiunii, iar Centrul s-o reformeze în numele transparenţei şi al responsabilităţii, ea dovedeşte o uimitoare capacitate adaptativă de a rezista tuturor atacurilor, demonstrând  valabilitatea afirmaţiei lui Max Weber care spunea că „Dictatura funcţionarului este în plin avânt”^[1]. Acest lucru se întâmplă datorită capacităţii sale unice da a face faţă scopurilor complexe ale societăţii industriale de masă. Necesară, dar neîncetat problematică: acesta este paradoxul cu care se confruntă astăzi realitatea administraţiei publice.

Administraţia publică este legată de geneza statului, iar din punct de vedere juridic statul este un ansamblu sistematizat de organe de stat ce cuprinde parlamente, guverne şi alte autorităţi executive, organe judecătoreşti, armata, poliţia, închisorile.Termenul de administraţie provine din limba latină, unde administer desemna agentul ajutător sau un instrument utilizat pentru realizarea anumitor treburi. Administer sublinia starea de inferioritate în raport cu magister care se traducea prin cel care comandă, superiorul.  Sunt două accepţiuni definitorii pentru administraţia publică, cea veche considerând-o un instrument în mâna guvernanţilor pentru punerea în practică a politicilor acestora, iar cea de-a doua, modernă, conferind administraţiei statutul unui aparat care furnizează servicii cetăţenilor, funcţionând în slujba lor. A administra, conform dicţionarului, înseamnă a conduce, a gospodări, iar faptul administrativ este un fapt social care nu poate exista  decât în cadrul unei grupări sociale statale. Ansamblul prerogativelor acordate organelor administrative, care le permite acestora să prevaleze interesul public atunci când acesta se află în conflict cu interesele particulare este desemnat prin noţiunea de „putere publică”. ”Interesul general” este exprimat în actele politice ale celor care deţin puterea. Specific faptului administrativ este şi modul în care acesta serveşte interesele superioare şi exterioare lui. Faptul administrativ se caracterizează prin organizarea unor acţiuni care conduc la îndeplinirea unor interese. În cazul administraţiei publice, autoritatea pe care se sprijină acţiunea de realizare a interesului general este de natură politică şi se exprimă prin lege, deosebindu-se astfel de administraţia privată. Administraţia publică reprezintă un instrument al statului indispensabil în atingerea unor obiective majore determinate de el, în fapt de realizarea unor valori politice stabilite prin acte juridice, în scopul satisfacerii interesului general, prin acţiunea puterii publice. Administraţia este destinată în toate ţările moderne rezolvării treburilor publice, este parte a sistemului statal şi trebuie să acţioneze pentru binele comun, fiind investită cu autoritate, dar şi cu mijloace de constrângere pe care în practică le foloseşte în situaţii excepţionale. Scopul administraţiei este unul altruist, moral având în vedere că există cerinţe vitale pentru întreaga societate şi pentru fiecare membru al acesteia care alcătuiesc interesul general şi pe care iniţiativa privată nu le poate satisface.

Dar ce anume este administraţia sau un sistem administrativ? La modul cel mai simplu, administraţia poate fi înţeleasă ca o coordonare executivă a unei politici, iar un sistem de administraţie ca o ordonare a funcţiilor menite să preschimbe politicile în directive pentru a fi executate de către cei din prima linie. Aceasta înseamnă că administraţia este structurată pe trei nivele distincte, fiecare având trăsături proprii şi activitate bine definită.

În primul rând este vorba despre distincţia dintre personalul administrativ birocratic şi asociaţia sau grupul care îl angajează. Un grup este o asociaţie voluntară sau obligatorie de oameni de la naţiune până la un sindicat, o companie, un partid politic) care, direct sau indirect, îşi alege o conducere sau un organism de guvernământ pentru a-i gestiona afacerile. La rândul său, organismul de guvernământ angajează personalul administrativ pentru a-i executa politicile. Acest personal administrativ se numeşte birocraţie, iar distincţia dintre o birocraţie şi aparatul de conducere care o angajează este vitală. Membrii celor două grupuri diferă prin natura poziţiei lor, a funcţiilor şi a responsabilităţilor. Membrii unui organism de conducere sunt de regulă aleşi, iar munca lor poate să nu fie continuă; funcţia lor este de a preciza cât mai clar politicile şi regulile asociaţiei, ca şi de a furniza fondurile necesare administrării ei; responsabilitatea lor se manifestă faţă de asociaţie ca întreg (eletorat, membri). Prin contrast, membrii unei birocraţii sunt întotdeauna numiţi de sus şi sunt responsabili în faţa organismului de guvernământ pentru executarea politicilor acestuia şi pentru administrarea fondurilor. Deşi uneori în practică această distincţie poate fi vagă, în principiu ea este vitală.

Dacă la vârful unei organizaţii distincţia dintre birocraţi şi conducători este relativ clară, trasarea unei limite precise la baza ei este mai problematică. Potrivit lui Max Weber, caracteristica principală a unui birocrat este exercitarea autorităţii în cadrul unui birou. Însă pentru ca munca lui din birou să fie eficientă, trebuie avut în vedere faptul că această activitate se desfăşoară nu ca scop în sine, ci pentru aplicarea unor politici care vizează majoritatea membrilor societăţii. Iar munca directă cu aceşti beneficiari revine lucrătorilor din prima linie, celor de la ghişeu, secretarelor, preceptorilor, asistenţilor sociali etc. Graniţa dintre birocraţi şi lucrătorii din prima linie nu poate fi cu uşurinţă trasată şi ea depinde de natura organizaţiei. Într-o întreprindere particulară, autoritatea administraţiei va fi sinonimă cu managementul; într-o agenţie guvernamentală, ea s-ar putea extinde până la lucrătorii de la ghişee care deţin un rol esenţial în administrarea politicilor şi în exercitarea autorităţii. Distincţia dintre factorii administrativi de decizie şi cei de execuţie se evidenţiază şi din trăsăturile fiecăruia din cele două grupuri implicate înn activitatea administrativă. În timp ce conducătorii sunt aleşi, au un sporit grad de autonomie, funcţia este deţinută temporar, iar activitatea poartă un puternic accent personal, birocraţii şi cei din prima linie  se caracterizează prin ierarhizare (fiecare funcţionar are o arie de competenţă bine definită în cadrul unei diviziuni ierarhice a muncii şi este răspunzător pentru performanţele sale în faţa unui superior), continuitate  în funcţie, (funcţia constituie o ocupaţie salarizată, permanentă, cu o carieră structurată astfel încât să ofere perspectiva unei promovări periodice) ,impersonalitate (activitatea este organizată potrivit unor reguli precise, excluzând arbitrariul sau favoritismele, fiind păstrată o înregistrare scrisă a oricărei tranzacţii) şi expertiză (funcţionarii sunt selectaţi potrivit meritelor lor, sunt pregătiţi special pentru funcţiile pe care le vor deţine şi controlează accesul la cunoaşterea acumulată în dosare). Presupunând faptul că birocraţii sunt, prin definiţie, supuşi unei autorităţi mai înalte şi implicaţi ei înşişi în exercitarea autorităţii, atunci putem numi administraţii acele organizaţii rânduite într-o ierarhie şi care urmăresc punerea în aplicare a unor politici vizând interesul general (dacă este o administraţie publică) sau interesul particular (dacă este vorba despre administraţia unei întreprinderi particulare).

La nivelul statutului, alături de interesele generale se regăsesc şi interesele locale, între ele existând o interdependenţă reciprocă. Interesele publice ale unei colectivităţi nu au întotdeauna aceeaşi întindere, întrucât pot exista interese generale ale statului, dar şi interese ale unor judeţe sau comune. Aceste interese sunt satisafăcute prin administraţii publice chemate să satisfacă acele interese care nu sunt generale, ci privesc membrii unor comunităţi restrânse, numite colectivităţi locale. John Stuart Mill sublinia că scopul real al guvernării sau administrării locale apare atunci când un număr de oameni au interese comune, pe care nu le împart cu restul concetăţenilor lor, fiind potrivit pentru aceşti oameni să-şi administreze propriile interese. Sfera problemelor locale este stabilită de Constituţie sau prin legi ale statului, iar recunoaşterea acestor probleme specifice locale presupune şi existenţa unor mijloace materiale de realizare, cum ar fi: patrimoniul propriu, un corp de funcţionari care să gestioneze treburile publice, o anumită autonomie financiară.

Doctrina românească analizează atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale, stabilite de Constituţie şi de lege, într-o manieră sistematizată, utilizând criterii de clasificare. Astfel, în funcţie de natura activităţilor realizate, un autor evocă următoarele categorii de atribuţii: atribuţii în domeniul economic şi financiar, atribuţii în domeniul social, edilitar, cultural şi stiinţific, atribuţii privind organizarea internă etc. Proclamarea principiului autonomiei locale de către Constituţia României ca principiu de bază pe care se întemeiază administraţia publică locală, a determinat, alături de alte mutaţii, o nouă abordare şi în ceea ce priveşte aria competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale. Legiuitorul recunoaşte în mod explicit autorităţilor locale autonome atât o competenţă materială generală la nivelul unităţii administrativ-teritoriale respective, cât şi inexistenţa unei subordonări faţă de oricare autoritate a administraţiei publice naţionale. Ca atare, legiuitorul constituant a intenţionat să aplice în privinţa sferei de atribuţii a autorităţilor administraţiei publice locale ”teoria drepturilor reflexe sau teoria autolimitării statului”, altfel spus, sfera atribuţiilor autorităţilor locale creşte pe măsură ce statul înţelege să nu mai reţină anumite servicii publice în sarcina organelor administraţiei de stat. Cu alte cuvinte, în mod permanent se tinde ca orice serviciu public care nu mai este organizat de către stat, dar care rezolvă treburile publice din judeţe, oraşe şi comune, să devină serviciu public de interes local, în sarcina autorităţilor locale. Privită în individualitatea sa, administraţia publică locală se poate defini ca ansamblul autorităţilor autonome eligibile, care în regim de putere publică rezolvă treburile publice din comune, oraşe şi judeţe şi prestează către colectivităţile locale servicii publice de interes local.

Este incontestabil că instituţiile municipale joacă un rol foarte important în destinele unei ţări, influenţa lor resimţindu-se asupra bunăstării generale şi chiar a vieţii publice. În organizarea vieţii locale acest principiu este cel mai uşor de dovedit. Când în oraşul său cetăţeanul constată că legalitatea domină, când instituţiile locale se bucură de cea mai mare legalitate, în el se naşte spiritul de independenţă şi demnitate. În acest sens, Alexis de Tocqueville, pentru a întări şi a completa cadrul democraţiei locale, subliniind astfel şi contribuţia vieţii locale la dezvoltarea democraţiei, arăta că: ”Totuşi, forţa popoarelor libere rezidă în comună. Instituţiile comunale înseamnă pentru libertate ceea ce şcolile primare înseamnă pentru ştiinţă: ele o pun la îndemâna poporului, îi inoculează acestuia din urmă gustul pentru utilizarea lor paşnică şi îl deprind să se folosească de ele. Fără instituţii comunale, o naţiune poate să-şi formeze un guvern liber, dar nu posedă spiritul de libertate.”^[2]

Administraţia publică locală se constituie astfel într-un mecanism distinct, într-o instituţie fundamentală a societăţii româneşti contemporane, a cărei organizare şi funcţionare implică, pe de o parte, rezolvarea treburilor publice şi asigurarea intereselor şi nevoilor specifice ale colectivităţilor locale, iar, pe de altă parte, transpunerea în viaţă a principiilor statului de drept şi ale democraţiei.

În spiritul ideii de schimbare şi reaşezare a întregii societăţi româneşti, s-a impus ca o necesitate stringentă şi reformarea sistemului de administraţie publică. Urmare a adoptării Constituţiei din 2003, transformarea profundă a administraţiei publice şi aşezarea ei pe baze noi şi democratice este reflectată mai cu seamă prin procesul de instituţionalizare a administraţiei publice, fundamentată pe principiile autonomiei locale şi descentralizării serviciilor publice. Ca o consecinţă firească, sistemul administraţiei publice a suferit mutaţii importante, astfel încât administraţia publică locală şi-a câştigat o nouă identitate, dobândind autonomie funcţională şi structurală

Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor dintr-o fracţiune geografică ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat, interese ce conduc la ideea de afaceri locale, în cele mai diverse domenii de activitate, distincte de afacerile naţionale, interese promovate de autorităţi locale alese care dispun de competenţa materială generală.

Pe măsura dezvoltării societăţii româneşti, administraţia publică locală şi-a dovedit viabilitatea şi şi-a impus tot mai mult prezenţa şi necesitatea, căpătând chiar, în anumite momente, o importanţă sporită, corespunzător rolului acordat acesteia de către stat în diferitele sale perioade istorice. Administraţia publică locală a fost, în istoria noastră, expresia unui regim democratic care nu poate funcţiona decât cu ajutorul unui sistem administrativ descentralizat. Pe parcursul său istoric, administraţia publică locală românească a avut o anumită importanţă în viaţa administrativă a statului, iar acest lucru poate constitui un criteriu de distincţie al diferitelor regimuri administrative, regimuri care reprezintă felul cum la un moment dat în stat sunt reglementate raporturile dintre puterea centrală şi administraţia locală, ce oscilează între autoritarism şi libertate. În acest sens, s-au cristalizat şi la noi cele două mari sisteme care stau la temelia unor asemenea raporturi: sistemul centralizat, în care administraţia locală este dependentă de cea centrală şi reprezintă doar cadrul teritorial al activităţii organelor locale numite şi regimul descentralizat, unde administraţia publică locală, reprezentată prin organe liber alese este măsura libertăţii de care dispun colectivităţile locale în cadrul unui stat unitar. Dată fiind această distincţie în modul de percepere al sistemului administrativ, trebuie spus că, şi în România, s-au succedat aceste regimuri şi aceasta face necesară realizarea unei periodizări a dezvoltării administratiei în funcţie de gradul său de centralizare şi descentralizare.

Este general acceptat faptul că statul a luat naştere din organizaţii mai mici, comune şi oraşe, care au reprezentat primele forme de viaţă administrativă. În continuare şi-au făcut apariţia primele organizaţii politice, cnezatele, care nu erau decât comune cu un teritoriu mai vast apărute pentru satisfacerea nevoilor economico-morale ale locuitorilor lor,locuitori aparţinând mai multor familii, legate între ele prin legături de sânge şi de vecinătate. Odată cu apariţia statului, prin contopirea cnezatelor, iau naştere principatele româneşti, iar comunele componente devin doar circumscripţii, unităţi administrativ-teritoriale, formate din ansamblul locuitorilor  de pe un teritoriu determinat, uniţi între ei printr-o comunitate de drepturi şi interese, în scopul de a-şi administra interesele lor locale. Independenţa şi autonomia comunei erau reale în primele sale începuturi, dar apariţia statului a făcut ca puterea centrală, din nevoia menţinerii unităţii lui şi a unei gestionări a intereselor generale, să-şi rezerve toate atribuţiile de guvernământ şi de administraţie generală, intervenind chiar şi în problemele locale, nelăsând comunei decât atribuţiile de a veghea asupra intereselor locale într-o măsură care variază cu întinderea tutelei instituită la nivelul statului.

De timpuriu, în ţara noastră apar şi oraşele care erau clasificate în oraşe libere şi oraşe proprietate domnească, rar, apărând în documente şi oraşe particulare. Încă de la înfiinţare, unele oraşe s-au bucurat de personalitate juridică şi de dreptul de patrimonialitate, iar altele de autonomie, Regulamentul Organic, recunoscându-le chiar” un drept la autonomie.”^[3]

Cât priveşte judeţele, acestea sunt, în opinia multor teoreticieni, creaţii artificiale ale statului, circumscripţii administrativ-teritoriale, alcătuite din mai multe comune, ce se interpun între stat şi comună, şi pe care le întâlnim în organizarea administrativă a principatelor româneşti încă din secolul al XV-lea.

Rezultă că, încă de la începuturile sale, administraţia locală românească a îndeplinit un rol important la nivelul statului, în calitatea  lor de unităţi administrative create de domnitori, la început determinate de raţiuni fiscale, militare şi poliţieneşti, adesea şi judiciare, în vederea realizării conducerii statului în mod uniform pe întreg teritoriul. Deşi judeţele şi ţinuturile au asigurat  un sistem de deconcentrare administrativă încă de la crearea lor, prin Regulamentele Organice organizarea administrativă a celor două principate româneşti face importanţi paşi către descentralizare, inovare şi modernizare, iar în Statutul lui Cuza, considerat adesea prima Constituţie a României, sunt recunoscute explicit principiile descentralizării ca principii de organizare ale statului român şi drept urmare se aplică organizării adminstraţiei locale, cuprinse în două legi, promulgate şi sancţionate la 31 martie 1864.^[4] Constituţia din 1866, adoptată după modelul celei belgiene, se ocupă de organizarea administraţiei publice locale, a instituţiilor judeţene şi comunale, stabilindu-i pentru prima dată, prin normele sale, principiile de bază, cele ale descentralizării şi independenţei comunale. Constituţia din 1923 proclamă aceleaşi principii pentru organizarea administraţiei locale ca şi Constituţia din 1866, dar acestea sunt mult mai clar exprimate şi mai bine precizate de către constituantul interbelic. Pe baza articolului 108 din Constituţia de la 1923 s-a adoptat Legea din 1925 a administraţiei locale din România şi denumită „Legea pentru unificare administrativă”, lege care a avut însă un caracter  centralizator, ce a întărit tutela administrativă a puterii centrale asupra administraţiei locale. Dacă în 1929 era adoptată o altă lege a administraţiei publice locale care avea la bază descentralizarea administrativă, ea avea să fie abrogată în 1936 printr-o altă lege care a întărit centralismul şi regimul de guvernare prin funcţionari, ca reprezentanţi ai puterii centrale în administraţia locală, precum şi prin dreptul disciplinar al acestora asupra primarilor. Această tendinţă s-a acutizat în perioada postbelică în care regimul administraţiei locale a fost unul dintre cele mai centralizate şi mai politizate sisteme cunoscute în istorie.

Concluzionând, se poate preciza că, în privinţa evoluţiei organizării noastre administrative locale, putem utiliza o caracterizare globală, ce se defineşte prin înclinarea preponderentă spre un regim descentralizat, deşi au existat perioade, uneori chiar foarte lungi, de regim centralizat. Regimul descentralizat nu a fost o instituţie de împrumut, ci un produs al vieţii noastre administrative istorice. Dacă în cea de-a doua jumătate a secolului al XX-lea regimul administraţiei locale româneşti a fost unul foarte centralizat, respectând criteriile de funcţionare ale întregii societăţi (de subordonare, centralism, politizare), astăzi ea trebuie să se conformeze cerinţelor unei societăţi democratice şi să adopte criterii de funcţionare total opuse: descentralizare, profesionalizare, depolitizare. Această întoarcere la 180 de grade nu este una facilă, dar trebuie realizată pentru că de ea depinde într-un grad înalt transformarea societăţii româneşti într-o societate democratică.

Problema reformei în administraţia publică are o miză deosebit de importantă pentru România anului 2006 având în vedere obiectivul strategic al integrării în marea familie a statelor membre ale Uniunii Europene. În procesul de reformă, administraţia publică suferă schimbări importante, restructurări şi reduceri sau suplimentări de personal, dar apar şi noi reglementări care au drept scop creşterea transparenţei administraţiei publice şi alinierea la standardele europene a calităţii serviciilor oferite cetăţeanului. Însă adoptarea legilor nu asigură automat şi rezolvarea problemelor la care acestea încearcă să răspundă. Pe traseul care începe cu apariţia legii şi care se termină cu obţinerea efectelor scontate se interpune o variabilă relativ independentă de mare importanţă, cu legităţi şi mecanisme proprii şi specifice de funcţionare: administraţia publică. Funcţionarea administraţiei publice poate asigura şi potenţa efectele pozitive ale implementării unei politici guvernamentale sau ale aplicării unei legi, sau, dimpotrivă, le poate bloca. Reforma în administraţia publică poate fi interpretată drept un succes numai în măsura în care succesul reformei este resimţit şi la nivelul terminal al aparatului administrativ sau în zona de interfaţă a administraţiei cu cetăţeanul. O guvernare eficientă nu se poate rezuma numai la exercitarea atribuţiilor economice, politice şi administrative. Ea trebuie să includă mecanismele, rocesele şi instituţiile prin care cetăţenii şi grupurile să îşi poată articula interesele, exercita drepturile legale, respecta obligaţiile şi atenua diferentele. O guvernare eficientă implică, printre alte aspecte, articipare, transparenţă, eficienţă şi echitate în contextul mai larg al promovării statului de drept. Nu absenţa birocraţiei profesioniste este cea care caracterizează un sistem democratic de administraţie, ci valorile şi normele culturale potrivit cărora funcţionează o astfel de instituţie: diversitatea consultanţei profesionale oferite şi sinceritatea acesteia, echitatea şi transparenţa în ceea ce priveşte accesul la consultanţă; responsabilitatea faţă de cetăţeni în ceea ce priveşte furnizarea serviciilor. Aceste criterii democratice trebuie să fie valabile atât în cadrul sistemului administrativ, cât şi în cel politic. Ceea ce distinge o administraţie democratică de un sistem administrativ nedemocratic este completarea responsabilităţii faţă de superiori  cu responsabilitatea faţă de publicul general. Dictaturile sunt supuse, prin definiţie, unei responsabilităţi publice reduse, fie ale instituţiilor politice faţă de opinia publică, fie ale celor legale faţă de autoritatea legii. Multe voci susţin că autoritatea unei personalităţi puternice, indiferent de dezavantajele implicate, va fi măcar eficientă, deoarece administratorii vor fi supuşi unor directive politice categorice şi unor sancţiuni aspre în cazul unei activităţi necorespunzătoare. Dar o asemenea concepţie are mai puţin de-a face cu realitatea decât cu imaginea de sine a dictatorilor înşişi, care justifică în mod tipic puterea pe realizarea unei ordini sociale. În lipsa legitimităţii, dictatorii vor avea tendinţa de a dezvolta agenţii administrative concurente, ce se pot învinovăţi reciproc, în care vina nu va mai aparţine nimănui, de a încredinţa funcţiile mai degrabă pe criterii de loialitate decât de competenţă şi de a considera administraţia guvernamentală ca o bază pentru recompensa personală mai degrabă decât ca aflată în slujba serviciului public. Rezultatul constă în probleme cronice de coordonare, calificare scăzută a cadrelor administrative şi exploatarea funcţiilor publice în scopul câştigului personal

În sistemele democratice pericolele vin din altă parte. Existenţa unor cunoştinţe superioare la cei care exercită profesiunea administrativă poate să conducă la crearea unui sistem paternalist, închis care se autoreglează, bazat pe obedienţa ierarhică şi pe exercitarea pur tehnică a abilităţilor tehnice deţinute. Deşi onestitatea, caracterul consultativ şi adaptarea la voinţa publică par întotdeauna să consume mai mult timp şi să implice costuri mai mari, pe termen lung astfel de criterii garantează disciplina unui sistem administrativ din domeniul public care nu este supus concurenţei de piaţă. Ele minimizează proasta administraţie, dau la iveală corupţia şi previn adoptarea sau continuarea unor politici neraţionale sau ineficiente. Eficienţa politicilor din sectorul public include, pe lângă criteriul profitabilităţii, şi găsirea unui echilibru între valori rivale, echilibru pe care publicul îl poate considera acceptabil, care poate fi justifiucat în faţa acestuia şi poate fi pus în practică. În acest caz, forma de administraţie îşi aduce propria sa contribuţie la principiul democratic general al guvernării prin consimţământul majorităţii. În stabilirea contribuţiei sistemului administrativ la punerea în practică a acestui principiu este important să nu îl facem responsabil de acele defecte care pot aparţine de fapt sistemului politic general. Din cauză că birocraţia este omniprezentă, ea fiind cea care face ca oamenii să resimtă direct efectele guvernării, cele mai multe probleme sunt transmise prin intermediul ei şi sunt percepute ca probleme ale administraţiei, cu toate că sursa lor ar putea fi alta. În acest sens, birocraţii sunt cei supuşi tirului opiniei publice de fiecare dată când democraţia nu funcţionează cum trebuie. Uneori, multe din caracteristicile care fac poporul să se simtă neputincios în relaţia sa cu guvernul aparţin de fapt procesului reprezentativ: încetinelii acestuia, inexistenţei unei responsabilităţi veritabile sau a unei reprezentativităţi adecvate etc. Sunt multe voci care identifică în structurile administraţiei publice adevărate ameninţări la adresa democraţiei, datorită concentrării informaţiilor şi a capacităţilor de organizare care pot fi utilizate în manieră nedemocratică. Dar este clar că o ordine democratică nu se poate realiza dacă se renunţă la administraţia profesionistă în întregul ei, iar soluţia problemei o reprezintă democratizarea acestei instituţii şi abordarea în manieră imparţială a problemelor cu care se confruntă.

O trăsătură distinctivă a administraţiei publice este caracterul politic al serviciilor sale. Conţinutul şi nivelul unor astfel de servicii este determinat de judecăţi calitative şi de un compromis acceptat de public între valori rivale, mai mult decât de un criteriu unic precum rentabilitatea. Cererea de a satisface criteriile economiei de eficienţă este ea însăşi una politică, ce are consecinţe asupra naturii serviciului şi a nivelului de furnizare a acestuia. Administraţia publică nu ţine deci de atingerea unor scopuri fixate de politicieni în modul cel mai eficient din punct de vedere financiar, ci ţine de administrarea politicilor potrivit valorilor care le-au determinat, între care consideraţiile asupra eficienţei financiare pot avea un rol mai mic sau mai mare. Cu alte cuvinte: politicile şi mijloacele sunt legate între ele, politicile şi administrarea lor nu sunt întru totul distincte unele în raport cu celelalte.

Un exemplu limpede al acestei legături îl constituie cerinţa generală ca administraţia publică să trateze în acelaşi fel cazuri asemănătoare şi să funcţioneze într-o manieră impersonală şi guvernată strict de reguli. Aceasta nu este o cerinţă instrumentală pentru a maximiza eficienţa rezultatelor, ci o valoare reală, cuprinzând idei privind domnia legii şi egalitatea drepturilor cetăţeneşti. Dacă un om de afaceri care încalcă regulile dă dovadă de flexibilitate, iar o listă de reguli cu un grad înalt de generalitate îngăduie o mai mare iniţiativă individuală în urmărirea profitului, un funcţionar civil care încalcă regulile se face vinovat de proastă administrare, iar o listă de reguli care îi îngăduie să trateze publicul după bunul său plac invită la arbitrariu în tratamentul aplicat diferiţilor cetăţeni. Respectul faţă de reguli nu este un mijloc în scopul profitului, care să poată fi înlocuit dacă anumite ocazii o cer, ci este o valoare în sine. Din acest motiv, modelul weberian al birocraţiei, cu accentul pus pe principiul raţionalităţii legii, este cât se poate de adecvat sferei publice. De fapt, administraţia publică combină două practici rivale: dreptul şi managementul. Se realizează livrarea efectivă a unui produs, cu respectarea şi aplicare regulilor  legale. Echilibrul dintre acestea două va diferi  în funcţie de natura serviciului public (politic, asistenţă socială, furnizarea apei menajere). Dar tensiunile dintre cele două practici nu sunt întotdeauna uşor de reconciliat, ele constituind o sursă practică a acuzaţiilor de formalism adresate administraţiei publice. Administraţia publică diferă  fundamental de cea a întreprinderilor private, ea ocupându-se de nevoile generale ale publicului într-o manieră care satisface atât criteriile politice, cât şi pe cele legale ale performanţei. Ea diferă şi de tipul de disciplină căreia îi este supusă. Standardul de performanţă al întreprinderii particulare este reglat de concurenţa existentă pe piaţă şi de rata profitului. Preocupată cum este de influenţa acestor mijloace de menţinere a ordinii, economia politică observă doar că ele lipsesc în sectorul public, fără să mai remarce prezenţa în cadrul acestuia a unui mijloc propriu de menţinere a ordinii: cel al controlului public. Administraţia publică este supusă unor tipuri şi nivele diferite de control, care, de regulă, includ: investigarea zonelor individuale de administraţie de către comitetele specializate, dreptul cetăţenilor de a recurge la reprezentanţii săi aleşi, la funcţionarii însărcinaţi cu sondarea opiniei publice şi la curţile de judecată în cazul unei proaste administrări. Ceea ce contează într-un astfel de control nu este simpla eficienţă financiară a serviciului public, ci faptul dacă banii sunt cheltuiţi pentru realizarea scopului propus şi în condiţiile stabilite prin vot şi dacă administraţia acţionează în concordanţă cu puterile şi drepturile legale ale cetăţenilor.

Faptul că administraţia publică este supusă controlului public nu înseamnă că ea este efectuată sub privirea constantă a cetăţenilor. Multe din activităţile administrative nu pot fi efectuate în aceste condiţii, fiind grevate de presiuni privind secretul şi monopolizarea informaţiilor. Conflictul dintre opacitatea administraţiei şi transparenţa acesteia cerută de principiul răspunderii publice este unul de perfectă actualitate. Transparenţa este piatra de temelie a politicilor democratice, dar realizarea în practică a acesteia este dificil de realizat. Principiul transparenţei cere ca administraţia să fie supusă unor forme bine cunoscute de control repetat şi, în al doilea rând, să existe posibilitatea ca orice decizie să poată deveni publică dacă priveşte o problemă suficient de relevantă pentru public. O decizie care urmează nişte reguli prestabilite pentru a îngădui planificarea unor noi construcţii de blocuri sau schimbarea destinaţiei unui spaţiu public; pentru a subvenţiona o anumită producţie artistică; pentru a elibera condiţionat un prizonier, oricare dintre aceste decizii poate deveni publică pentru că ele se referă la chestiuni fundamentale privind politicile sau controversele dintre valori. Iar dacă devin publice, nu doar conţinutul deciziei, ci şi maniera în care aceasta a fost luată va fi supusă controlului. ”Nu faptul că administraţia publică este supusă privirii constante a cetăţenilor, ci cunoaşterea faptului că în orice moment ea poate fi astfel controlată este cea care îi asigzură disciplina şi îi garantează comportamentul responsabil în raport cu publicul”.^[5] Opoziţia dintre caracterul administraţiei publice din economiile dezvoltate şi din cele în curs de dezvoltare ridică întrebarea dacă un sistem birocratic poate efectiv opera în contextul unei culturi care oferă numai un suport slab pentru câteva din trăsăturile sale esenţiale. Pe de o parte există deosebirea dintre necesitatea caracteristic birocratică a numirii în funcţii după merit, după proceduri impersonale şi guvernate de anumite reguli, şi raporturile societăţii tradiţionale, stabilite în funcţie de statut, înrudire şi etnie. Pe de altă parte, rolul dominant al administraţiei în cadrul unei economii care poate oferi relativ puţine alte şanse de angajare şi în cadrul unei organizări statale ale cărei instituţii politice nu sunt decât slab dezvoltate îngreunează supunerea sa unei discipline sistematice. Nu este uşor să izolezi elementul administrativ de obiectivele dificile şi fragile ale dezvoltării economice şi politice, realizate în circumstanţe nefavorabile. Separată, dar şi determinată de societatea tradiţională pe care încearcă să o transforme, administraţia publică este în general supusă aşteptărilor şi normelor culturale. Dilema cronică a ineficienţei administrative, pe care economiştii politici o atribuie guvernului, este produsul extinderii prezumţiei  de promovare a interesului personal în aşa măsură încât scopul unui administrator ajunge să fie cel de a face orice, cu excepţia promovării conştiente a scopurilor organizaţiei, dacă nu este constrâns să procedeze astfel. Deşi există stimulente şi sancţiuni asociate unei etici a serviciului public (rapiditatea sau încetineala cu care îţi este îngăduit să urci treptele ierarhice fiind cele mai vizibile), comportamentul administrativ este adesea supus calculelor favorabile interesului propriu, ignorând normele de conduită socială.

Aşa cum reiese din studiile de până acum, mai bine de jumătate din populaţia urbană a României percepe ca slabă şi foarte slabă relaţia cu autorităţile şi instituţiile care oferă servicii de interes cetăţenesc. Comunicarea dintre autorităţi, instituţii şi cetăţeni constituie unul dintre indicatorii relevanţi ai gradului de dezvoltare a societăţii civile. Modul în care oamenii percep relaţia lor cu instituţiile publice poate influenţa interesul şi participarea populaţiei la viaţa comunităţilor, articularea cerinţelor reformei instituţiilor cu interesele particulare şi/sau generale ale indivizilor.

Pe un fond social-economic perceput ca fiind marcat de costul ridicat al vieţii, sărăcie, corupţie, încălcarea legii şi şomaj, disfuncţionalităţile de comunicare dintre cetăţeni şi instituţii sunt percepute diferit de cei doi actori ai relaţiei în funcţie de modul în care fiecare dintre ei îşi definesc şi interpretează propriul rol. Astfel, cetăţenii consideră că factorii principali ai disfuncţiilor în relaţia lor cu instituţiile ţin preponderent de :

-modul general de organizare a sistemului (birocraţie şi lipsă de transparenţă);

-modul deficitar de organizare a relaţiilor cu publicul (corupţie şi comportament inadecvat al funcţionarilor publici);

-imperfecţiunile sistemului juridic.

Pe de altă parte, reprezentanţii instituţiilor plasează cauzele disfuncţionalităţilor preponderent la:

-nivelul scăzut de informaţii deţinut de populaţie în legătură cu activitatea serviciilor publice;

-capacitatea redusă a instituţiilor de mediatizare a serviciilor;

-volumul mare de activităţi în raport cu numărul funcţionarilor publici.

Un raport al Ministerului Administraţiei şi Internelor publicat  în anul 2004 identifica câteva probleme critice la nivelul fiecărei autorităţi publice, cu caracter de generalitate pentru sistemul administraţiei româneşti:

-nivelul crescut al birocratismului instituţional;

-birocraţie excesivă dublată de lipsa transparenţei;

-capacităţi limitate de aplicare a responsabilităţilor descentralizate;

-instabilitate legislativă;

-standardizarea redusă a procedurilor;

-lipsa unui sistem de management al documentelor;

-comunicare internă şi externă deficitară;

-lipsa unui sistem eficient de gestionare a resurselor umane.

Toate aceste puncte slabe constituie tot atâtea provocări cărora administraţia publică românească trebuie să le facă faţă în procesul transformării sale dintr-o instituţie ermetică şi închisă într-un sistem deschis, transparent, adaptat nevoilor celui pe care îl slujeşte-cetăţeanul (român şi european).

Dependenţa cetăţeanului faţă de rezolvarea instituţională a unei probleme este percepută de către foarte mulţi dintre cei care activează în administraţie ca o dependenţă faţă de funcţionarul public, care , asociată cu birocraţia, încurajează corupţia. Excesul de birocraţie permite soluţii alternative pentru cei care au resurse, însă aceste mecanisme încurajează corupţia şi apare o dublă impozitare a cetăţeanului care este nevoit să plătească de două ori: o dată taxele legale, formale, apoi taxa informală, şpaga. Administraţia publică locală iese în evidenţă prin dificultatea de reformare, întârzierea voită a descentralizării şi concentrarea instituţiilor administraţiei în mâna partidului aflat la putere.

Mediile de afaceri şi mediile politice întreţin legături de reciproc interes, constituind fundamentul solid al sistemelor oligarhice contemporane. Separarea formală dintre aparatul administraţiei statului şi restul societăţii reprezintă totodată marca democraţiilor contemporane. Lumea politicienilor, a funcţionarilor, a magistraţilor este susţinută financiar de la buget, având obligaţia de a face deosebirea dintre veniturile personale şi cele ale Statului. Chiar dacă pentru unii rolul administraţiei este de a servi Statul, fiindu-i interzisă primirea unor foloase necuvenite cu titlu personal, ea nu trebuie să uite că slujind instituţiile etatice, slujeşte în esenţă populaţia, marele contribuabil care-i furnizează atât obiectul administrării, cât şi veniturile propriei sale subzistenţe. De aceea, ea nu-şi poate permite să trădeze nici interesele statului şi, cu atât mai puţin, pe cele ale populaţiei, aplicând o dublă spoliere.

Reforma administraţiei publice nu a făcut niciodată obiectul unui capitol special de negociere cu Comisia Europeană în vederea aderării la Uniunea Europeană, dar a fost prezentată în rapoartele de monitorizare ale Comisiei ca unul din obiectivele esenţiale pentru accelerarea procesului de aderare. Toate ţările candidate au fost nevoite să-şi restructureze administraţia publică pentru a face faţă mai bine procesului de democratizare. Pentru România, această reformă a reprezentat un punct cheie în lungul ei drum către familia europeană, aşa cum o arată repetatele avertismente ale Comisiei Europene, inclusiv în rapoartele anuale de monitorizare.

Raportul Comisiei Europene, 1998:

„Progresele înregistrate confirmă că România continuă să îndeplinească criteriul politic…Totuşi, mai rămân multe de făcut în combaterea corupţiei, îmbunătăţirea modului de funcţionare a curţilor de justiţie şi protejarea libertăţilor individuale şi a drepturilor comunităţii. O prioritate deosebită trebuie acordată reformei administraţiei publice.”

Raportul Comisiei Europene, 2004:

„Eforturile de a îmbunătăţi procesul legislativ şi elaborarea politicilor publice trebuie să continue. De asemenea, sunt necesare eforturi speciale pentru întărirea autorităţilor locale şi regionale pentru a garanta o implementare adecvată a acquis-ului comunitar la aceste nivele.”

Slăbiciunea administraţiei publice româneşti a reprezentat un motiv de îngrijorare pentru Comisia Europeană din două cauze importante. În primul rând, aplicarea corectă a acquis-ului şi realizarea angajamentelor luate în cursul negocierii celor 31 de capitole necesită o administraţie publică eficientă şi capabilă. În al doilea rând, după aderarea la Uniunea Europeană, autorităţile publice româneşti, inclusiv cele locale şi regionale, vor fi responsabile pentru gestionarea fondurilor structurale şi aceasta va necesita un management eficient şi transparent. Mai mult decât atât, îmbunătăţirea capacităţii administraţiei este esenţială pentru democratizarea acestei ţări, foste comuniste, întrucât moştenirea lăsată de birocraţia centralizată poate afecta bunul mers al regimului democratic funcţional pe care cu toţii îl dorim înfăptuit pe plaiurile mioritice.

Reforma administraţiei publice vizează în fapt trei direcţii principale de acţiune: descentralizare, reforma funcţiei publice şi reforma modului de elaborare şi implementare a deciziilor şi politicilor publice, atât la nivel central, cât şi la nivel local.

Descentralizarea este esenţială în acest proces, deoarece presupune delimitarea clară a atribuţiilor şi surselor de venit ale autorităţilor centrale şi locale, astfel încât autonomia locală să fie garantată, iar autoritatea locală să poată gestiona independent fondurile pe care le are la dispoziţie. O administraţie centralizată -caracteristică regimurilor comuniste- nu poate fi eficientă  într-o democraţie funcţională din acelaşi motiv pentru care o economie centralizată nu poate aduce bunăstare şi creştere economică deoarece se bazează pe estimări incorecte ale cererii şi ofertei. Pe acelaşi model, dezvoltarea unui sat sau a unei comune nu poate fi făcută de la centru, pentru că nu se pot cunoaşte necesităţile şi disponibilităţile specifice localităţii respective. De aceea, autoritatea locală trebuie să beneficieze de autonomie în luarea deciziilor şi alocarea fondurilor, iar redistribuirea financiară de la centru către local trebuie să fie transparentă şi să respecte reguli stricte care să permită predictibilitatea resurselor financiare ale autorităţii locale.

După 1989 s-au făcut paşi importanţi în direcţia descentralizării în România. În prima parte a decadei anilor ‘90 a avut loc adoptarea primelor legi care defineau administraţiile locale ca nivele independente ale guvernării şi stabileau sursele proprii de venituri, iar în perioada 1998-1999 a avut loc o sporire a autonomiei locale prin introducerea unui sistem automat  de transferuri financiare, bazat pe o formulă cu criterii obiective, care în principiu măreau gradul de transparenţă şi previzibilitate a bugetelor locale. De atunci, cam tot ce s-a întâmplat în zona administraţiilor locale s-a rezumat la crearea de noi “mandate” (sarcini obligatorii definite la nivel naţional pe care administraţia publică trebuie să le aplice ca atare, fără să aibă prea multă putere de decizie proprie), eventual însoţite de sume de bani transferate de la centru,cu destinaţie precisă. Bugetele locale au crescut într-adevăr în volum, dar asta nu înseamnă neapărat că autonomia locală a sporit. Pentru că una este ca cineva să-ţi dea o sumă de bani pe care să o gospodăreşti singur şi cu totul altceva dacă îţi dă aceeaşi sumă de bani şi te obligă să cumperi un lucru anume, la cantitate, preţ şi furnizor stabilite de la centru. S-ar putea ca uneori să existe justificări pentru un asemenea angajament, dar el nu se poate numi descentralizare. Descentralizarea are loc doar atunci când marja de decizie la nivel local se lărgeşte, iar aleşii locali pot hotărî ei înşişi tot mai multe lucruri, bine sau rău, fiind lăsaţi să o facă şi să răspundă în faţa alegătorilor pentru opţiunile lor.

Evident, o descentralizare reală presupune o împărţire foarte clară a responsabilităţilor (adică a puterii de a decide cum, când şi la ce preţ se furnizează cetăţenilor diverse servicii, inclusiv dacă se furnizează sau nu) între cele trei nivele alese existente actualmente în România: centru, intermediar judeţe) şi local (propriu-zis). Acest aspect crucial a rămas în suspensie oarecum până astăzi: regulile privind cine se ocupă de ce sunt multe, neclare şi se bat cap în cap. În plus, cei care le creează încep să le ignore chiar de-a doua zi. Există multă incertitudine, volatilitate şi suprapuneri de atribuţii între cele trei nivele menţionate, care vor continua să creeze probleme oricui se va afla la conducerea administraţiei locale. Bugetele sunt “volatile”, în sensul că în execuţie se tolerează abateri mari de la structura propusă. Aproape în fiecare an din 1991 încoace Legea Bugetului de Stat a creat sarcini noi pentru administraţia publică locală- cu alte cuvinte, o lege care trebuie să aibă natură pur fiscală a schimbat pe uşa din dos liste de funcţiuni şi  repartizarea acestora între nivelele guvernării, adesea pe neanunţate. Legile sunt interpretate flexibil sau încălcate de-a dreptul, fără ca asta să fie o problemă, rolul principal în alocarea fondurilor, de exemplu, jucându-l negocierile “neoficiale”. Iar guvernul central are tendinţa permanentă de a rezolva crizele punctuale prin intervenţie directă şi micro-managerizarea situaţiei, nu prin încurajarea administraţiei publice să se ocupe ea însăşi de propriile treburi într-un cadru instituţional stabil. Aceasta vine în prelungirea tradiţiei instituţionale vechi de un secol şi jumătate în România, care face ca guvernul central să se comporte extrem de paternalist faţă de administraţiile locale, indiferent ce spun legile şi Constituţia.

În aceste condiţii, ambele niveluri de administraţie publică  locală românească vor rămâne ineficiente şi vor eşua în a duce la îndeplinire mandatul primit de la cetăţeni. Iar asistenţa tehnică primită de la partenerii internaţionali, destinată “întăririi capacităţii administrative” în România va rămâne mereu fără efect, pentru că nici o administraţie locală nu-şi va întări capacitatea administrativă proprie doar ca un exerciţiu didactic abstract, din moment ce nu este lăsată să folosească această capacitate în viaţa reală, în procesul de decizie proprie. Aici apare un cerc vicios:

Tendinţa naturală, tradiţională a centrului este de a interveni direct în situaţii individuale, nu de a crea un cadru stabil în care administraţia locală să-şi rezolve singură problemele;

Din cauza multitudinii acestor situaţii individuale şi diversităţii lor lucrurile scapă din mână, centrul emite tot mai multe decizii neavenite care trebuie permanent corectate prin altele noi (de regulă, ordonanţe de urgenţă), în timp ce administraţiile locale sunt demotivate să participe şi adoptă o atitudine pasivă;

Ca atare, pe termen lung guvernul central se găseşte aglomerat de probleme urgente pe care nu are capacitatea să le rezolve, nici curaj să le delege administraţiei locale; iar pe acest fundal instituţional instabil şi de precipitare, măsurile de slabă calitate şi neregulile se înmulţesc, actorii mai puternici (judeţe, ministere) reuşind să abuzeze de cei mai prost plasaţi în sistem (localităţile).

Doi factori suplimentari au aceentuat în ultima vreme impresia de instabilitate şi lipsă de direcţie în domeniul administraţiei locale. În primul rând, în ciuda afirmaţiilor pe care guvernul însuşi le face în documentele sale că la nivel local capacitatea managerială ar fi o problemă, în practică se continuă în ritm alert fragmentarea administraţiei publice, în special  prin crearea de noi comune rurale prin divizarea celor actuale. Există o permanentă presiune de jos în sus în direcţia fragmentării, sprijinită pe un lobby puternic la centru, iar guvernele nu reuşesc să îi reziste. Dacă această tendinţă va continua, se vor agrava problemele deja serioase de furnizare a unor servicii pe cale de descentralizare, precum educaţia sau sănătatea.

În al doilea rând, ”regionalizarea” apare mereu pe agenda publică de discuţie, uneori respinsă, alteori acceptată de guvern, fără să fie vreodată clar ce anume propun iniţiatorii: înfiinţarea unor regiuni ca nivel de guvernare propriu-zisă, cu consiliu ales (modelul polonez), iar în acest caz, cu păstrarea sau nu a actualelor judeţe? sau doar redefinirea şi întărirea actualelor regiuni (destul de ineficiente)?  În ambele situaţii, nimeni nu dă detalii clare despre cum trebuie reîmpărţite atribuţiile, inclusiv puterea de decizie şi sursele de venituri în noua formulă, iar discuţia alunecă repede către teme simbolice, dar finalmente puţin relevante precum graniţele regiunilor, capitalele lor, însemnele etc.

Reforma funcţiei publice este un alt element esenţial în trecerea de la o administraţie publică pe model comunist la o administraţie publică modernă şi eficientă. Aceasta presupune profesionalizarea funcţionarilor şi dezvoltarea unui regim al carierei funcţionarului public clar reglementat. În acest sens a fost elaborat un statut al funcţionarilor publici care prevede criterii clare de evaluare şi promovare a funcţionarilor, care defineşte cazurile de incompatibilităţi şi conflicte de interese, precum şi modul în care acestea trebuie sancţionate. Atragarea de forţă de muncă tânără şi specializată necesită, în primul rând, reformularea grilei de salarizare a personalului. Profesionalizarea funcţiei publice prin asigurarea de traininguri specializate şi prin crearea funcţiei de manager public reprezintă un alt punct de interes în acest sens.

Mai mult decât atât, eficientizarea serviciului public necesită reducerea birocraţiei prin simplificarea tuturor procedurilor prin care cetăţenii şi persoanele juridice interacţionează cu instituţiile publice. Pentru aceasta este nevoie de clarificarea şi simplificarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor, crearea de birouri unice, introducerea unui sistem naţional de e-government, reglementarea unui sistem de sesizare şi analiză a neregulilor şi crearea de centre de informare pentru cetăţeni. Un rol important pentru reducerea birocraţiei îl constituie şi informatizarea administraţiei publice, realizarea de pagini web pentru acestea şi crearea de baze de date interconectate care să asigure eficienţa funcţionarilor publici în interacţiunea lor cu cetăţeanul.

Pe lângă descentralizare şi reforma funcţiei publice, o restructurare şi eficientizare completă a administraţiei publice necesită şi regândirea modului în care guvernele centrale, regionale şi locale elaborează şi implementează politicile publice. Acesta este un domeniu mult mai larg şi mai de substanţă în reformarea administraţiei publice. Dacă primele două componente pot fi realizate prin elaborarea legislaţiei corespunzătoare şi implementarea de mecanisme punctuale sau proceduri clare, asigurarea unei bune guvernări necesită o abordare mult mai largă, care are implicaţii asupra întregii societăţi şi implică toate nivelele de participare, de la simplul cetăţean până la înaltul demnitar. Elaborarea de politici publice coerente şi eficiente trebuie să fie rezultatul unor consultări transparente între instituţiile publice reprezentative şi reprezentanţii societăţii civile şi să aibă la bază responsabilizarea funcţionarului public în ceea ce priveşte implementarea politicilor respective. În acest sens, funcţionarul public-fie el la nivel central sau local-trebuie să beneficieze de o anumită autonomie pentru a putea lua decizii corespunzătoare unei strategii pe termen lung şi în baza analizei necesităţilor şi disponibilităţilor existente.

În acelaşi timp însă, activitatea funcţionarului public trebuie să fie transparentă şi să fie supusă unei monitorizări constante, astfel încât ineficienţa şi incompetenţa să poată fi prompt sancţionate. Pentru realizarea unei astfel de gestionări corecte şi coerente a vieţii publice este nevoie de trei ingrediente esenţiale: transparenţă, participare civică şi eliminarea ingerinţei politicului asupra funcţiei publice.

Toate măsurile necesare unei reforme coerente şi de succes a administraţiei publice pot părea simple atunci când sunt aşternute pe hârtie. Implementarea lor în practică poate întâmpina însă mari greutăţi. Unul dintre obstacolele majore în acest sens îl reprezintă moştenirea comunistă a unei societăţi organizată pe alte coordonate decât cele ale unei democraţii funcţionale solide. Sistemul clientelar specific fostelor regimuri comuniste face ca reforma administraţiei publice să fie un proces deosebit de greoi, datorită rezistenţei la reformă a unor grupuri clientelare bine consolidate. Societatea românească este un exemplu grăitor în acest sens. Lungul proces al tranziţiei suprapus unei foste societăţi rurale trecută prin 50 de ani de dictatură are ca rezultat o societate în care individul se bazează mai degrabă pe status decât pe lege şi mai degrabă pe cunoştinţe decât pe aplicarea nediscriminatorie a legii de către funcţionarii publici. Astfel, reforma administraţiei publice se loveşte de două obstacole. Pe de parte cetăţenii nu au conştiinţa legii şi tind să apeleze la instituţii informale pentru a-şi rezolva problemele. Pe de altă parte, aceeaşi practică a ajutat la consolidarea structurilor clientelare în cadrul administraţiei publice, o structură care este prin sine însăşi rezistentă la orice reformă care i-ar putea periclita poziţia relativă de putere în cadrul societăţii respective. Cu alte cuvinte, un funcţionar public responsabil cu gestionarea fondurilor europene şi care acordă discreţionar aceste fonduri, este puţin probabil să fie dornic să implementeze o lege a transparenţei prin care întreg modul de gestiune al fondurilor să fie făcut public pe website-ul instituţiei în care lucrează.

În acest fel se creează un cerc vicios care afectează bunul mers al reformelor. Chiar şi atunci când nu există grupuri antireformiste puternice, există riscul ca incapacitatea structurală a administraţiei publice să dăuneze reformei prin simplul fapt că un funcţionar public care a lucrat timp de 30 de ani  în fostul sistem de administraţie publică nu are pregătirea necesară pentru a putea implementa reformele necesare (nu ştie să opereze pe computer, nu  cunoaşte limbi străine, nu înţelege termenul ”transparenţă”). Un alt risc major în reformarea administraţiei publice îl constituie, aşa cum arată cazul României, crearea unei neconcordanţe între ceea ce unii numesc „pays legal” şi „pays real”, adică între legislaţia în vigoare şi situaţia de facto din ţară. Această situaţie se traduce prin sindromul adoptării unor legi care nu sunt niciodată puse în practică sau sunt implementate doar parţial şi cu mari întârzieri. Unul din motivele căderii în această capcană este însăşi condiţionarea europeană şi modul de monitorizare a progreselor  înregistrate. Astfel,România  a reuşit de multe ori să bifeze  puncte importante de pe lista „to do” a Comisiei Europene prin adoptarea legislaţiei necesare, fără a implementa această legislaţie. Astfel, ţara noastră are o lege a transparenţei, o lege a aprobării tacite, un parchet anticorupţie şi legi care vizează reducerea birocraţiei în administraţie, dar cercetările din teren evidenţiază nefuncţionalitatea acestor mecanisme.

Când relaţiile între instituţii sunt incomplet definite  apar punce de fractură sau suprapuneri şi ca atare ineficienţă, paralizie sau jocuri politice de putere. În momentul acesta sistemul de administrare locală în România duce la dispute în privinţa funcţionării:

-în interiorul unui nivel de administraţie locală, de exemplu între primar şi Consiliul local;

-între niveluri de guvernare (judeţe, localităţi);

-între administraţia locală şi guvernul central, fie direct, fie prin componentele celui din urmă (prefecţi, direcţii teritoriale ale ministerelor).

Problemele sunt permanente, dar devin foarte vizibile în momentul în care cei doi actori în conflict au orientare politică diferită: coabitare primar-consiliu din partide opuse; localităţi în care majoritar este alt partid decât cel care domină consiliul judeţean etc. Aceasta pentru că instituţiile noastre administrative nu sunt făcute pentru a funcţiona în baza unor reguli prestabilite, ci pentru a fi coordonate zi de zi din afară, pe căi informale care nu au nimic de-a face cu regulile scrise, de către factorul politic. De regulă, această coordonare se face în filialele de partid. Dacă un primar sau un consiliu aparţin unor formaţiuni diferite aflate în conflict, nu există căi naturale de a rezolva situaţia, iar instituţiile se blochează.

Statutul primarului ca “şef al administraţiei locale”nu este perfect limpede, în special în relaţia sa cu Consiliul şi cu viceprimarii. Primăria nu este bine definită ca instituţie publică în termeni de autoritate legală şi nici legătura sa cu comunitatea locală ca sursă ultimă a legitimităţii politice. Primarul deleagă funcţiuni viceprimarilor (aleşi pe liste în calitate de consilieri) şi continuă să răspundă în faţa cetăţenilor pentru îndeplinirea lor, dar nu îi poate penaliza pe viceprimari în caz de neîndeplinire a mandatului. Consiliile pot lua  din atribuţii primarilor pe parcursul mandatului, fără acordul acestuia, ceea ce schimbă fundamental chiar profilul administraţiei locale. În Bucureşti sunt cunoscute mişcările de du-te-vino între centru şi sectoare făcute cu servicii importante precum Administraţia Străzilor. La Braşov consiliul local a creat chiar un Serviciu de Patrimoniu Public în subordonarea sa directă, care a preluat funcţii executive importante de la primar precum administrarea domeniului public şi contractările, ajungând astfel să controleze mai mult de 50% din buget şi devenind practic o primărie paralelă dedicată activităţii de investiţii, lăsând celei vechi în special funcţiunile neatractive de rutină şi protecţie socială.

Primarii nu au teoretic un aparat propriu, serviciile aparţinând Consiliului Local. Paradoxal însă, în timp ce primarii nu pot decide mare lucru în ce priveşte aparatul cu care lucrează direct (pot controla aceste lucruri doar informal, prin relaţii personale şi de partid), lor li se cere să aprobe oficial statul de funcţiuni al unor servicii deconcentrate încă incomplet transferate la nivel local, precum şcolile primare. În concluzie, primarii din România sunt definiţi teoretic drept “şefi ai administraţiei locale”, fiind responsabilizaţi de comunitate în această calitate; dar în practică puterea lor este mai degrabă cea a unui “city manager”-profesionist angajat cu contract de către consiliul local.

Funcţia de secretar al consiliilor locale este şi ea una generatoare de probleme, pentru că aceste persoane, în principiu cei mai importanţi funcţionari publici la nivel local, sunt numiţi şi răspund finalmente în faţa prefecţilor. În felul acesta apare un element puternic de dependenţă a administraţiei locale faţă de prefect, deşi Constituţia spune  explicit că o asemenea subordonare nu trebuie să existe. Există localităţi unde numirea definitivă a unui secretar a fost blocată de prefect ani de zile, astfel încât aceştia n-au putut beneficia de protecţia legală asociată statutului de funcţionar public, iar altele unde prefectul a rotit în funcţie 6-7 persoane în doar câţiva ani. De asemenea, există multe situaţii absurde în care secretarii au subminat, fie prin incompetenţă, fie prin inacţiune, acţiunile                  aleşilor locali, fără să fie în vreul fel penalizaţi de prefecţi, singurii care o pot face. De exemplu, secretarii având pregătire de specialitate, avizează din punct de vedere legal deciziile aleşilor locali. În urma a trei decizii atacate de prefect ca ilegale aleşii locali pot fi suspendaţi din funcţii, dar secretarul care a dat avizul rămâne nepenalizat de acelaşi prefect.

În fine, prefecţii români au ca principală atribuţie legală controlul legalităţii actelor administraţiei locale. Însă nu există în prezent nici un mecanism limpede pentru monitorizarea  publică a activităţii prefecţilor şi eventuala lor responsabilizare. De asemenea, nu există nici un precedent de prefect demis pentru proasta îndeplinire a acestei atribuţii fundamentale, fie prin acţiuni greşite sau abuzive, fie mai ales prin non-acţiune. În acest din urmă caz, sunt notorii situaţiile în care Consiliile Judeţene au alocat bani publici (de exemplu, fondurile de echilibrare) prin încălcarea criteriilor prevăzute de lege fără ca prefectul să se sesizeze în vreun fel. În general, aplicarea selectivă a legii de către prefecţi se face în avantajul Consiliilor Judeţene şi în dauna localităţilor mici, ei constituind astfel un exemplu tipic de instituţie de reglementare capturată de o parte a celor reglementaţi.

Actualele relaţii financiare între guvernul central şi cele locale nu susţin delimitarea limpede a spaţiului de autonomie locală, împărţirea lipsită de echivoc a responsabilităţilor şi încurajarea activismului administraţiei publice locale, ci paternalismul centrului şi soluţiile ad-hoc. Este adevărat că multe administraţii locale nu au experienţă şi capacitate managerială. Însă unul din motivele pentru care dezvoltarea acestora întârzie este şi faptul că a fi activ şi inovator nu aduce avantaje financiare - dimpotrivă, încurajate tacit sunt ”negocierile” caz cu caz şi comoprtamentul de rent-seeking.

Procesul bugetar local continuă să aibă efectul nociv cel mai puternic asupra autonomiei locale, în special la nivelul 1 al administraţiei locale (localităţile propriu-zise). Deşi doresc planificarea bugetară cu aproape un an înainte, administraţiile locale trebuie să aştepte adoptarea bugetului de stat de către guvern şi parlament în octombrie-decembrie. Apoi aşteaptă ca Ministerul Finanţelor să comunice judeţelor sumele ce pot fi transferate şi modul lor de alocare, după care Consiliile Judeţene se întrunesc şi decid cum şi cât alocă mai departe transferurile. În cel mai bun caz, dacă Parlamentul se încadrează în termenul legal, iar la nivelurile celelalte nu apar discuţii de substanţă, Consiliile locale pot adopta bugetele în februarie-martie, pentru un an fiscal care începe în ianuarie. Şi în orice caz, nici o administraţie locală nu poate şti dinainte cât şi când va primi din transferuri, iar de strategii multi-anuale nici nu poate fi vorba.

Două probleme fac procesul bugetar local mai complex, opac şi iraţional decât ar fi cazul. În primul rând, banii transferaţi de la centru sunt trimişi în doi paşi, întâi judeţelor şi de la acestea la localităţi, chiar pentru acele funcţiuni pur locale în care Consiliile Judeţene nu au nici un amestec. Ceea ce le dă ultimelor un rol de intermediere uşor de tradus în putere de control. Din moment ce toate instituţiile publice în România folosesc Trezoreria, nu există nici un motiv tehnic pentru care aceşti bani să nu fie trimişi direct la localităţi, sarcina putându-se rezolva foarte simplu, eliminându-se astfel intermediarii. În al doilea rând, dar legat de prima chestiune, împărţirea transferurilor financiare în cele 41 de judeţe se face după norme variabile, majoritatea nescrise, iar unele de-a dreptul nelegale. Aşa stă situaţia cu fondurile de echilibrare, pentru care Legea Bugetului  de Stat prevede o formulă pe care majoritatea judeţelor o ignoră.

Şi mai evidentă este problema în cazul altor tipuri de transferuri de fonduri, în special cele de investiţii, şi a relaţiei pe care acestea o creează între centru şi judeţe. Un exemplu elocvent îl reprezintă alocarea pe judeţe a banilor proveniţi din Fondul Special  al Drumurilor, destinaţi întreţinerii drumurilor judeţene şi comunale, care ar trebui să respecte trei criterii obiective: lungimea reţelei, starea tehnică şi volumul traficului. În practica fostului guvern (PSD) regula nu a fost respectată, iar cei care controlau împărţirea (Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului) au aplicat principii pe bună dreptate considerate suspecte, avantajându-şi circumscripţiile electorale.(avantajate au fost judeţele Vrancea şi Bacău, circumscripţiile secretarului de stat Dumitru Sechelariu şi a ministrului Miron Mitrea) .Când astfel de semnale politice vin de la vârf, e greu să pretinzi celor de la niveluri inferioare comportament corect.

Comunele rurale sau oraşele mici, în general cele mai lipsite  de resurse, suferă cel mai tare din cauza acestor alocări financiare imprevizibile. Nu este de mirare că aleşii din multe comune au adoptat o atitudine pasivă faţă de actul guvernării. Abilităţile cele mai importante pe care le dezvoltă ei sunt acelea de “negociere” cu Consiliul Judeţean pentru a-şi asigura un maximum de finanţare posibil. Dacă este să rezumăm într-o frază istoria de un deceniu şi ceva a descentralizării fiscale în România, putem spune că judeţele au reuşit să confişte mare parte din spaţiul de autonomie locală  ce a fost creat până acum şi exercită această autonomie în avantaj propriu şi în detrimentul localităţilor.

Pe când în alte domenii reţetele de reformă sunt stabilite şi livrate României prin asistenţă tehnică, problemele apărând la punerea în practică a descentralizării administraţiei publice sunt un subiect neacoperit de acquis-ul UE; partenerii internaţionali vin cu programe bazate pe viziuni diferite-uneori divergente-deci o dată mai mult este nevoie de capacitate internă de a genera un plan coerent de acţiune. Legislaţia actuală ce trasează cadrul de funcţionare al administraţiei publice locale trebuie corectată cu grijă, pentru a clarifica relaţiile instituţionale între primari şi consilii locale, localităţi şi judeţe, administraţie locală în general şi guvern central. Elementele para-legale, informale, de subordonare a administraţiei locale faţă de nivelurile superioare ale guvernării trebuie reduse la minim. Secretarii consiliilor ar trebui să fie consideraţi funcţionari publici locali pe deplin, independenţi de aparatul prefectului, angajaţi de autorităţile locale conform legii ce reglementează această profesie. Modificările substanţiale în structura administraţiei locale (cum ar fi transferul de atribuţii de la primar la consiliul local sau invers, apariţia unor noi instituţii noi precum zonele metropolitane) trebuie proiectate cu grijă, discutate public şi negociate cu toţi cei implicaţi, iar apoi puse în practică doar începând cu următorul ciclu electoral. Este acceptabil să se experimenteze diverse aranjamente-şi să fie şi administraţie publică locală să rezolve problemele curente, dar este complet inacceptabilă practica de a face aranjamente temporare şi motivate politic ce duc la blocarea actului guvernării.

Guvernul trebuie să decidă ce înţelege prin “regionalizare” şi ce anume trebuie să se facă în această direcţie. Sunt multe voci care se pronunţă împotriva ideii de a crea în România regiuni cu un nivel separat de guvernare aleasă, deoarece ele nu ar rezolva problemele acuzate în prezent, dar în schimb ar crea altele noi, de coordonare şi luptă pentru controlul resurselor.

Procesul bugetar local trebuie făcut mai independent şi mai raţional, în două feluri. Pe de o parte, administraţia locală trebuie lăsată să adopte şi să aplice acea parte a bugetului provenită din resurse proprii, fără a mai aştepta aprobarea bugetului naţional. Bugetele locale vor avea astfel o componentă complet decuplată de calendarul bugetului de stat, gata să intre în funcţiune la 1 ianuarie, aşa cum cere legea. Pe de altă parte, cota de transferuri pentru administraţia locală în bugetul de stat trebuie să urmeze o procedură de adoptare rapidă de către guvern şi parlament, specificată în lege, astfel încât termenul limită pentru aprobarea parlamentară să fie unul acceptabil şi să ofere posibilitatea funcţionalităţii. Acest lucru ar da consiliilor locale posibilitatea de a-şi discuta bugetele înaintea  începerii anului. Transferurile  financiare de la centru trebuie să fie pe cât posibil obiective şi automate, fie sub forma unor impozite partajate, fie pe baza unor formule cu indicatori cantitativi. Un pas important în această direcţie l-ar reprezenta trecerea, după multe amânări şi ezitări, la finanţarea educaţiei pre-universitare prin sume per capita de elev, pentru a lega serviciul de beneficiar, nu de furnizor cum se întâmplă acum. Însă asemenea reguli trebuie nu doar adoptate, ci şi aplicate cu hotărâre şi fără excepţie, pentru a preveni situaţii precum cea descrisă mai sus în legătură cu distribuirea fondurilor pentru drumuri. Este o realitate faptul că grupurile de interese deviază de la regulă şi fac alocări de fonduri în interes privat sau partinic.

Urmând separării de atribuţiuni între cele două niveluri de administraţie locală, consiliile judeţene trebuie excluse de pe traseul sumelor de echilibrare pentru localităţi sau a banilor ce finanţează funcţii sută la sută locale. Nu este nici un motiv pentru a le menţine ca intermediari acolo unde nu este cazul, din moment ce este atât de simplu ca banii să fie trimişi de la Ministerul Finanţelor la utilizatorul final. Puterea politică formidabilă a judeţelor tocmai pe această intermediere se bazează, iar pericolul este mare ca persoane respinse la vot direct în localităţile lor să continue să controleze indirect politicile şi bugetele locale de la nivel judeţean.

Pentru acele fonduri speciale sau programe naţionale administrate de ministere unde nu este posibilă alocarea de fonduri prin formule automate, trebuie creat un sistem de competiţie deschisă de proiecte. Comitetele ce evaluează aceste propuneri din teritoriu trebuie lărgie  astfel încât să cuprindă nu doar oameni din ministere, ci şi experţi din afara lor (români sau străini, consilieri tehnici, ai UE sau ai Băncii Mondiale). Şi pentru că vorbim despre bani publici, toate proiectele, acceptate sau respinse, trebuie deschise consultării publice.

Transparenţa execuţiilor bugetare trebuie mult îmbunătăţită, iar elementele cele mai importante trebuie publicate regulat şi din oficiu, nu ascunse cu grijă sub munţi de informaţie irelevantă. Nu este acceptabil ca date financiare referitoare la execuţiile bugetare publice să fie obţinute cu mari insistenţe şi, uneori, chiar după ani de zile.

Promisiunile din documente şi strategii sunt credibile doar dacă sunt susţinute cu semnale politice de la vârf că guvernul îşi ia propriile reguli în serios, le aplică fără discriminare şi descurajează pe cei care le încalcă. Până acum astfel de semnale consistente au lipsit, iar faptele nu s-au potrivit deloc cu vorbele, începând cu acceptarea fărâmiţării administraţiei locale, deşi strategiile prevăd contrariul şi ajungând la alocările haotice sau abuzive de bani publici.

Multe din problemele enunţate mai sus s-au regăsit în rapoartele anuale ale Comisiei Europene care a urmărit pas cu pas evoluţia administraţiei publice româneşti de la demararea procesului de aderare şi până astăzi.În raportul din 2006 se arată că au fost înregistrate multe progrese, dar mai rămân şi o serie de probleme importante de rezolvat.

La capitolul progreselor este menţionată activitatea guvernului care a continuat să adopte măsuri pentru îmbunătăţirea coordonării şi a formulării de politici publice. A fost publicat un manual pentru pregătirea Propunerilor de Politici Publice, care stabileşte procedurile pentru analiza impactului şi au fost luate măsuri pentru îmbunătăţirea coordonării între diferite departamente guvernamentale. Procesul de descentralizare a continuat; Parlamentul a adoptat două legi în mai 2006 pentru promovarea descentralizării anumitor atribuţii, a resurselor bugetare şi a cheltuielilor. La sfârşitul lui 2005, guvernul a adoptat printr-o ordonanţă de urgenţă reforma instituţiei prefectului. Postul de prefect este acum rezervat pentru înalţii funcţionari publici în locul nominalizărilor politice, iar deţinătorul său  nu are dreptul să urmeze în paralel şi o carieră politică.

În luna mai 2006 Legea privind statutul funcţionarilor publici era în procedură de adoptare în Parlament. Această lege clarifică statutul, drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici şi descentralizează procedurile de recrutare la nivelul autorităţilor locale şi a diferitelor ministere. Noul proiect contribuie la depolitizarea serviciului public prin existenţa unui complet responsabil cu numirea în funcţie a funcţionarilor de rang înalt. O unitate specializată a fost stabilită în cadrul Ministerului Finanţelor Publice pentru asigurarea unei mai bune coordonări a activităţilor de pregătire profesională pentru administrarea fondurilor structurale.

Printre problemele care rămân de rezolvat se numără cele privind formularea de politici publice, domeniu în care legislaţia continuă să fie transmisă Parlamentului fără a fi însoţită de o evaluare a tuturor implicaţiilor adoptării sale sau a capacităţii administrative necesare pentru punerea ei în aplicare. ”În ceea ce priveşte procesul legislativ, guvernul a continuat să recurgă la procedura ordonanţelor de urgenţă pentru adoptarea legislaţiei. Nouăzeci de asemenea acte au fost adoptat în perioada dintre 30 septembrie 2005 şi 15 martie 2006. Această practică duce la întărirea puterii guvernului în detrimentul parlamentului şi reduce transparenţa procesului legislativ. Forma actuală de salarizare în sectorul public şi a structurii carierei este un subiect de importanţă deosebită pentru etica profesională. Coordonarea şi nivelul general al pregătirii sunt slabe. Pe ansamblu, anumite progrese au fost făcute în domeniul administraţiei publice, dar pasul actual al reformei ar trebui accelerat.”^[6]

Un domeniu sensibil al tuturor rapoartelor de monitorizare asupra României l-a reprezentat corupţia din administraţia publică şi de la nivelul întregii societăţi, iar progresele înregistrate în lupta anticorupţie de guvernul de la Bucureşti nu au trecut neobservate, astfel încât steguleţul roşu cu care era marcat acest domeniu în trecut a devenit galben datorită unor importanţi paşi către crearea unei societăţi mai curate din punct de vedere moral. Astfel, în decembrie 2005 a fost eliminată imunitatea executorilor judecătoreşti, iar în aceeaşi lună a fost adoptată legea privind acordarea contractelor nerambursabile cu finanţări din fonduri publice. În martie 2006 Parlamentul a aprobat legea de transformare a principalei instituţii responsabile cu lupta împotriva corupţiei, Parchetul Naţional Anticorupţie în Direcţia Naţională Anticorupţie, permiţând acesteia să ancheteze toate cazurile de corupţie la nivel înalt, inclusiv pe cele care privesc membri ai Parlamentului. În aprilie 2006 Guvernul a propus o lege de amendare a regulilor de finanţare a partidelor politice pentru a obliga publicarea în Monitorul Oficial a tuturor surselor de finanţare. Începând din octombrie 2005, DNA nu a mai lucrat la cazuri de mică corupţie, concentrându-şi activitatea asupra corupţiei la nivel înalt şi mediu. De la preluarea funcţiei, noul şef al DNA a evaluat activitatea procurorilor instituţiei pe care o conduce şi a ofiţerilor poliţiei judiciare şi, ca urmare, un număr de 30 de persoane au părăsit instituţia,15 procurori au fost recrutaţi pentru a acoperi posturile vacante, iar în prezent, din totalul de 345 posturi alocate au mai rămas neocupate doar 32. Bugetul DNA a fost suplimentat în 2006 cu 14%.

Cantitatea şi calitatea cercetărilor neclientelare ale acuzaţiilor de corupţie la nivel înalt a  crescut ca urmare a acestor măsuri în comparaţie cu perioada anterioară. Din octombrie 2005 DNA a investigat 14 personalităţi politice la nivel înalt din cadrul opoziţiei şi a coaliţiei aflate la guvernare, care fie au deţinut anterior sau deţin în prezent posturi în cadrul structurii guvernamentale sau sunt membri ai Parlamentului. Aceste cercetări au dus la punerea sub acuzare în puţine cazuri, iar unele dintre aceste cercetări au fost iniţiate pe baza declaraţiilor de avere pe care cei aproximativ 100 000 de oficiali guvernamentali trebuie să le completeze annual şi care sunt publice.

Din octombrie 2005 au fost puse sub acuzare alte 89 de persoane, inclusiv judecători, avocaţi, funcţionari publici aflaţi în posturi de conducere în administraţia naţională sau regională. Totuşi mai sunt multe de făcut în până la a avea o administraţie publică  eliberată de tarele incompetenţei şi corupţiei.

Un comunicat al Centrului pentru Resurse Juridice, publicat în 2005 arată că prevederile privind incompatibilităţile şi conflictele de interese din legea anticorupţie întârzie să fie aplicate şi să producă efecte din cauza traseului complicat urmat de sesizările oficiale, a ezitării funcţionarilor de a-şi asuma responsabilitatea unei decizii, a muşamalizării voite a unor cazuri, precum şi din cauza lipsei de cunoaştere a legii la nivelul funcţionarilor publici sau demnitarilor care au datoria să o aplice.

Monitorii CRJ au identificat deficienţe grave în declararea averilor în multe din judeţele monitorizate (Bacău, Cluj ,Galaţi, Gorj, Ialomiţa, Ilfov şi Vrancea), unele lipsind cu desăvârşire, în timp ce altele fie erau incomplete (prin nedeclararea valorii de impozitare a unor bunuri sau a cuantumurilor depozitelor bancare), fie erau nedatate, situaţie care poate ascunde, în fapt, nedepunerea declaraţiei în termenul prevăzut de lege.

O neregularitate des întâlnită este aceea a nedepunerii declaraţiei de avere la final de mandat. Într-un astfel de caz legea prevede declanşarea din oficiu a procedurii de control al averii, sarcina unei prime investigaţii revenind comisiilor de cercetare a averii de pe lângă curţile de apel. ”Nu am întâlnit până acum nici măcar o singură comisie care să fi declanşat procedura de control a averii unui demnitar sau funcţionar public pe motivul nedepunerii declaraţiei de avere la final de mandat, deşi există destule sesizări în acest sens. În plus, ca cetăţeni nu putem sesiza direct aceste comisii; orice plângeretrebuie trimisă în prealabil parchetului care decide dacă o înaintează sau nu mai departe, ceea ce întârzie mult întregul proces.” a declarat Radu Nicolae, manager de program la Centrul de Resurse Juridice.

Din totalul reclamaţiilor trimise la CRJ pe parcursul perioadei de monitorizare (iulie 2004- martie 2005), peste 60% se refereau la incompatibilităţi şi doar 12% la conflicte de interese, în timp ce 16% vizau neregularităţi în declararea averii. Din punctul de vedere al funcţiei celui reclamat, mai mult de jumătate dintre sesizări se referă la aleşi locali (consilieri locali, primari, viceprimari); în timp ce 21% îi au ca subiecţi pe prefecţi şi alţi funcţionari publici. Durata de timp în care se răspunde unor astfel de sesizări este nejustificat de lungă, iar funcţionarii publici evită să răspundă în scris la reclamaţii, deşi au această obligaţie legală şi de obicei încearcă să paseze responsabilitatea către altă instituţie a statului, cu care ar trebui să colaboreze pentru rezolvarea cazului.

Raportul a mai constatat că la nivel local se menţine practica cedării afacerilor către prieteni sau rude, însă în realitate alesul local rămâne interesat şi se implică în continuare în mersul afacerii. Pentru evitarea unor astfel de situaţii se impune extinderea aplicabilităţii legislaţiei conflictelor de interese până la rude de gradul IV, precum şi instituirea obligaţiei de declarare a intereselor rudelor de gradul I.

Concluziile studiului la nivelul autorităţilor locale relevă o reflectare fidelă a realităţilor existente la nivelul celor centrale, starea de neclaritate în aplicarea legilor anti-corupţie fiind o constantă a întregului sistem politic românesc. În acest sens sunt interesante concluziile unui raport realizat de Transparency International  în 2003, raport care arăta potenţialul negativ al corupţiei la nivelul întregii societăţi româneşti care o percepe sub forma unui fenomen care îndepărtează investitorii străini şi prăbuşeşte încrederea în instituţiile statului. Pachetul de legi Anticorupţie s-a dovedit o acţiune politică care a urmărit realizarea unei lovituri de imagine, din moment ce actul normativ nu este respectat, în primul rând, de demnitari. Legea are lacune majore şi excepţii nejustificate sau netransparente şi nu prevede sancţiuni. În loc să diminueze corupţia, actul normativ conţine articole care cresc riscurile acestui flagel sau introduc regimuri juridice discriminatorii. Peste 80% din români apreciază că fenomenul este generalizat. Dacă înainte de 1989 flagelul era considerat foarte mare de aproape 10% din români, după anul 2000 procentul a crescut la 46%. Adoptarea Legii Anticorupţie nu a determinat schimbări în percepţia publicului asupra extinderii corupţiei sub ultimele guvernări (Năstase şi Tăriceanu).

Golurile legislative şi dorinţa de îmbogăţire peste noapte sunt, în opinia românilor, principalele cauze ale corupţiei. La acestea se adaugă incompetenţa conducătorilor instituţiilor, birocraţia, salariile mici şi numirile în funcţii pe criterii politice.^[7] Efectele negative ale corupţiei constau în scăderea nivelului de trai, sărăcirea tot mai accentuată a celor deja săraci şi îmbogăţirea celor bogaţi. Parlamentarii sunt cei mai corupţi, conform Barometrului pe 2003, fiind urmaţi de medici, judecători ,poliţişti, oameni de afaceri şi miniştri. Astfel, instituţiile chemate să impună şi să respecte legea (Guvern, Justiţie, Poliţie) sunt cele mai pătrunse de spiritul corupţiei. Preşedinta FDSC, Renate Weber, a arătat deseori că „în România există anumite categorii de oameni deasupra legii” din moment ce demnitarii vinovaţi de încălcarea acesteia nu au fost sancţionaţi.

Valerian Stan, expert în drepturile omului, dă exemplu de parlamentari care ar trebui sancţionaţi pentru că nu şi-au declarat averea sau au luat această acţiune în derâdere. Senatorul PSD Traian Rece a precizat că are depozite şi conturi în valoare de 50.000 de dolari, dar presa a semnalat intenţia acestuia de a face o investiţie de un milion de dolari. Senatorul PRM Corneliu Vadim Tudor a susţinut că nu deţine autoturisme, ele fiind de fapt trecute pe numele diferitelor fundaţii pe care le deţine. Deputatul PSD Culiţă Tărâţă nu a trecut toate bunurile în declaraţia de avere, iar deputatul Daniela Buruiană poate fi acuzată de fals în acte, luând în derâdere declaraţia de avere. Veridicitatea declaraţiilor de interese sau a situaţiilor de incompatibilitate ale parlamentarilor nu este cu adevărat verificată pentru că comisiile însărcinate cu acest lucru nu-şi fac treaba. Unii dintre aleşi se bucură de excepţia de incompatibilitate şi sunt încă membri ai unor consilii de administraţie, deşi nu există nici o justificare a acestei excepţii, iar motivele adoptării ei sunt lipsite de transparenţă. Legea nu impune norme privind reglementarea conflictului de interese în care s-ar putea afla parlamentarii, iar definiţia acestui concept juridic este limitată sau incompletă deoarece se reduce doar la aspecte materiale. De asemenea, actul normativ se limitează doar la interesele imediate ale funcţionarului sau oficialului în cauză, omiţând interesele rudelor acestuia. Ca şi în cazul declaraţiilor de avere, nu există prevederi care să vizeze monitorizarea eventualelor conflicte de interese, decât dacă o terţă persoană urmăreşte acest lucru. Faptul că nu există prevederi de incompatibilitate sau conflict de interese în privinţa preşedintelui României este de natură să introducă un regim discriminatoriu gratuit care subminează autoritatea morală a legii. Executivul este o entitate parţial neprotejată de riscurile corupţiei, deoarece legea conţine neclarităţi care mai degrabă creează posibilităţi de corupţie decât să le limiteze.

Şi după adoptarea legii, Justiţia a rămas în continuare afectată de problema influenţei politice, precum şi a utilizării unei logistici perimate. Instituţia Avocatului Poporului este irelevantă, în ciuda atribuţiilor sale majore pentru protecţia cetăţenilor. Glasul acestui pilon este insuficient pentru a apăra românii de abuzurile administraţiei, ale corupţiei şi a unei legislaţii neclare şi permisive.

Revenind la problemele aplicării legilor anticorupţie în administraţie, se constată dificultăţi în publicarea declaraţiilor de avere datorită lipsei logisticii pe plan local şi a managementului defectuos şi păgubos. Sursele de informaţii care trebuie să permită detectarea cazurilor de corupţie (declaraţiile de interese) nu sunt publice la nivelul întregii ţări, legea fiind ambiguă în acest sens. Paginile de internet ale consiliilor judeţene sunt incomplete sau ermetice, iar motivul invocat cel mai adesea de autorităţile locale care nu şi-au publicat averile şi interesele a fost lipsa personalului necesar pentru efectuarea operaţiunilor. Un alt impediment a fost identificat în costurile ridicate solicitate de publicarea declaraţiilor în Monitorul Oficial, costuri care demoralizează administraţia publică aflată în situaţie financiară precară.

Concluziile analizei media privind reflectarea cazurilor de conflict de interese şi incompatibilităţi în presa locală relevă că cele mai critice publicaţii sunt cele din Gorj, Ialomoţa şi Cluj, iar cele mai imparţiale sunt în Galaţi, care au relatat pe larg despre cazurile de incompatibilitate. În acelaşi timp, analiza a arătat că, din punctul de vedere al frecvenţei funcţiei publice deţinute de persoanele aflate în situaţie de incompatibilitate sau conflict de interese, majoritatea acestora sunt aleşi locali, fiind urmaţi de funcţionari publici. Reforma administraţiei publice este un proces amplu şi de durată ţinând cont de antecedentele înregistrate în ultimii 50 de ani. Este nevoie să schimbăm nu doar oamenii, ci şi instituţiile cu regulile lor de funcţionare pentru ca aleşii locali să poată duce la capăt mandatul primit de la cetăţeni.

Experienţa ţării noastre arată că această moştenire nefastă, la care se adaugă nivelul înalt de captură a administraţiei de către oligarhia politică, cât şi incapacitatea structurală a guvernării centrale şi locale de a elabora şi implementa reforme coerente, constituie obstacole majore în calea reformării cu succes  şi într-un timp scurt a administraţiei publice româneşti.

^[1] Apud David Beetham, Birocraţia, Editura Du Style, Bucureşti, 1998

^[2] Alexis de Tocqueville, Despre democraţie în America, Editura Humanitas, 1995, vol.1 p.107

^[3] Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Bucureşti , 1929  „Stăpânirea socotind că îngrijirea pentru toate cele ce privesc la buna fericire a unui oraş nu poate fi mai bine încredinţat decât acelora cărei mai cu deosebire se folosesc de trânsa….au socotit să le dăruiască drepturi de a-şi chivernisi ale lor interesuri prin sfaturi orăşeneşti alcătuita din mădulari alese de către însuşi locuitorii acestor oraşe….”(Regulamentul Organic al Munteniei, Cap.IV, anexa 2, secţia I)

^[4] Dionosie Ionescu, Dezvoltarea constituţională a statului român, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1957

^[5] David Beetham, ”Birocraţia”, Editura Du Style, Bucureşti, 1998

^[6] România,Raport de monitorizare,mai 2006,Comisia Europeană

^[7] Cauzele principale ale corupţiei după raportul TI 2003:

Dorinţa de îmbogăţire peste noapte-44%

Şefi incompetenţi numiţi pe criterii politice-12%

Conducerea politică-6%

Birocraţia-10%

Legislaţia permisivă-13%

Nuştiu/nu răspund-12%

Alte motive-3%

Biblioteca Digitală de Administrație și Management